Tổng quan luận án

Tiêu chí Thông tin chi tiết
Tên luận án Tòa hành chính trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân
Tác giả Trần Kim Liễu
Chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số chuyên ngành 62.01
Cơ sở đào tạo Trường Đại học Luật Hà Nội (Bộ Giáo dục và Đào tạo – Bộ Tư pháp)
Người hướng dẫn khoa học 1. TS. Nguyễn Văn Động; 2. TS. Trần Minh Hương
Năm bảo vệ 2011

Tòa hành chính (THC) tại Việt Nam được thành lập căn cứ trên Luật Tổ chức Tòa án nhân dân sửa đổi (tháng 12 năm 1995) và chính thức đi vào hoạt động từ ngày 1 tháng 7 năm 1996. Ở thời điểm thập niên 90 của thế kỷ XX, việc tổ chức THC với tư cách một tòa chuyên trách trực thuộc Tòa án nhân dân (TAND) mang tính chất tình thế nhằm đáp ứng yêu cầu cấp thiết của quản lý nhà nước. Sau hơn 15 năm vận hành, mô hình này bộc lộ nhiều hạn chế về cơ cấu tổ chức và thẩm quyền xét xử. Đội ngũ cán bộ làm công tác xét xử hành chính còn thiếu kinh nghiệm và hạn chế về tư duy lý luận.

Nhu cầu đổi mới THC diễn ra trong bối cảnh Đảng Cộng sản Việt Nam ban hành các chủ trương lớn về cải cách tư pháp, tiêu biểu là Nghị quyết số 08/NQ-TW ngày 02/01/2002 và Nghị quyết số 49/NQ-TW ngày 02/06/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020. Tinh thần của Nghị quyết số 49/NQ-TW đặt ra yêu cầu xây dựng đề án Tòa án khu vực nhằm bảo đảm Tòa án độc lập khi xét xử. Đồng thời, vào năm 2005, xuất phát từ thực trạng hoạt động kém hiệu quả của hệ thống THC, Thanh tra Chính phủ đã xây dựng đề án thành lập cơ quan tài phán hành chính trực thuộc Chính phủ, độc lập với cơ quan quản lý hành chính để giải quyết khiếu nại hành chính theo con đường tố tụng. Đến năm 2010, Quốc hội thông qua Luật Tố tụng hành chính thay thế cho Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (sửa đổi năm 1998 và 2006). Sự thay đổi của khung pháp luật tố tụng đòi hỏi phải có công trình nghiên cứu toàn diện, gắn kết mô hình tổ chức và hoạt động của THC với lý luận về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (NNPQ XHCN).

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án được xác định như sau:

  1. Mục tiêu nghiên cứu: Khẳng định vai trò của THC trong NNPQ XHCN Việt Nam của dân, do dân, vì dân; làm rõ những đòi hỏi của NNPQ đối với THC trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; đề xuất hệ thống giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động nhằm phát huy vai trò của THC.
  2. Nhiệm vụ nghiên cứu:
    • Nhiệm vụ 1: Phân tích, làm sáng tỏ cơ sở lý luận và cơ sở pháp lý về THC trong NNPQ XHCN Việt Nam của dân, do dân, vì dân.
    • Nhiệm vụ 2: Đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của THC từ khi thành lập (1996) đến thời điểm nghiên cứu (2011), chỉ rõ những kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân của hạn chế.
    • Nhiệm vụ 3: Xây dựng các quan điểm và đề xuất hệ thống giải pháp đổi mới tổ chức, hoạt động của THC đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp và xây dựng NNPQ XHCN.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:

  • Đối tượng nghiên cứu: Vị trí, vai trò, cơ cấu tổ chức (nhân sự, cơ sở vật chất) và hoạt động (thẩm quyền xét xử, trình tự thủ tục tố tụng) của Tòa hành chính trong mối liên hệ với các thiết chế kiểm soát quyền lực nhà nước khác.
  • Phạm vi nghiên cứu: Về mặt không gian, luận án tập trung vào hệ thống TAND có thẩm quyền xét xử hành chính tại Việt Nam, kết hợp khảo cứu, so sánh với mô hình tài phán hành chính của một số quốc gia (Pháp, Đức, Anh, Mỹ, Nhật Bản, Trung Quốc). Về mặt thời gian, luận án khảo sát dữ liệu thực tiễn từ khi THC thành lập năm 1996 đến năm 2011.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Tổng quan tài liệu trong luận án phân loại các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước theo ba nhóm nội dung cơ bản:

Nhóm nghiên cứu về Nhà nước pháp quyền:

  • Năm 1992, Viện Nhà nước và Pháp luật xuất bản chuyên khảo "Tìm hiểu về Nhà nước pháp quyền" do Giáo sư Đào Trí Úc chủ biên, tổng thuật các nghiên cứu về NNPQ tại Pháp, Đức, Mỹ. Cùng năm, GS.TS. Nguyễn Duy Quý công bố bài viết "Một số suy nghĩ về vấn đề xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta" trên Tạp chí Nhà nước và Pháp luật (số 2/1992).
  • Năm 1995, Viện Nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật phát hành ấn phẩm "Những lý luận cơ bản về Nhà nước và pháp luật" (Nxb. Chính trị quốc gia).
  • Năm 1997, GS. Đào Trí Úc tiếp tục chủ biên hai công trình: "Nhà nước và pháp luật của chúng ta trong sự nghiệp đổi mới" (Nxb. Khoa học xã hội) phân tích các đặc trưng của NNPQ của dân, do dân, vì dân tại chương 6; và "Đại hội VIII Đảng cộng sản Việt Nam và những vấn đề cấp bách của khoa học về Nhà nước và Pháp luật", tập hợp nghiên cứu của GS.TS. Nguyễn Duy Quý, GS.TS. Hoàng Văn Hảo, PGS. Đinh Văn Mậu, GS.TS. Võ Khánh Vinh.
  • Về tư tưởng NNPQ tại Việt Nam, các tác phẩm tiêu biểu gồm: "Tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước của dân, do dân và vì dân" của Nguyễn Đình Lộc (Nxb. Chính trị quốc gia, 1998); "Tư tưởng Hồ Chí Minh về xây dựng nhà nước pháp quyền kiểu mới ở Việt Nam" của Phạm Ngọc Anh và Bùi Đình Phong (Nxb. Lao động, 2003); "Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân" của TS. Trần Hậu Thành (Nxb. Lý luận chính trị, 2005) phân tích các mô hình phân chia, phân công quyền lực và giải pháp kiện toàn bộ máy tư pháp; chuyên khảo "Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam" của TS. Lê Tuấn Huy.

Nhóm nghiên cứu về hệ thống Tòa án và thể chế tư pháp:

  • Năm 1996, TANDTC triển khai đề tài nghiên cứu khoa học "Vị trí, vai trò và chức năng của Tòa án nhân dân trong bộ máy nhà nước qua các thời kỳ cách mạng Việt Nam" (Mã số 95-98-048/ĐT) do PTS. Trịnh Hồng Dương làm chủ nhiệm đề tài.
  • Luận án tiến sĩ "Đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp theo hướng xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam" của TS. Trần Huy Liệu phân tích mối quan hệ giữa Tòa án và tài phán nhưng không đi sâu vào THC.
  • Tác phẩm "Thể chế tư pháp trong Nhà nước pháp quyền" của PGS.TS. Nguyễn Đăng Dung, Ngô Vĩnh Bạch, Võ Trí Hảo, Bùi Ngọc Sơn (Nxb. Tư pháp, 2004) khẳng định Tòa án là thể chế tư pháp độc lập.
  • PGS.TS. Nguyễn Đăng Dung tiếp tục bổ sung lý luận trong chương VI tác phẩm "Nhà nước và trách nhiệm của Nhà nước" (Nxb. Tư pháp, 2006).
  • Tác phẩm "Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực Nhà nước ở nước ta hiện nay" do GS.TS. Đào Trí Úc và PGS.TS. Võ Khánh Vinh chủ biên (Nxb. Công an nhân dân, 2003) có các bài viết của Đặng Xuân Đào, Mai Văn Quang ("Vai trò của Tòa hành chính trong việc kiểm tra, giám sát thực hiện quyền lực nhà nước") và TS. Nguyễn Trí Tuệ ("Một số vấn đề về kiểm tra của TAND đối với hoạt động quản lý hành chính nhà nước").

Nhóm nghiên cứu chuyên sâu về Tòa hành chính và tài phán hành chính:

  • Thanh tra Nhà nước thực hiện hai đề tài: "Cơ sở khoa học và thực tiễn của việc thiết lập Toà án hành chính ở Việt Nam" và "Toà án hành chính - những vấn đề lý luận và thực tiễn" (giai đoạn 1993 – 2000). Năm 1995, GS.TS. Nguyễn Duy Gia chủ biên cuốn "Thiết lập tài phán hành chính ở nước ta" (Nxb. Giáo dục).
  • TANDTC thực hiện các đề tài: Đề tài cấp Bộ "Cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm nâng cao hiệu quả giải quyết các tranh chấp về quyền sử dụng đất tại Tòa án nhân dân" (Mã số 2001-38-036, năm 2002) do Nguyễn Văn Luận làm chủ nhiệm; Đề tài cấp cơ sở "Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc tăng thẩm quyền cho các Tòa án quân sự giải quyết các vụ án kinh tế, hành chính và lao động" (Mã số 2001-38-044, năm 2001) do Trần Ngọc Trâm làm chủ nhiệm; Đề tài cấp cơ sở "Tăng thẩm quyền giải quyết các vụ án hành chính - những vấn đề lý luận và thực tiễn" (năm 2001) do ThS. Nguyễn Thị Thanh Thủy làm chủ nhiệm; Đề tài cấp Bộ "Một số giải pháp nâng cao hiệu quả, chất lượng giải quyết khiếu kiện hành chính tại Tòa án nhân dân theo tinh thần cải cách tư pháp" (năm 2005) do ThS. Đặng Xuân Đào, ThS. Lê Văn Minh, Vũ Tiến Trí thực hiện.
  • Chuyên khảo "Tài phán hành chính trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay" do PGS. Nguyễn Như Phát và PGS. Nguyễn Thị Việt Hương đồng chủ biên (Nxb. Khoa học xã hội, 2010, hợp tác với Viện KAS, CHLB Đức).
  • Các luận án tiến sĩ liên quan: "Thẩm quyền của Tòa án nhân dân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính" của TS. Nguyễn Thanh Bình (2002) chỉ tập trung vào khía cạnh phân cấp thẩm quyền của TAND; "Đổi mới tổ chức và hoạt động của THC đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay" của TS. Hoàng Quốc Hồng (2006) tiếp cận THC như một bộ phận thuộc TAND để thực hiện quyền tư pháp, nội dung NNPQ chỉ được đề cập mờ nhạt ở chương 3 mà không gắn kết bản chất của NNPQ với sự ra đời của THC.
  • Tài liệu học thuật quốc tế được tham khảo gồm: "Nhà nước pháp quyền" do Josef Thesing biên tập (Nxb. Chính trị quốc gia, 2004); "The separations of powers from the classical age to parliamentary democracy" của Suri Ratnapala; "Luật hành chính" của Jean-Michel de Forges (Nguyễn Diệu Cơ dịch, Nxb. Khoa học xã hội, 1995); "Pháp luật hành chính của Cộng hòa Pháp" của Martin Lombard và Gilles Dumont (Nxb. Tư pháp, 2007); "Luật hành chính một số nước trên thế giới" do Viện Khoa học pháp lý dịch (Nxb. Tư pháp, 2004); tài liệu "Tư pháp hành chính: lí luận, lịch sử và viễn cảnh" (dịch từ tiếng Nga sang tiếng Pháp: La justice administrative: La théorie, l’histoire, la perspective).

Khoảng trống nghiên cứu luận án lựa chọn giải quyết: Các công trình trước đây tiếp cận TAND ở diện rộng, hoặc chỉ giới hạn ở phạm vi thẩm quyền xét xử và thủ tục tố tụng hành chính thuần túy. Luận án của TS. Hoàng Quốc Hồng (2006) khảo sát tổ chức của THC nhưng không xem xét THC như một thiết chế bắt nguồn từ đòi hỏi nội tại của NNPQ XHCN. Luận án của tác giả Trần Kim Liễu giải quyết khoảng trống này bằng việc xây dựng hệ thống lý luận hoàn chỉnh về vị trí, vai trò của THC gắn chặt với bản chất của NNPQ XHCN; đánh giá toàn diện thực trạng tổ chức, hoạt động và các bảo đảm pháp lý sau 15 năm hình thành; đưa ra căn cứ khoa học phản biện đề án thành lập cơ quan tài phán hành chính trực thuộc Chính phủ, đồng thời kiến nghị giải pháp mô hình tổ chức và thực thi Luật Tố tụng hành chính năm 2010.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Lý thuyết, khái niệm và khung phân tích:

  • Luận án xây dựng trên nền tảng lý thuyết Nhà nước pháp quyền trong lịch sử triết học chính trị - pháp lý: tư tưởng của Socrates, Platon, Aristotle, Cicero; sự phát triển của học thuyết phân quyền và tính tối cao của luật pháp qua John Locke (The Second Treatise of Civil Government, 1690), Charles de Secondat Montesquieu (De l'esprit des lois), Immanuel Kant và Georg Wilhelm Friedrich Hegel (Triết học pháp quyền); lý luận của C. Mác và V.I. Lênin về nhà nước và pháp luật; quan điểm hiện đại của Ulrich Karpen, Waldemar Besson và Gotthard Jasper về chế độ pháp trị (Rechtsstaat / Rule of Law) gắn liền với tính độc lập của Thẩm phán và khả năng kiểm soát quyền lực của cơ quan công quyền.
  • Khái niệm công cụ: Khái niệm "tài phán hành chính" được tiếp cận dưới giác độ hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính giữa công quyền với công dân nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Khái niệm "Tòa hành chính" được định nghĩa là cơ quan xét xử được tổ chức và hoạt động theo quy định của Luật Tổ chức TAND, trong phạm vi giới hạn thẩm quyền, thực hiện việc xét xử các vụ án hành chính theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính.
  • Khung phân tích: Đặt THC trong mối tương quan kiểm soát giữa ba nhánh quyền lực nhà nước (lập pháp, hành pháp, tư pháp) theo Điều 2 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001); khung tiêu chí 4 đặc điểm nhận diện THC; khung phân tích so sánh thẩm quyền kiểm soát hành chính giữa THC với cơ quan quản lý hành chính, cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan Thanh tra và Viện kiểm sát nhân dân.

Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu thực tế:

  • Phương pháp luận: Dựa trên phép duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin; tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước của dân, do dân, vì dân và vai trò của Tòa án; bám sát đường lối, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về cải cách tư pháp trong Nghị quyết số 08/NQ-TW và Nghị quyết số 49/NQ-TW.
  • Phương pháp phân tích và tổng hợp: Sử dụng tại Chương 1 để làm rõ nền tảng chính trị - xã hội, các thuộc tính của NNPQ XHCN và khái niệm tài phán hành chính.
  • Phương pháp so sánh luật học: Khảo cứu, đối chiếu mô hình tổ chức tài phán hành chính của các hệ thống pháp luật tiêu biểu: hệ thống Anglo-Saxon (Anh, Mỹ với mô hình Tòa án tư pháp hợp nhất xét xử hành chính); hệ thống châu Âu lục địa (Pháp với mô hình Hội đồng Nhà nước và Tòa hành chính tách biệt hoàn toàn với Tòa tư pháp); các nước châu Á (Nhật Bản, Trung Quốc) để rút ra bài học cho Việt Nam.
  • Phương pháp thống kê, phân tích dữ liệu và điều tra xã hội học: Áp dụng tại Chương 2 nhằm xử lý các số liệu xét xử án hành chính, đánh giá cơ cấu tổ chức bộ máy và chất lượng đội ngũ cán bộ Tòa án.

Nguồn tư liệu và dữ liệu:

  • Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật: Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001); Luật Tổ chức TAND năm 1992, sửa đổi năm 1995 và năm 2002; Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996, sửa đổi năm 1998 và năm 2006; Luật Tố tụng hành chính năm 2010; Luật Thanh tra năm 2004; Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2009.
  • Dữ liệu thực tiễn: Các báo cáo tổng kết công tác ngành của TANDTC; báo cáo tổng kết thực tiễn xét xử các vụ án hành chính từ năm 1996 đến năm 2011; tài liệu từ Đề án thành lập cơ quan tài phán hành chính năm 2005 của Thanh tra Chính phủ; số liệu trong các đề tài nghiên cứu cấp Bộ của TANDTC và Thanh tra Nhà nước.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Cơ sở lý luận về Tòa hành chính trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân

Chương 1 tập trung giải quyết các vấn đề lý luận nền tảng về NNPQ và vị trí của THC. Tác giả phân tích lịch sử tư tưởng từ phương Tây cổ đại đến hiện đại: John Locke khởi thảo học thuyết phân quyền, đề cao quyền tự nhiên và chủ quyền nhân dân; Montesquieu xác lập cơ chế tam quyền phân lập khép kín nhằm ngăn chặn sự lạm quyền; Kant nhấn mạnh ý chí tự do và tính tối cao của luật pháp; Hegel luận giải nhà nước lý tính trong tương quan với xã hội công dân. Tiếp thu có chọn lọc các giá trị lịch sử và quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, luận án định nghĩa NNPQ XHCN Việt Nam là Nhà nước được xây dựng trên cơ sở Hiến pháp và pháp luật; quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân lao động; quyền lực là thống nhất nhưng có sự phân công, phối hợp giữa các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp; đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam. Luận án nhấn mạnh thuộc tính then chốt của NNPQ XHCN là khả năng "bảo vệ được" các quyền công dân trên thực tế chứ không dừng lại ở mức độ tuyên ngôn.

Về khái niệm và đặc điểm của THC, tác giả chỉ rõ thuật ngữ THC trong luận án được quy ước để chỉ các cơ quan có thẩm quyền xét xử hành chính trong hệ thống TAND Việt Nam (TAND cấp huyện, Tòa hành chính TAND cấp tỉnh, Ủy ban Thẩm phán TAND cấp tỉnh, Tòa phúc thẩm TANDTC, Tòa hành chính TANDTC, Hội đồng Thẩm phán TANDTC). THC có 4 đặc điểm cốt lõi:

  1. Có chức năng xét xử các tranh chấp hành chính phát sinh khi có đơn khởi kiện, thay mặt Nhà nước đưa ra phán quyết bắt buộc thi hành.
  2. Đối tượng xét xử mang tính đặc thù: Quyết định hành chính (QĐHC) hoặc hành vi hành chính (HVHC) của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức khi thực thi công quyền bị cá nhân, tổ chức khởi kiện.
  3. Hoạt động tuân theo trình tự tố tụng nghiêm ngặt do pháp luật tố tụng quy định (tố tụng viết, không bắt buộc hòa giải, coi trọng giai đoạn tiền tố tụng, bảo đảm tính không bị trì hoãn của QĐHC).
  4. Hoạt động theo nguyên tắc độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.

Để làm rõ vị trí của THC, tác giả lập luận phân biệt THC với các cơ quan khác cùng có chức năng kiểm soát hoạt động hành chính qua bảng tổng hợp sau:

Thiết chế kiểm soát Căn cứ và phạm vi xem xét Phương thức và tính chất phán quyết Quan hệ tổ chức đối với cơ quan bị kiểm soát
Tòa hành chính Chỉ xem xét tính hợp pháp của QĐHC, HVHC cá biệt bị kiện; không xem xét tính hợp lý; không sửa nội dung quyết định. Trình tự tố tụng tư pháp nghiêm ngặt; phán quyết bằng bản án có hiệu lực bắt buộc thi hành (tuyên hủy quyết định, đình chỉ hành vi, buộc bồi thường). Độc lập về mặt tổ chức xét xử với cơ quan quản lý hành chính; kiểm soát từ bên ngoài nền hành chính.
Cơ quan hành chính cấp trên Xem xét cả tính hợp pháp và tính hợp lý của QĐHC, HVHC; có quyền sửa đổi, bổ sung nội dung quyết định. Trình tự thủ tục hành chính; ban hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính mang tính mệnh lệnh hành chính. Cơ quan quản lý cấp trên trong cùng hệ thống hành chính; kiểm soát nội bộ bên trong hệ thống hành chính.
Cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, HĐND) Giám sát cả văn bản quy phạm và văn bản cá biệt; đánh giá cả tính hợp pháp và tính hợp lý của hoạt động quản lý. Thủ tục ngoài tố tụng thông qua giám sát, nghe báo cáo; đưa ra nghị quyết, khuyến nghị, yêu cầu xử lý nhưng không trực tiếp giải quyết từng vụ việc cá nhân. Cơ quan đại diện quyền lực nhà nước cấp trên hoặc cùng cấp; không thực hiện thẩm quyền tài phán trực tiếp.
Cơ quan Thanh tra Xem xét việc chấp hành chính sách, pháp luật; đánh giá cả tính hợp pháp và tính hợp lý trong quản lý. Hoạt động theo Luật Thanh tra; ban hành kết luận thanh tra, kiến nghị cấp có thẩm quyền đình chỉ, hủy bỏ; không có quyền phán quyết hủy trực tiếp văn bản. Trực thuộc thủ trưởng cơ quan hành chính cùng cấp (Thanh tra Chính phủ thuộc Chính phủ, Thanh tra tỉnh thuộc UBND tỉnh).
Viện kiểm sát nhân dân Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động tố tụng hành chính; không trực tiếp phán quyết tính hợp pháp của QĐHC. Tham gia phiên tòa phát biểu quan điểm; thực hiện quyền kháng nghị bản án, quyết định của Tòa án theo quy định tố tụng. Cơ quan độc lập kiểm sát hoạt động tư pháp, không can thiệp trực tiếp vào hiệu lực của quyết định hành chính bị kiện.

Chương 1 cũng chỉ rõ các bảo đảm pháp lý cho THC bao gồm: bảo đảm tính độc lập của Thẩm phán khi xét xử; bảo đảm quyền khởi kiện không bị cản trở của công dân; cơ chế thi hành bản án hành chính; bảo đảm nguồn lực tài chính và phương tiện vật chất độc lập cho hệ thống Tòa án.

Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của Tòa hành chính ở Việt Nam hiện nay

Chương 2 đánh giá thực tế tổ chức và hoạt động của THC từ ngày 1/7/1996 đến năm 2011:

  • Về tổ chức bộ máy: Mô hình cơ quan xét xử hành chính được tổ chức lồng ghép trong TAND. Ở cấp huyện không thành lập Tòa hành chính chuyên trách mà do Chánh án phân công Thẩm phán giải quyết vụ án hành chính; ở TAND cấp tỉnh thành lập Tòa hành chính; ở TANDTC có Tòa hành chính và 3 Tòa phúc thẩm (tại Hà Nội, Đà Nẵng, TP. Hồ Chí Minh). Đội ngũ Thẩm phán hành chính còn mỏng, đa số chuyển từ Thẩm phán hình sự, dân sự sang; thiếu kiến thức chuyên sâu về quản lý nhà nước và các lĩnh vực kinh tế - kỹ thuật đặc thù như đất đai, tài chính, quy hoạch.
  • Về hoạt động xét xử: Trong suốt 15 năm, số lượng vụ án hành chính do TAND các cấp thụ lý và xét xử chiếm tỷ lệ rất nhỏ so với số lượng đơn thư khiếu nại hành chính phát sinh tại các cơ quan hành chính nhà nước. Các tranh chấp hành chính tập trung chủ yếu vào lĩnh vực quản lý đất đai (chiếm tỷ lệ đa số trong các vụ kiện), bao gồm bồi thường, hỗ trợ tái định cư khi thu hồi đất, cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; xử phạt vi phạm hành chính; quản lý trật tự xây dựng đô thị; và quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức.
  • Hạn chế trong tổ chức và hoạt động:
    • Tỷ lệ các phán quyết tuyên hủy QĐHC hoặc đình chỉ HVHC của cơ quan nhà nước còn rất thấp; tâm lý nể nang, e ngại va chạm với chính quyền địa phương vẫn tồn tại trong đội ngũ Thẩm phán.
    • Tình trạng người bị kiện là Chủ tịch Ủy ban nhân dân hoặc đại diện cơ quan hành chính vắng mặt tại phiên tòa diễn ra phổ biến, cử cấp phó hoặc cán bộ không có thẩm quyền tham gia phiên tòa mang tính hình thức, gây cản trở quá trình đối tụng và giải quyết vụ án.
    • Cơ chế thi hành án hành chính bế tắc: Bản án của Tòa án tuyên hủy QĐHC hoặc buộc thực hiện HVHC không được cơ quan hành chính chấp hành nghiêm chỉnh nhưng pháp luật thiếu chế tài cưỡng chế đối với người đứng đầu cơ quan công quyền.
  • Nguyên nhân của những hạn chế:
    • Về nguyên nhân tổ chức: Hệ thống Tòa án được tổ chức theo địa hạt hành chính (cấp huyện, cấp tỉnh). Thẩm phán chịu sự phụ thuộc nhất định vào cấp ủy và chính quyền địa phương về công tác quy hoạch, bổ nhiệm, phê chuẩn và bảo đảm điều kiện cơ sở vật chất, làm suy giảm tính độc lập khi xét xử người đứng đầu chính quyền cùng cấp.
    • Về nguyên nhân pháp lý: Phạm vi thẩm quyền xét xử theo Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính trước đây quy định theo phương pháp liệt kê loại việc, loại trừ nhiều quyết định hành chính quan trọng khỏi quyền khởi kiện của công dân. Mãi đến khi Luật Tố tụng hành chính năm 2010 ra đời mới mở rộng thẩm quyền chung.
    • Về nguyên nhân nhận thức và xã hội: Nhận thức lý luận về tài phán hành chính chưa đầy đủ; tâm lý e ngại khởi kiện cơ quan công quyền trong quần chúng nhân dân; năng lực và bản lĩnh chính trị của một bộ phận Thẩm phán chưa đáp ứng đòi hỏi của chức trách xét xử hành chính.

Chương 3: Quan điểm và giải pháp phát huy vai trò của Tòa hành chính trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân

Chương 3 đề xuất định hướng phát triển THC trong giai đoạn cải cách tư pháp:

  • Quan điểm định hướng: Thể chế hóa chủ trương cải cách tư pháp của Đảng theo Nghị quyết số 49/NQ-TW; bảo đảm nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng phân công, phối hợp và kiểm soát chặt chẽ; khẳng định chức năng xét xử hành chính thuộc về quyền tư pháp, do Tòa án nhân danh Nhà nước thực hiện; lấy mục tiêu bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức làm trọng tâm.
  • Giải pháp về mô hình tổ chức:
    • Luận án bác bỏ đề án thành lập cơ quan tài phán hành chính trực thuộc Chính phủ của Thanh tra Chính phủ năm 2005. Tác giả lập luận rằng việc đặt cơ quan tài phán hành chính trong hệ thống hành pháp là đi ngược lại nguyên lý kiểm soát quyền lực độc lập và nguyên tắc "không ai có thể tự xét xử chính mình", làm suy yếu vị trí của Tòa án trong NNPQ.
    • Đề xuất cải cách mô hình Tòa án theo thẩm quyền xét xử thay vì theo đơn vị hành chính lãnh thổ: Thành lập các Tòa án sơ thẩm khu vực (theo tinh thần Nghị quyết số 49/NQ-TW) nhằm tách thẩm quyền xét xử hành chính khỏi sự lệ thuộc vào chính quyền địa phương cùng cấp.
  • Giải pháp hoàn thiện pháp luật:
    • Triển khai thi hành nghiêm chỉnh Luật Tố tụng hành chính năm 2010: Áp dụng triệt để nguyên tắc mở rộng thẩm quyền xét xử đối với mọi QĐHC, HVHC cá biệt trái pháp luật (trừ quyết định thuộc bí mật nhà nước, ngoại giao); hoàn thiện quy định bắt buộc người bị kiện hoặc người được ủy quyền hợp pháp phải có mặt tại phiên tòa.
    • Kiến nghị sửa đổi Luật Tổ chức Tòa án nhân dân và Hiến pháp năm 1992: Ghi nhận rõ quyền tư pháp thuộc về Tòa án; xác định vị trí độc lập của Thẩm phán và Hội đồng xét xử; xây dựng ngân sách hoạt động của Tòa án do Quốc hội phân bổ riêng biệt, không phụ thuộc vào chính quyền địa phương.
  • Giải pháp bảo đảm thi hành án hành chính:
    • Ban hành cơ chế cưỡng chế thi hành án hành chính cụ thể; xác định rõ trách nhiệm cá nhân của người đứng đầu cơ quan hành chính nếu cố tình không thi hành bản án đã có hiệu lực pháp luật.
    • Áp dụng triệt để Luật Trách nhiệm bồi thường của Nhà nước để buộc cơ quan hành chính bồi thường thiệt hại thực tế phát sinh từ QĐHC, HVHC trái pháp luật.
  • Giải pháp xây dựng đội ngũ Thẩm phán và cán bộ Tòa án:
    • Đổi mới cơ chế tuyển chọn, bổ nhiệm Thẩm phán theo hướng kéo dài nhiệm kỳ hoặc thực hiện chế độ bổ nhiệm không kỳ hạn (bổ nhiệm suốt đời đến tuổi nghỉ hưu) nhằm bảo đảm an tâm công tác và giữ vững tính độc lập khi xét xử.
    • Tăng cường đào tạo, bồi dưỡng kiến thức chuyên ngành về quản lý hành chính nhà nước, đất đai, xây dựng, tài chính - ngân sách cho đội ngũ Thẩm phán làm công tác xét xử hành chính.

Kết quả và những đóng góp mới

Các đóng góp mới về mặt lý luận:

  • Hệ thống hóa toàn diện các quan điểm lý luận kinh điển và hiện đại về Nhà nước pháp quyền; đúc kết và khẳng định đặc trưng bản chất của NNPQ XHCN Việt Nam là năng lực "bảo vệ được" các quyền công dân trên thực tế thông qua các thiết chế tư pháp.
  • Chuẩn hóa và làm rõ nội hàm các khái niệm "tài phán hành chính" và "Tòa hành chính" trong điều kiện cụ thể của Việt Nam; phân tích làm nổi bật 4 đặc điểm nhận diện của THC; xác lập các tiêu chí phân biệt rành mạch giữa THC với cơ quan hành chính cấp trên, cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan Thanh tra và Viện kiểm sát nhân dân trong cơ chế kiểm soát hoạt động hành chính.
  • Xây dựng luận cứ lý luận khẳng định chức năng xét xử hành chính bắt buộc phải thuộc về Tòa án – thiết chế tư pháp độc lập, từ đó phản biện một cách khoa học quan điểm thành lập cơ quan tài phán hành chính thuộc hệ thống hành pháp.

Các đóng góp mới về mặt thực tiễn:

  • Đánh giá toàn diện bức tranh thực trạng tổ chức bộ máy, năng lực nhân sự và kết quả hoạt động xét xử hành chính tại Việt Nam trong suốt giai đoạn 15 năm (1996 – 2011), chỉ rõ các hạn chế cốt lõi và nguyên nhân mang tính hệ thống.
  • Đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ về mô hình tổ chức Tòa án theo thẩm quyền xét xử (Tòa án khu vực), giải pháp triển khai Luật Tố tụng hành chính năm 2010, cơ chế cưỡng chế thi hành án hành chính và đổi mới chế độ đãi ngộ, bổ nhiệm Thẩm phán phục vụ chiến lược cải cách tư pháp theo Nghị quyết số 49/NQ-TW.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

Hạn chế của luận án:

  • Luận án được thực hiện dưới giác độ chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật nên tập trung chủ yếu vào khía cạnh tổ chức bộ máy, phân công quyền lực và cơ sở pháp lý, chưa đi sâu vào từng thao tác nghiệp vụ, kỹ thuật chứng minh cụ thể trong tố tụng hành chính.
  • Nguồn số liệu và bối cảnh thực tiễn được khảo sát dừng lại ở thời điểm năm 2011 khi Luật Tố tụng hành chính năm 2010 vừa được ban hành và bắt đầu có hiệu lực, do đó chưa có điều kiện kiểm chứng thực tiễn áp dụng đạo luật này qua thời gian dài.

Hướng nghiên cứu tiếp theo:

  • Đánh giá tác động thực tế của Luật Tố tụng hành chính năm 2010 trong việc mở rộng quyền khởi kiện của công dân sau nhiều năm thi hành.
  • Nghiên cứu chuyên sâu mô hình Tòa án sơ thẩm khu vực và cơ chế giám đốc thẩm, tái thẩm án hành chính trong tiến trình sửa đổi Hiến pháp năm 1992 và Luật Tổ chức TAND.

Giá trị tham khảo

Giá trị đối với công tác đào tạo và nghiên cứu:

  • Tài liệu học thuật hữu ích cho nghiên cứu sinh, học viên cao học và sinh viên các ngành luật chuyên sâu về Lý luận nhà nước và pháp luật, Luật Hành chính và Luật Tố tụng hành chính.
  • Cung cấp nguồn tư liệu phong phú cho giảng viên tại các cơ sở đào tạo luật (Trường Đại học Luật Hà Nội, Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội, Học viện Tư pháp) khi giảng dạy về tổ chức bộ máy nhà nước và tư pháp hành chính.

Giá trị đối với hoạt động thực tiễn và xây dựng chính sách:

  • Cung cấp cơ sở khoa học cho Ban Chỉ đạo Cải cách Tư pháp Trung ương, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Ủy ban Pháp luật của Quốc hội trong quá trình hoạch định chính sách, sửa đổi Luật Tổ chức Tòa án nhân dân và hoàn thiện Hiến pháp.
  • Hỗ trợ Tòa án nhân dân tối cao trong việc xây dựng các đề án kiện toàn tổ chức hệ thống Tòa án và tập huấn chuyên môn xét xử hành chính cho đội ngũ Thẩm phán toàn quốc.

Câu hỏi thường gặp

1. Tính chất của việc thành lập Tòa hành chính năm 1996 được luận án đánh giá như thế nào? Việc thành lập THC năm 1996 với tư cách là một tòa chuyên trách trực thuộc TAND được luận án đánh giá là giải pháp mang tính tình thế, tương đối phù hợp trong bối cảnh lịch sử của những năm 90 thế kỷ XX nhằm đáp ứng yêu cầu cấp thiết của thời cuộc. Tuy nhiên, sau 15 năm hoạt động, mô hình này không còn phù hợp với yêu cầu của NNPQ XHCN và chiến lược cải cách tư pháp, đòi hỏi phải xây dựng một mô hình tổ chức mới.

2. Điểm khác biệt cốt lõi giữa Tòa hành chính và cơ quan Thanh tra khi kiểm soát hoạt động hành chính là gì? Cơ quan Thanh tra trực thuộc thủ trưởng cơ quan hành chính cùng cấp, kiểm soát từ bên trong hệ thống hành chính, đánh giá cả tính hợp pháp và tính hợp lý, nhưng không có quyền phán quyết hủy trực tiếp văn bản hành chính mà chỉ kiến nghị xử lý. Ngược lại, THC là thiết chế tư pháp độc lập kiểm soát từ bên ngoài, chỉ xem xét tính hợp pháp của QĐHC, HVHC cá biệt bị kiện theo thủ tục tố tụng nghiêm ngặt và có quyền phán quyết bắt buộc thi hành (tuyên hủy quyết định, đình chỉ hành vi, buộc bồi thường thiệt hại).

3. Hoạt động giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước (Quốc hội, HĐND) khác với hoạt động xét xử của Tòa hành chính ra sao? Cơ quan quyền lực nhà nước thực hiện giám sát chung theo thủ tục hành chính ngoài tố tụng, phạm vi rộng bao gồm cả văn bản quy phạm và văn bản cá biệt, đánh giá cả tính hợp pháp lẫn tính hợp lý, đưa ra các yêu cầu mang tính khuyến nghị đối với các vấn đề liên quan đến số đông dân chúng. THC hoạt động theo thủ tục tố tụng tư pháp, chỉ xem xét tính hợp pháp của các QĐHC, HVHC cá biệt cụ thể xâm phạm quyền lợi của từng cá nhân, tổ chức và đưa ra bản án có hiệu lực thi hành bắt buộc.

4. Luận án giữ quan điểm thế nào đối với đề án thành lập cơ quan tài phán hành chính trực thuộc Chính phủ do Thanh tra Chính phủ xây dựng năm 2005? Luận án khẳng định đề án này không phù hợp với nguyên lý kiểm soát quyền lực nhà nước trong NNPQ XHCN. Việc đặt cơ quan tài phán hành chính trực thuộc Chính phủ vi phạm nguyên tắc "không ai có thể tự xét xử chính mình", làm suy yếu vị trí của quyền tư pháp và không bảo đảm được tính khách quan, độc lập khi giải quyết các khiếu kiện giữa công dân và cơ quan quản lý công quyền. Thẩm quyền xét xử hành chính bắt buộc phải thuộc về Tòa án.

5. Tố tụng hành chính có những đặc thù cơ bản nào khác biệt so với tố tụng dân sự? Tố tụng hành chính giải quyết tranh chấp phát sinh từ quan hệ bất bình đẳng giữa một bên nắm giữ quyền lực công và một bên không nắm quyền lực nhà nước. Hoạt động tố tụng hành chính là tố tụng viết; không bắt buộc thủ tục hòa giải như trong tố tụng dân sự; coi trọng giai đoạn tiền tố tụng (khiếu nại hành chính); và luôn phải bảo đảm nguyên tắc "tính không bị trì hoãn của quyết định hành chính" trong quá trình giải quyết vụ án.

Kết luận

Luận án tiến sĩ luật học của tác giả Trần Kim Liễu là công trình nghiên cứu chuyên sâu về Tòa hành chính đặt trong tổng thể lý luận Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân. Luận án đã hệ thống hóa cơ sở lý luận, khẳng định chức năng xét xử hành chính thuộc về quyền tư pháp độc lập và tổng kết toàn diện thực trạng 15 năm tổ chức, hoạt động của hệ thống Tòa hành chính (1996 – 2011). Các đề xuất về xây dựng mô hình Tòa án theo thẩm quyền xét xử khu vực, hoàn thiện chế định thi hành án hành chính và triển khai Luật Tố tụng hành chính năm 2010 cung cấp những luận cứ khoa học có giá trị phục vụ sự nghiệp cải cách tư pháp và hoàn thiện bộ máy nhà nước tại Việt Nam.