CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1.1 Tổng quan về kiểm soát chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN 1.1 Khái niệm, nội dung chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN a. Khái niệm Chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN là việc sử dụng nguồn vốn được hình thành từ NSNN cho hoạt động đầu tư. Đó là một bộ phận trong tổng nguồn vốn ĐTPT toàn xã hội. Chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN thường chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu đầu tư hàng năm và được sử dụng vào các công trình có tính chất trọng điểm quốc gia, các công trình có khả năng thu hồi vốn thấp, các công trình mang tính chất chiến lược dài hạn.
Hiệu quả chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN không chỉ là chỉ tiêu phản ánh lợi ích về mặt kinh tế - xã hội thu được thông qua hoạt động đầu tư, mà còn là chỉ tiêu phản ánh hiệu quả sử dụng nguồn vốn NSNN trong hoạt động ĐTPT. Trong quá trình kiểm soát chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN nổi cộm lên những phức tạp bắt nguồn từ những đặc điểm riêng trong quá trình kiểm soát chi ở lĩnh vực này. Đặc điểm chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN: Thứ nhất: Vốn ĐTPT từ NSNN gắn với hoạt động của NSNN nói chung và hoạt động chi NSNN nói riêng, gắn với quản lý và sử dụng vốn theo phân cấp về chi NSNN cho ĐTPT. Do đó việc hình thành, phối hợp và sử dụng, thanh quyết toán nguồn vốn này cần được thực hiện chặt chẽ theo luật định được Quốc hội phê chuẩn và các cấp chính quyền phê duyệt hàng năm.
Thứ hai: Vốn ĐTPT từ NSNN được sử dụng chủ yếu để đầu tư cho các công trình dự án không có khả năng thu hồi vốn và công trình hạ tầng theo quy định của Luật NSNN và các luật khác. Do đó, việc đánh giá hiệu quả sử dụng vốn mang tính toàn diện, trên cơ sở đánh giá tác động cả về kinh tế - xã hội và môi trường. 4 Thứ ba: Vốn ĐTPT từ NSNN gắn với các quy trình đầu tư và dự án, chương trình đầu tư rất chặt chẽ từ khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án đến khâu kết thúc đầu tư, nghiệm thu dự án và đưa vào sử dụng. Việc sử dụng nguồn vốn này gắn với quá trình thực hiện và quản lý dự án đầu tư với các khâu liên hoàn từ khâu quy hoạch, khảo sát thiết kế, chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án và kết thúc dự án.
Các dự án này có thể được hình thành dưới nhiều hình thức khác nhau như: Các dự án về điều tra, khảo sát để lập quy hoạch như các dự án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng lãnh thổ, ngành, quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn, quy hoạch ngành được Chính phủ cho phép triển khai. Dự án đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội như đường giao thông, mạng lưới điện, hệ thống cấp nước, hệ thống thủy lợi,. Dự án cho vay của Chính phủ để ĐTPT một số ngành, nghề lĩnh vực,. Dự án hỗ trợ các Doanh nghiệp đầu tư vào lĩnh vực cần có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của Pháp luật.
Thứ tư: Vốn ĐTPT từ NSNN rất đa dạng, căn cứ tính chất, nội dung, đặc điểm của từng công trình đầu tư mà người ta phân vốn đầu tư phân thành: Vốn đầu tư xây dựng mới; vốn dành cho cải tạo, mở rộng các công trình hiện có; vốn dành cho khôi phục các tài sản cố định. Thứ năm: Nguồn vốn hình thành cho ĐTPT từ NSNN bao gồm cả nguồn trong nước và vốn nước ngoài. Nguồn vốn trong nước chủ yếu là từ thuế và các khoản thu khác của NSNN như bán tài nguyên, cho thuê tài sản Quốc gia, thu từ các hoạt động kinh doanh khác. Nguồn vốn nước ngoài chủ yếu từ nguồn vay, hỗ trợ phát triển chính thức ODA và một số nguồn khác.
Thứ sáu: Chủ thể sử dụng nguồn vốn ĐTPT của NSNN rất đa dạng bao gồm tất cả các cơ quan Nhà nước, các tổ chức kinh tế, các tổ chức xã hội thuộc diện được Nhà nước đầu tư. Nội dung chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN 5 Chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN là hoạt động có tính chất liên ngành, do đó Quản lý chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN là yêu cầu khách quan nhằm hạn chế thất thoát, lãng phí, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn NSNN, đáp ứng các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. Quản lý theo nghĩa chung là sự tác động có mục đích của chủ thể vào các đối tượng quản lý nhằm đạt được các mục tiêu quản lý đã đề ra. Quản lý chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN là một trong những nội dung cơ bản của quản lý NSNN.
Do đó, quản lý chi ĐTPT từ NSNN tỉnh cũng phải tuân theo trình tự quản lý NSNN theo đúng Luật NSNN. Lập, chấp hành và quyết toán NSNN, đồng thời do ĐTPT là một quá trình kéo dài từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư đến kết thúc đầu tư đưa dự án vào sử dụng, vì vậy hiệu quả chi ĐTPT phụ thuộc rất lớn vào chất lượng quá trình đầu tư xây dựng và được chi phối bởi Luật Xây dựng. Quản lý chi ĐTPT từ nguồn vốn NSNN tỉnh là sự tác động liên tục, có tổ chức, định hướng mục tiêu vào quá trình phân bổ, sử dụng và quyết toán vốn đầu tư từ NSNN bằng hệ thống đồng bộ các biện pháp kinh tế, kỹ thuật và các biện pháp khác nhằm đạt được các kết quả, hiệu quả đầu tư và các mục tiêu theo chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.2 Phân loại vốn NSNN Vốn Ngân sách thường được gọi là vốn ngân sách Nhà nước, vốn ngân sách trung ương, vốn ngân sách cấp Tỉnh, vốn ngân sách cấp huyện, thị xã. Vốn ngân sách được hình thành từ vốn tích luỹ của nền kinh tế và được Nhà nước duy trì trong kế hoạch ngân sách để cấp cho các đơn vị thực hiện các kế hoạch Nhà nước hàng năm, kế hoạch 5 năm và kế hoạch dài hạn.
Đối với cấp hành chính là huyện, thị xã thì việc nhận vốn ngân sách cho đầu tư bao gồm vốn đầu tư của Nhà nước cấp thông qua sở Tài chính, vốn ngân sách của Tỉnh. Là nguồn vốn được huy động chủ yếu từ nguồn thu thuế và các loại phí, lệ phí. Đây là nguồn vốn có ý nghĩa quan trọng mặc dù vốn ngân sách chỉ chiếm khoảng 13% tổng vốn đầu tư xã hội, song là nguồn vốn Nhà nước chủ động điều hành, đầu tư các lĩnh 6 vực cần ưu tiên phát triển then chốt của nền kinh tế những khu vực khó có khả năng thu hồi vốn, những lĩnh vực mà tư nhân hoặc doanh nghiệp không muốn hoặc không thể đầu tư vào các dự án thuộc các lĩnh vực sau: Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội; đường giao thông, hạ tầng đô thị, các công trình cho giáo dục - văn hoá xã hội, quản lý Nhà nước. Đầu tư các dự án sự nghiệp kinh tế như: + Sự nghiệp giao thông: duy tu, bảo dưỡng, sữa chữa cầu đường.
+ Sự nghiệp nông nghiệp, thuỷ lợi: duy tu, bảo dưỡng các tuyến đê, kênh mương, các công trình lợi. + Sự nghiệp thị chính: duy tu bảo dưỡng hệ thống đèn chiếu sáng, vỉa hè, hệ thống cấp thoát nước. + Các dự án điều tra cơ bản. Đầu tư hỗ trợ cho các doanh nghiệp Nhà nước, góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc các lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật.
Các địa phương cấp huyện, Thị xã đối với nguồn vốn này là rất quan trọng, nhất là đối với những địa phương nghèo, nguồn thu cho ngân sách địa phương ít. Ngoài việc đầu tư vào các lĩnh vực như đã nêu trên, vốn ngân sách còn có ý nghĩa rất quan trọng để khơi dậy các nguồn vốn khác còn tiềm tàng đặc biệt là vốn trong dân cư, ở đây vốn ngân sách có tính chất “vốn mồi”, vốn hỗ trợ một phần như: chi để lập các dự án, các quy hoạch cần thiết để nhân dân và các tổ chức kinh tế khác đưa vốn vào đầu tư phát triển. Hoặc vốn ngân sách hỗ trợ một phần làm đường ngõ xóm, trường học, nhà trẻ. phần còn lại cộng đồng dân cư tự đóng góp và quản lý sử dụng.
Hình thức này được sử dụng phổ biến ở các nước đặc biệt trong việc tham gia của nhân dân vào các dự án dịch vụ và hạ tầng đô thị mới với các hình thức tài trợ xen kẽ, hợp vốn công - tư. Nguồn vốn ngân sách nói chung được tập hợp từ các nguồn vốn trên địa bàn như: 7 + Vốn ngân sách Trung ương đầu tư qua các Bộ, ngành trên địa bàn. + Vốn ngân sách Trung ương cân đối hoặc uỷ quyền qua Ngân sách địa phương (Xây dựng cơ bản tập trung, thiết bị nước ngoài ghi thu ghi chi, vốn chương trình quốc gia .) + Vốn ngân sách từ các nguồn thu của địa phương được giữ lại ( cấp quyền sử dụng đất, bán nhà thuộc sở hữu Nhà nước, xổ số. ) + Vốn ngân sách sự nghiệp có tính chất XDCB.3 Các hình thức kiểm soát chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn NSNN Chi đầu tư phát triển là quá trình nhà nước sử dụng một phần thu nhập từ quỹ NSNN và các quỹ ngoài ngân sách mà chủ yếu là quỹ NSNN để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế- xã hội, đầu tư phát triển sản xuất và dự trữ hàng hóa có tính chiến lược nhằm đảm bảo thực hiện các mục tiêu ổn định và tăng trưởng kinh tế.
Chi ĐTPT của tài chính công gồm có chi từ ngân sách nhà nước, từ tín dụng nhà nước, từ một số quỹ ngoài ngân sách. Chi ĐTPT là khoản chi lớn, tạo động lực cho tăng trưởng kinh tế. Quy mô, kết cấu khoản chi này phụ thuộc vào mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội của quốc gia trong từng thời kỳ.