Luận án tiến sĩ: Phân cấp quản lý nhà nước về tài nguyên biển tại Việt Nam - Chuyên ngành Quản lý công

Phân tích hệ thống phân cấp quản lý tài nguyên biển Việt Nam. Tìm hiểu cấu trúc, chính sách và cơ chế quản lý nhà nước hiện nay trong lĩnh vực tài nguyên biển.

• Tác giả: Nguyễn Mạnh Hùng
• Người hướng dẫn: GS. Phạm Hồng Thái
• Trường học: Học viện Hành chính Quốc gia
• Chuyên ngành: Quản lý công
• Đề tài: Phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên biển ở Việt Nam hiện nay
• Loại tài liệu: Luận án tiến sĩ
• Năm xuất bản: 2021
• Địa điểm: Hà Nội

Tóm tắt

I. Tổng quan về phân cấp quản lý nhà nước tài nguyên biển

Phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên biển là quá trình phân chia quyền hạn, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền từ trung ương đến địa phương. Mục tiêu nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nguồn tài nguyên biển quốc gia. Việt Nam sở hữu đường bờ biển dài hơn 3.260 km với diện tích vùng biển khoảng một triệu km vuông. Nguồn tài nguyên biển bao gồm hải sản, dầu khí, khoáng sản, năng lượng tái tạo và du lịch biển. Hệ thống pháp luật hiện hành quy định rõ phạm vi, thẩm quyền của từng cấp quản lý. Bộ Tài nguyên và Môi trường đóng vai trò chủ trì ở cấp trung ương. Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực tiếp quản lý vùng biển ven bờ. Nghị định số 40/2016/NĐ-CP quy định chi tiết về phân cấp trong lĩnh vực này. Thực tiễn cho thấy mô hình phân cấp cần tiếp tục hoàn thiện để đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững kinh tế biển.

1.1. Khái niệm và bản chất của phân cấp quản lý

Phân cấp quản lý nhà nước là việc chuyển giao quyền ra quyết định, nguồn lực và trách nhiệm từ cấp trung ương sang cấp địa phương. Trong lĩnh vực tài nguyên biển, phân cấp bao gồm phân quyền về lập quy hoạch, cấp phép, thanh tra và xử lý vi phạm. Bản chất của phân cấp là tối ưu hóa hiệu quả quản lý bằng cách đưa ra quyết định gần hơn với đối tượng quản lý. Mô hình này giúp giảm tải cho cơ quan trung ương đồng thời tăng tính chủ động cho địa phương. Tuy nhiên, phân cấp phải đi kèm với cơ chế giám sát và kiểm soát quyền lực để tránh lạm dụng.

1.2. Cơ sở pháp lý về phân cấp tài nguyên biển

Hệ thống pháp luật về phân cấp quản lý tài nguyên biển bao gồm nhiều văn bản quy phạm pháp luật. Luật Biển Việt Nam năm 2012 là nền tảng pháp lý quan trọng nhất. Nghị định số 40/2016/NĐ-CP quy định chi tiết về phân cấp trong lĩnh vực tài nguyên, môi trường biển và hải đảo. Các luật chuyên ngành như Luật Thủy sản, Luật Khoáng sản cũng quy định rõ thẩm quyền từng cấp. Nghị quyết số 36-NQ/TW năm 2018 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng định hướng chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển. Hệ thống pháp luật này tạo hành lang pháp lý cho hoạt động phân cấp.

II. Thực trạng và vấn đề trong phân cấp tài nguyên biển

Thực tiễn triển khai phân cấp quản lý nhà nước về tài nguyên biển tại Việt Nam bộc lộ nhiều hạn chế. Chồng chéo về thẩm quyền giữa các bộ, ngành vẫn tồn tại trong nhiều lĩnh vực. Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Quốc phòng đều có chức năng quản lý biển. Sự phối hợp liên ngành chưa đồng bộ dẫn đến hiệu quả quản lý thấp. Năng lực cán bộ tại các địa phương còn nhiều bất cập, đặc biệt ở vùng ven biển nghèo. Nhiều tỉnh thiếu nguồn lực tài chính, kỹ thuật để thực hiện nhiệm vụ được phân cấp. Tình trạng khai thác hải sản trái phép, hủy hoại hệ sinh thái biển vẫn diễn biến phức tạp. Vấn đề ô nhiễm môi trường biển do hoạt động công nghiệp, du lịch gia tăng. Biến đổi khí hậu đặt ra thách thức lớn cho công tác quản lý tài nguyên biển bền vững. Khoảng cách giữa chính sách và thực tiễn triển khai vẫn là rào cản lớn.

2.1. Hạn chế về thể chế và cơ chế phối hợp

Thể chế quản lý tài nguyên biển chưa hoàn thiện, thiếu tính hệ thống. Các văn bản pháp luật còn chồng chéo, mâu thuẫn về thẩm quyền phân cấp. Cơ chế phối hợp giữa các bộ, ngành và giữa trung ương với địa phương thiếu đồng bộ. Việc thành lập các ban quản lý khu bảo tồn biển chưa được quy định thống nhất. Nhiều địa phương chưa xây dựng quy hoạch tổng thể khai thác tài nguyên biển. Hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu biển phân tán, không liên thông giữa các cấp. Điều này gây khó khăn trong công tác theo dõi, giám sát và đánh giá hiệu quả quản lý.

2.2. Thách thức về năng lực và nguồn lực địa phương

Năng lực quản lý tại các tỉnh ven biển còn nhiều hạn chế về nhân lực và vật lực. Đội ngũ cán bộ chuyên trách về quản lý tài nguyên biển thiếu và yếu về chuyên môn. Nhiều địa phương không đủ kinh phí đầu tư trang thiết bị giám sát, tuần tra biển. Công tác đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ cho cán bộ cấp cơ sở chưa được quan tâm đúng mức. Kỹ thuật đánh giá, giám sát tài nguyên biển hiện đại chưa được triển khai rộng rãi. Hạ tầng thông tin tại nhiều vùng biển còn lạc hậu, hạn chế khả năng quản lý. Các địa phương nhỏ lẻ khó tiếp cận nguồn vốn đầu tư cho phát triển bền vững biển.

III. Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý tài nguyên biển

Hoàn thiện thể chế pháp luật là giải pháp then chốt để nâng cao hiệu quả phân cấp. Cần rà soát, sửa đổi các văn bản pháp luật để loại bỏ chồng chéo, mâu thuẫn. Xây dựng Luật Quản lý tổng hợp tài nguyên biển thống nhất thay thế các quy định phân tán. Nâng cao năng lực cán bộ địa phương thông qua đào tạo, bồi dưỡng chuyên sâu. Đầu tư trang thiết bị, công nghệ giám sát hiện đại cho các tỉnh ven biển. Thiết lập cơ chế phối hợp liên ngành hiệu quả với đầu mối rõ ràng. Tăng cường hợp tác quốc tế trong quản lý, khai thác tài nguyên biển bền vững. Áp dụng mô hình quản lý tổng hợp vùng bờ đã thành công ở nhiều quốc gia phát triển. Phát triển hệ thống cơ sở dữ liệu quốc gia về tài nguyên biển tập trung. Xây dựng cơ chế giám sát, đánh giá định kỳ hiệu quả hoạt động phân cấp quản lý.

3.1. Hoàn thiện hệ thống pháp luật và thể chế

Cần xây dựng Luật Quản lý tổng hợp biển và hải đảo để thống nhất hệ thống pháp luật. Rà soát, bãi bỏ các quy định chồng chéo về thẩm quyền giữa các bộ, ngành. Ban hành quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về khai thác, bảo vệ tài nguyên biển. Hoàn thiện cơ chế cấp phép, đánh giá tác động môi trường đối với hoạt động trên biển. Xây dựng quy hoạch không gian biển quốc gia làm cơ sở cho quản lý tổng thể. Nâng cao hiệu lực pháp lý của các quy định về xử lý vi phạm trong lĩnh vực biển. Thiết lập cơ chế giải quyết tranh chấp về quản lý tài nguyên biển giữa các địa phương.

3.2. Nâng cao năng lực và hợp tác quốc tế

Đào tạo nguồn nhân lực chất lượng cao về quản lý biển cho các địa phương ven biển. Hợp tác với các quốc gia có kinh nghiệm như Australia, Na Uy về quản lý biển. Triển khai công nghệ giám sát từ xa, hệ thống GIS trong quản lý tài nguyên biển. Tăng cường năng lực nghiên cứu khoa học biển tại các viện, trường đại học. Xây dựng chương trình đào tạo chuyên ngành quản lý biển cho công chức địa phương. Phát triển mạng lưới chia sẻ thông tin, kinh nghiệm giữa các tỉnh ven biển. Huy động nguồn lực xã hội hóa trong đầu tư hạ tầng quản lý biển hiện đại.

IV. Kết luận và hướng ứng dụng nghiên cứu phân cấp

Nghiên cứu phân cấp trong quản lý nhà nước về tài nguyên biển có ý nghĩa khoa học và thực tiễn. Kết quả nghiên cứu cung cấp cơ sở lý luận về mô hình phân cấp phù hợp với Việt Nam. Thực trạng quản lý hiện nay cho thấy nhiều bất cập cần được khắc phục kịp thời. Hệ thống pháp luật cần được hoàn thiện theo hướng thống nhất, đồng bộ và khả thi. Năng lực quản lý của địa phương phải được nâng cao thông qua đào tạo và đầu tư. Mô hình quản lý tổng hợp vùng bờ là hướng đi phù hợp với điều kiện Việt Nam. Hợp tác quốc tế giúp tiếp cận công nghệ, kinh nghiệm quản lý biển tiên tiến. Nghiên cứu này có thể được áp dụng làm tài liệu tham khảo cho quá trình hoạch định chính sách. Các đề xuất giải pháp mang tính khả thi cao, phù hợp với thực tiễn đất nước. Phát triển bền vững kinh tế biển gắn với bảo vệ môi trường là mục tiêu lâu dài.

4.1. Ý nghĩa khoa học của luận án

Luận án đóng góp vào kho tàng khoa học về quản lý công và quản lý tài nguyên biển. Nghiên cứu hệ thống hóa cơ sở lý luận về phân cấp quản lý nhà nước trong lĩnh vực biển. Phân tích thực trạng giúp làm rõ nguyên nhân của các bất cập trong quản lý hiện nay. Đề xuất mô hình phân cấp phù hợp với điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội Việt Nam. Kết quả nghiên cứu là tài liệu tham khảo cho các công trình khoa học liên quan. Góp phần hoàn thiện lý luận về quản lý nhà nước đối với tài nguyên thiên nhiên.

4.2. Giá trị thực tiễn và khả năng ứng dụng

Kết quả nghiên cứu có giá trị tham khảo cho quá trình xây dựng, sửa đổi pháp luật về biển. Các đề xuất giải pháp giúp nâng cao hiệu quả quản lý tài nguyên biển tại địa phương. Mô hình phân cấp được đề xuất có thể áp dụng thí điểm tại một số tỉnh ven biển. Nghiên cứu hỗ trợ quá trình cải cách hành chính trong lĩnh vực quản lý tài nguyên biển. Kết luận về năng lực cán bộ giúp định hướng công tác đào tạo, bồi dưỡng nguồn nhân lực. Giá trị thực tiễn thể hiện ở khả năng giải quyết các vấn đề cụ thể trong quản lý biển.

Trích đoạn nội dung tài liệu

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ CẦN NGHIÊN CỨU 10 1. Tổng quan các công trình nghiên cứu về phân cấp quản lý nhà nước 1. Các công trình nghiên cứu trên thế giới 1. Các công trình nghiên cứu về phân cấp QLNN nói chung Năm 2005, Word Bank xuất bản cuốn “Decentralization in East Asia for local governments to take effect - Phân cấp ở Đông Á để chính quyền địa phương (CQĐP) phát huy tác dụng”.

Đây là kết quả nghiên cứu của các chuyên gia thuộc Ngân hàng thế giới về các vấn đề của phân cấp tại một số nước Đông Á. Công trình này phân tích và đưa ra đánh giá những gì mà các nước này đã thực hiện được cho đến nay, tìm ra những điểm cốt lõi, nêu lên những kinh nghiệm tích cực và nhận diện những lĩnh vực cần được ưu tiên trong thời gian tới. Các nhà nghiên cứu cũng không đưa ra một khảo sát, nghiên cứu rộng trên toàn bộ Đông Á, mà tập trung vào 6 nước Đông Á - nơi được các chuyên gia đánh giá là hoạt động phân quyền đã trở nên hết sức quan trọng - Trung Quốc, Việt Nam, Campuchia, Indonesia, Philippines và Thailand. Đặc biệt, Chương 7 đã làm rõ vấn đề quản lý nguồn nhân lực trong bối cảnh phân cấp.

Chương này đã chỉ ra những thách thức mà các nước Đông Á đang gặp phải trong quá trình phân cấp quản lý nguồn nhân lực. Tác giả cho rằng giữa phân cấp và quản lý nguồn nhân lực có một sự tác động qua lại tương hỗ. Hoạt động trong cả quá trình phân cấp hành chính phụ thuộc vào sự tương tác với các khía cạnh chính trị và tài chính của quá trình phân cấp. Chương này còn chỉ ra việc tiến hành phân cấp quản lý dịch vụ dân sự nhằm các mục đích sau: nhiệm vụ của CQĐP được xác định rõ ràng; CQĐP có thể phân bổ cán bộ thông qua các nhiệm vụ khi cần; CQĐP có khả năng thu hút và giữ chân những lao động có chất lượng; CQĐP linh hoạt trong quản lý nguồn lực tài chính.

Ngoài ra, chương này còn chỉ ra những tác động của phân cấp quản lý nhân sự với các vấn đề tự chủ, năng lực, trách nhiệm. Cuốn sách đánh giá phân cấp và quyền lực trách nhiệm có sự tác động qua lại. Cuốn sách chủ yếu nêu lý thuyết về phân cấp chính quyền của một số nước Đông Nam Á, không đề cập đến lĩnh vực phân cấp trong QLNN về TNB [122, tr. 11 Cuốn sách “Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh” (Improving public administration in a competitive world) của các tác giả S.

Sundaram - Ngân hàng thế giới (World Bank), Nhà xuất bản Chính trị quốc gia xuất bản, năm 2003 đã tiếp cận và xem xét vấn đề phân cấp như một công cụ để cải thiện hoạt động hành chính công trong điều kiện hiện nay. Cuốn sách là một công trình nghiên cứu công phu, có giá trị lý luận cuốn sách đi sâu phân tích các nguyên tắc lý luận về phân cấp hay nói cách khác phân cấp bắt đầu từ đâu. Trên cơ sở phân tích khái quát bối cảnh chính trị, kinh tế thế giới, các tác giả đã phác họa bức tranh toàn cảnh về nền hành chính công thế kỷ XXI: Bộ máy chính quyền, mối quan hệ người dân với chính quyền, chất lượng dịch vụ. Cuốn sách đi sâu vấn đề búc xúc quan liêu, tham nhũng, hách dịch cửa quyền, xây dựng đội ngũ cán bộ công chức trong sạch xóa bỏ phiền hà.

Đặc biệt cuốn sách dành một Chương 5 nói về phi tập trung hóa, cái gì, khi nào và như thế nào “phi tập trung hóa quyền lực và thẩm quyền trung ương cho các đơn vị cấp dưới là điều quan trọng đối với việc ổn định chính trị, cung cấp dịch vụ hiệu quả, giảm đói nghèo và bình đẳng”, “xu hướng phi tập trung hóa là rất mạnh mẽ ở châu Âu và Mỹ La tinh, nhưng ở rất nhiều nước đang phát triển, cũng có các sáng kiến khác nhau theo định hướng này”. “phi tập trung hóa là dỡ bỏ một số quyền lực hoặc sự kiểm soát tập trung đối với nhiều lĩnh vực khác nhau thường là lĩnh vực diễn ra hoạt động. Phi tập trung hóa bao gồm: Lãnh thổ, chức năng, chính trị, hành chính và tài chính. Mức độ phi tập trung hóa gồm có: phi tập trung, ủy quyền và trao quyền”.

“Trao quyền là cấp độ cao nhất của tính độc lập trong việc ra quyết định và bao gồm việc nhường lại một số chức năng nhất định cho chính quyền cấp dưới. Ở nhiều nước mặc dù trao một số chức năng cho cấp dưới, chính quyền trung ương vẫn giữ lại một số quyền hạn giám sát, kiểm soát. Các định hướng cải thiện cuốn sách cho rằng kinh nghiệm thế giới chỉ ra phi tập trung hóa là cơ chế để cải thiện ổn định chính trị, bảo đảm cung cấp dịch vụ hiệu quả, giảm đói nghèo thúc đẩy công bằng. Do đó kinh nghiệm đó là bài học quý báu để Việt Nam học tập, trong quá trình cải cách của mình [127, tr139].

12 Viện nghiên cứu của Ngân hàng thế giới đã xuất bản ấn phẩm: Summary notes on decentralization (các lưu ý tóm tắt về phân cấp) gồm 4 nội dung cơ bản. Phần 1, nêu và phân tích sâu lý thuyết về phân cấp; Phần 2 các hình thức phân cấp, trong đó có phân cấp QLNN; Phần 3 phân cấp trên các lĩnh vực quản lý tài nguyên, đất đai, giáo dục, y tế. Tuy nhiên, tác phẩm mới chỉ dừng lại ở lý thuyết cơ bản về phân cấp QLNN nói chung và một số lĩnh vực nói riêng chưa xem xét phân cấp trong QLNN về TNB [130]. Decentralizing the State: Elections, Parties, and Local Power in the Ande (Phân cấp nhà nước): Bầu cử, các đảng và quyền lực địa phương ở Andes.

Tác giả Kathleen O'Neill , Đại học Cornell, New York, xuất bản lần đầu năm 2005, Nhà xuất bản: Nhà xuất bản Đại học Cambridge. Cuốn sách phát triển lý luận về phân cấp, tìm hiểu vị trí và động lực của quyền lực trong bang, tập trung vào một làn sóng cải cách phi tập trung gần đây đã quét qua cả các nước phát triển và đang phát triển trong những năm gần đây. Sự thay đổi trong thời gian cải cách giữa các quốc gia chỉ liên quan một cách mơ hồ đến nguồn gốc của sự đồng thuận quốc tế được thúc đẩy bởi các nhà cho vay và ngân hàng phát triển lớn hoặc sự tái hiện của nền dân chủ ở các nước phân cấp. Cuốn sách phát triển một lý thuyết liên kết việc áp dụng phân cấp với các mối quan tâm bầu cử của các đảng chính trị: phi tập trung thể hiện một chiến lược mong muốn cho các đảng có sự hỗ trợ ở cấp địa phương có vẻ an toàn hơn so với triển vọng của họ trong bầu cử quốc gia.

Nó xem xét lập luận này chống lại những kinh nghiệm ở Bôlivia, Colombia, Ecuador, Peru và Venezuela và suy đoán về những thay đổi chính trị gần đây có thể ảnh hưởng đến hình dạng và mức độ phân cấp trong những năm tới [121]. Ngân hàng thế giới, Decentralization and state capacity (phân cấp và năng lực nhà nước). Thứ nhất, cuốn sách phân tích xem các chuyển đổi sau cộng sản có khác nhiều so với các chuyển đổi khác từ quy tắc chuyên quyền hay không bằng cách cố gắng điều chỉnh một bộ máy lý thuyết được phát triển cho các mục đích sử dụng khác và áp dụng nó không phân biệt mức độ dân chủ hóa. Thứ hai, vì tầm nhìn về việc phân cấp có nghĩa là gì và nó hoạt động như thế nào ảnh hưởng 13 đến việc phân bổ các quỹ quan trọng như thế nào và có bao nhiêu chương trình của các tổ chức quốc tế được thực hiện, những phát hiện có thể có cổ phần chính sách công rất lớn.

Đặc biệt dưới ảnh hưởng của các tổ chức quốc tế chính của Ngân hàng Thế giới và IMF, nhiều quốc gia đang phát triển được hướng dẫn áp dụng các chính sách cụ thể [124]. Ngân hàng thế giới Phân cấp và dân chủ địa phương trên thế giới: Báo cáo toàn cầu đầu tiên của các thành phố và chính quyền địa phương 2008. Washington, DC: Decentralization and Local Democracy in the World. Nghiên cứu về thực trạng phân cấp, phân quyền và chế độ dân chủ ở địa phương ở các khu vực trên thế giới như: châu Phi, châu Á - Thái Bình Dương, khu vực Á Âu, châu Âu.

Phân tích quá trình phát triển của cấu trúc lãnh thổ, trách nhiệm và quyền lực, quản lý và tài chính, sự dân chủ ở địa phương. Mối quan hệ giữa nhà nước và chính quyền địa phương. Phân cấp và dân chủ địa phương trên thế giới có thể coi là một tài liệu tham khảo về phân cấp bằng cách trình bày tình hình hiện tại của chính quyền địa phương ở tất cả các khu vực trên thế giới. Báo cáo phân tích chính quyền địa phương ở mỗi lục địa theo ba chủ đề chính: sự phát triển của các cấu trúc lãnh thổ; trách nhiệm và quyền lực, quản lý và tài chính và dân chủ địa phương.

Có một chương bổ sung dành riêng cho việc quản trị các đô thị lớn, nơi tăng trưởng nhanh chóng đưa ra những thách thức lớn, đặc biệt là ở các quốc gia đang phát triển nhanh. Báo cáo này cũng cung cấp một cái nhìn tổng quan so sánh về các thực tế khác nhau liên quan đến tình trạng phân cấp và cách thức cơ bản không thể thiếu cơ bản cho nền dân chủ địa phương. Mối quan hệ giữa nhà nước và chính quyền địa phương đang phát triển theo hướng hợp tác đổi mới. Trong bối cảnh này, vai trò của CQĐP trong việc phát triển các chính sách toàn cầu ngày càng được công nhận [125].

Decentralization and Subnational Politics in Latin America (Phân cấp và chính trị địa phương ở Mỹ Latinh), Nhà xuất bản Đại học Cambridge; ngày 12 tháng 4 năm 2010. Falleti là Trợ lý Giáo sư Khoa học Chính trị tại Đại học Pennsylvania. Công việc của bà về phân cấp, chủ nghĩa liên bang và 14 phương pháp nghiên cứu đã xuất hiện trên Tạp chí Khoa học Chính trị Hoa Kỳ, Nghiên cứu Chính trị so sánh, Publius, Xã hội học định tính, Quốc tế phê bình (Pháp), Desarrollo EEómico (Argentina), Política y Gobierno (Mexico) Brazil), cũng như trong các tập chỉnh sửa được xuất bản ở Hoa Kỳ, Argentina và Brazil. Bà đã nhận được giải thưởng và học bổng từ Hội đồng Nghiên cứu Khoa học Xã hội, Viện Hòa bình Hoa Kỳ, Quỹ Ford kết hợp với Hiệp hội Nghiên cứu Mỹ Latinh và Bộ Khoa học, Công nghệ và Đổi mới Năng suất của Argentina, năm 2006.

Phân tích trình tự đáp ứng chính trị địa phương trong nghiên cứu về phân cấp ở Mỹ Latinh.