CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU, CÂU HỎI NGHIÊN CỨU VÀ LÝ THUYẾT NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI 1. Bối cảnh và sự cần thiết của việc nghiên cứu thủ tục hành chính đối với thành lập, tổ chức lại và giải thể doanh nghiệp Cải cách thủ tục thành lập, tổ chức lại và giải thể doanh nghiệp là giải pháp quan trọng để cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh, đảm bảo sự tự do kinh tế, tự do kinh doanh cho doanh nghiệp đã có từ lâu trong chính sách của các quốc gia và các học thuyết kinh tế. Cuộc đại suy thoái kinh tế 1929 – 1933 đã chứng minh sự thắng thế của mô hình kinh tế theo học thuyết Keynes – trường phái trọng cầu, với sự can thiệp mạnh mẽ của nhà nước vào thị trường để hạn chế các khuyết tật thị trường từ hoạt động của doanh nghiệp. Cuộc khủng hoảng dầu lửa 1973 kéo theo sự đình trệ kinh tế ở thập niên 1970 do sự trì trệ, kém hiệu quả của hệ thống bộ máy nhà nước ngày càng cồng kềnh làm cho học thuyết của Keynes bị lu mờ, dẫn đến sự ra đời và hưng thịnh của các học thuyết kinh tế mới – chủ nghĩa tự do mới (newclassical), xuất phát từ lý thuyết kinh tế laissez-faire (tự do kinh doanh) của Milton Friedman.
Các trào lưu kinh tế học trọng cung, chủ nghĩa trọng tiến, kinh tế thị trường xã hội Đức, trường phái REM hay mô hình kinh tế tư bản tự do Anglo-Saxon (học thuyết Reegan – Thatcher) phát triển mạnh trong thập niên 80 của thế kỷ XX. Đặc trưng cơ bản của các trào lưu này là đề cao tự do hóa kinh tế, giảm sự can thiệp của nhà nước xuống mức thấp nhất, loại bỏ mọi giám sát cho giới doanh thương, cải cách hành chính, đẩy mạnh tư hữu hóa khu vực kinh tế công và khôi phục vai trò thống trị của thị trường. Khủng hoảng kinh tế toàn cầu năm 2008 đã đặt ra yêu cầu cấp thiết để thế giới đánh giá lại mối quan hệ giữa tự do kinh tế, tự do kinh doanh của doanh nghiệp với vai trò quản lý kinh tế của nhà nước. Đối phó với khủng hoảng kinh tế này, các quốc gia thường đưa ra hai giải pháp quan trọng song song nhau : Một là, có sự can thiệp của nhà nước bằng cách sử dụng biện pháp tài chính cần thiết để giải cứu doanh nghiệp và nền kinh tế.
Hoa Kỳ có gói cứu trợ hơn 1.000 tỷ USD hỗ trợ doanh nghiệp và nền kinh tế trong năm 2008 và 2009. Liên minh Châu Âu (EU) có gói cứu trợ kinh tế cho 27 quốc gia thành viên khoảng 750 tỷ euro.1 Nhật Bản cũng có gói cứu trợ 1 Nguồn : Có thể truy cập tại www.vn/m33/sm37/n35814 , thứ ba ngày 11/05/2010 10 kinh tế rất lớn lên đến 5.050 tỷ JPY (tương đương 1.2 Song, biện pháp giải cứu này không phải quốc gia nào cũng có điều kiện thuận lợi để thực hiện mà phụ thuộc vào tiềm lực tài chính của quốc gia đó, hơn nữa, khoản tài chính giải cứu thường rất lớn. Theo ước tính, để ngăn chặn tác động của khủng hoảng kinh tế, các quốc gia phải cam kết chi số tiền khổng lồ khoảng 3.3 Điều đó gây bất lợi cho các quốc gia, nhất là trong bối cảnh nợ công của nhiều quốc gia đang ở mức cao báo động như hiện nay. Hai là, tiến hành các cải cách thủ tục thành lập, tổ chức lại và giải thể doanh nghiệp nhằm rút ngắn quy trình làm thủ tục, cắt giảm chi phí tài chính, bỏ bớt giấy tờ và các điều kiện kinh doanh không cần thiết để hỗ trợ doanh nghiệp gia nhập, rút lui khỏi thị trường hoặc tái cấu trúc doanh nghiệp được thuận lợi, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, tạo công ăn việc làm cho xã hội.
Nói cách khác, các quốc gia phải tiến hành cải cách thể chế MTKD trong lĩnh vực thành lập, tổ chức lại và giải thể doanh nghiệp nhằm đảm bảo quyền tự do kinh doanh và tăng cường hiệu lực QLNN đối với doanh nghiệp. Giải pháp này không tiêu tốn nhiều nguồn lực tài chính của các quốc gia, nhưng đòi hỏi sự kịp thời, khoa học trong chính sách, tạo cơ chế thoáng cho doanh nghiệp thành lập, hoạt động trong nền kinh tế. Trong bối cảnh đó, cải cách TTHC đối với doanh nghiệp ở các quốc gia không ngừng được đẩy mạnh. Năm 2010, theo thống kê của WB, đã có 216 cải cách thể chế MTKD ở 174 nền kinh tế, có 41 quốc gia cải cách thủ tục thành lập doanh nghiệp.4 Năm 2011, 125 nền kinh tế đã thực hiện 245 cải cách thể chế MTKD, tăng 13% so với năm 2011, có 53 quốc gia cải cách thủ tục thành lập doanh nghiệp.5 Indonesia áp dụng thủ tục thành lập doanh nghiệp mới cho phép NĐT có thể được cấp cùng lúc giấy chứng nhận ĐKKD và giấy phép kinh doanh.
Malaysia thực thi thủ tục hợp nhất công ty, thủ tục đăng ký lao động, thủ tục thuế tại một đầu mối. Một số nước Châu Phi như Liberia và Mali đã áp dụng thủ tục thành lập doanh nghiệp theo cơ chế “một cửa” để cấp ĐKKD cho doanh nghiệp dễ dàng hơn. Năm 2012, 108 nền kinh tế thực hiện 201 cải cách thể chế MTKD, có 36 quốc gia cải cách thủ tục thành lập doanh nghiệp. Năm 2013 có 238 cải cách thể chế MTKD ở 114 nền kinh tế, tăng 18% so với năm 2013.
Nga, Philippines, Ukcraine, Rwanda, Kosovo, 2 Nguồn : Báo Pháp luật Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 27/10/2010, trang 16. 3 Xem : Nguyễn Minh Quang và Đoàn Xuân Thuỷ (đồng chủ biên) : “Chính sách ứng phó với khủng hoảng kinh tế của Việt Nam”, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, 2010, trang 27.org, 2011 5 Nguồn : www.doingbusiness, 2013 11 Guatemala, Burundi là những nền kinh tế cải cách bậc nhất, có 51 quốc gia cải cách thủ tục thành lập doanh nghiệp.6 Ở thủ tục đóng cửa doanh nghiệp (closing a business), trong giai đoạn 2009 - 2013 đã có 92 cải cách ở 62 nền kinh tế. Năm 2013, có 12 cải cách thủ tục đóng cửa doanh nghiệp ở Italia, Israel, Philippines, Rwanda, Ukraine,…7 Trong vòng 7 năm, các nước Nam Á đã rút ngắn thời gian giải quyết đóng cửa doanh nghiệp từ 4.2 năm vào thời điểm năm 2006 xuống chỉ còn 3.4 năm vào thời điểm năm 2012. Các nước Mỹ Latin và Caribe rút ngắn từ 3.2 năm, chi phí đóng cửa doanh nghiệp giảm từ 17% xuống còn 16%.
Tóm lại, hoạt động cải cách thủ tục thành lập, tổ chức lại và giải thể doanh nghiệp trên thế giới thời gian qua có một số điểm đáng chú ý sau : - Thứ nhất, các cải cách thủ tục thành lập, tổ chức lại và giải thể doanh nghiệp được tiến hành với hai nội dung chính : giảm bớt số lượng thủ tục và rút ngắn thời gian giải quyết thủ tục thành lập và giải thể doanh nghiệp cho NĐT. Các cải cách đó được các quốc gia tiến hành chủ yếu trong lĩnh vực thành lập doanh nghiệp với các chương trình cải cách thủ tục ĐKDN (ĐKKD), cấp phép kinh doanh và đăng ký thuế, đảm bảo cho doanh nghiệp phát huy được quyền tự do kinh doanh của họ trong điều kiện kinh tế thị trường và chủ thể thụ hưởng kết quả tích cực từ những cải cách đó là doanh nghiệp, - Thứ hai, các quốc gia sử dụng biện pháp cải cách thủ tục thành lập, tổ chức lại và giải thể doanh nghiệp như một giải pháp quan trọng để nâng cao hiệu lực QLNN, thể hiện chức năng của nhà nước điều tiết nền kinh tế, can thiệp vào hoạt động của doanh nghiệp khi cần thiết nhằm hạn chế các khuyết tật thị trường từ hoạt động của doanh nghiệp, tránh các đỗ vỡ kinh tế gây hậu quả xấu cho xã hội. - Thứ ba, cải cách thủ tục thành lập, tổ chức lại và giải thể doanh nghiệp ở nhiều nền kinh tế nhằm cải thiện môi trường đầu tư, kinh doanh, tăng năng lực cạnh tranh để trong thu hút đầu tư. Các cải cách đó dù được tiến hành với nhiều cách thức, phương pháp khác nhau nhưng gắn kết chặt chẽ với yêu cầu hoàn thiện quy định pháp luật về thủ tục thành lập, tổ chức lại và giải thể doanh nghiệp.
Ở Việt Nam, cải cách thủ tục thành lập, tổ chức lại và giải thể doanh nghiệp là chính sách lớn của nhà nước Việt Nam trong thời kỳ đổi mới kinh tế và hội nhập. Từ giữa năm 6 Nguồn : www.doingbusiness, 2014 7 Nguồn : www.doingbusiness, 2014 12 2006, Việt Nam đã đạt được nhiều thành tựu về cải cách TTHC trong ba lĩnh vực này nhờ quy định tiến bộ tại Luật DN 2005, Nghị định 43/2010/NĐ-CP và Nghị định 102/2010/NĐ- CP. Việt Nam đã hợp nhất thủ tục ĐKKD với đăng ký thuế thành thủ tục ĐKDN theo phương thức “2 trong 1”, giúp việc thành lập doanh nghiệp được nhanh chóng hơn. Thời hạn ĐKDN, tổ chức lại doanh nghiệp được rút ngắn chỉ còn 5 ngày.
Việc chuyển đổi doanh nghiệp được mở rộng đến doanh nghiệp tư nhân. Các giấy tờ trong hồ sơ tổ chức lại, giải thể doanh nghiệp được lược bớt, phù hợp hơn đã có tác động tích cực thúc đẩy quá trình tái cấu trúc nền kinh tế. Tuy nhiên, bên cạnh kết quả tích cực trên, thủ tục thành lập và giải thể doanh nghiệp ở Việt Nam so với mặt bằng chung của thế giới vẫn còn khoảng cách khá xa. Thứ hạng của Việt Nam trên trường quốc tế ở các tiêu chí này thường thấp và thiếu ổn định.
Thủ tục ĐKDN tuy dễ nhưng TTHC khác đi kèm lại phức tạp, ảnh hưởng bất lợi đến việc thành lập doanh nghiệp của NĐT. Các quy định về điều kiện kinh doanh và GPKD có chiều hướng bị siết chặt, gây trở ngại lớn cho doanh nghiệp thành lập và hoạt động. Từ thực tiễn trên đã đặt ra nhiều vấn đề lý luận cho khoa học pháp lý phải giải quyết để hoàn thiện PLDN đáp ứng yêu cầu cải cách TTHC ở Việt Nam, đó là : - Cần thiết phải đánh giá lại toàn diện những mặt tích cực và hạn chế của các quy định PLDN về thủ tục thành lập, tổ chức lại và giải thể doanh nghiệp, để có giải pháp hoàn thiện giúp đẩy nhanh, có hiệu quả cải cách TTHC ở Việt Nam. - Nhiều quy định về điều kiện kinh doanh và GPKD vẫn còn cản trở quá trình thành lập và hoạt động của doanh nghiệp.
Để đảm bảo quyền tự do kinh doanh của doanh nghiệp và đáp ứng yêu cầu cải cách TTHC, cần có giải pháp đề xuất loại bỏ những điều kiện kinh doanh và GPKD không còn phù hợp đó, tạo sự thông thoáng cho MTKD.