Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦ A HOÀ N THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ BIÊN CHẾ 1. Khái quát chung về quản lý biên chế 1. Khái niệm về biên chế Biên chế là một khái niệm có tính lịch sử, trong một quốc gia ở từng thời điểm lịch sử khác nhau, khái niệm này cũng đƣợc hiểu khác nhau. Trên thế giới, do tính chất đặc thù của từng quốc gia nên khái niệm về biên chế cũng khác nhau, có nƣớc chỉ giới hạn biên chế trong cơ quan quản lý nhà nƣớc, thi hành pháp luật.
Cũng có nƣớc biên chế áp dụng cho những ngƣời làm việc trong các đơn vị sự nghiệp, thực hiện dịch vụ công. Ở Việt Nam , trƣớc kia quan niệm biên chế là những ngƣời làm việc trong các cơ quan nhà nƣớc nói chung (bao gồm cả cơ quan nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp và doanh nghiệp nhà nƣớc). Song nhìn chung, các nƣớc đều giới hạn biên chế là những ngƣời làm việc trong các cơ quan quản lý nhà nƣớc, những ngƣời làm việc trong các đơn vị sự nghiệp của nhà nƣớc. Theo Hiến pháp 1992 của Nƣớc CHXHCN Việt Nam, không quy định thuật ngữ biên chế, nhƣng đƣa ra thuật ngữ “cán bộ, viên chức nhà nước” [27, Điều 8, 9] và “cán bộ, công nhân, viên chức”[27, Điều 10].
Theo đó, biên chế đƣợc hiểu là số lƣợng cán bộ, công nhân , viên chức. Theo các văn bản khác cũng sử dụng từ biên chế để chỉ số lƣợng , cơ cấu, vị trí công việc của cán bộ, viên chức hoặc cán bộ, viên chức, công chức nhà nƣớc. Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998 cũng đƣa ra thuật ngữ chung “biên chế cán bộ, công chức” [26, Điều 33, khoản 1 Điều 35], "biên chế cán bộ" [26, khoản 4 Điều 35], "biên chế công chức" [26, khoản 2, 3 Điều 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail. Cán bộ, công chức đƣợc quy định tại Pháp lệnh này là công dân Việt Nam, trong biên chế và hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc, gồm: Những ngƣời do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ quan nhà nƣớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; Những ngƣời đƣợc tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc đƣợc giao nhiệm vụ thƣờng xuyên làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; Những ngƣời đƣợc tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công vụ thƣờng xuyên, đƣợc phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, đƣợc xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp trong các cơ quan nhà nƣớc; mỗi ngạch thể hiện chức và cấp về chuyên môn nghiệp vụ, có chức danh tiêu chuẩn riêng; Thẩm phán Tòa án nhân dân, Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân; Những ngƣời đƣợc tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc đƣợc giao nhiệm vụ thƣờng xuyên làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp [26, Điều 36 ].
Thi hành Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998, Chính phủ ban hành Nghị định số 95/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức, trong đó quy định công chức bao gồm những ngƣời làm việc trong trong các cơ quan nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp. Nhƣ vậy, ngoài những ngƣời đƣợc bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ quan nhà nƣớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội là cán bộ, thì cán bộ còn là những ngƣời đƣợc tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc đƣợc giao nhiệm vụ thƣờng xuyên làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Và biên chế đƣợc hiểu là số lƣợng cán bộ, công chức trong các cơ quan 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Nhƣ vậy, ở đây chƣa có sự phân biệt rạch ròi giữa đối tƣợng là biên chế cán bộ với biên chế công chức; biên chế trong các cơ quan, tổ chức hành chính với biên chế trong các đơn vị sự nghiệp.
Pháp lệnh cán bô,̣ công chƣ́c sửa đổi, bổ sung năm 2003 đã bổ sung thêm đối tƣợng cán bộ, công chức cấp xã; đã tách biệt đối tƣợng viên chức là những ngƣời bổ nhiệm vào một ngạch viên chức trong đơn vị sự nghiệp của Nhà nƣớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và công chức là những ngƣời đƣợc bổ nhiệm vào ngạch công chức trong các cơ quan nhà nƣớc. Theo đó, có thêm thuật ngữ "biên chế hành chính, biên chế sự nghiệp" [28, Điều 36]. Thi hành Pháp lệnh cán bộ, công chức sửa đổi, bổ sung năm 2003, ngày 19/6/2003 Chính phủ ban hành Nghị định số 71/2003/NĐ-CP về phân cấp quản lý biên chế hành chính, sự nghiệp nhà nƣớc, Nghị định này đã đƣa ra quy định về thuật ngữ biên chế hành chính, biên chế sự nghiệp nhƣ sau: Biên chế hành chính là số ngƣời đƣợc tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch công chức hoặc giao giữ một công vụ thƣờng xuyên trong các tổ chức giúp Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ, Thủ trƣởng cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân nhân dân cấp huyện) thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn về quản lý hành chính nhà nƣớc đƣợc giao [13, khoản 1 Điề u 2] Biên chế sự nghiệp là số ngƣời đƣợc tuyển dụng, bổ nhiệm vào một ngạch viên chức hoặc giao giữ một nhiệm vụ thƣờng xuyên trong các đơn vị sự nghiệp nhà nƣớc về giáo dục và đào tạo, khoa học, y tế, văn hoá, nghệ thuật, thể dục thể thao và các đơn vị sự 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com nghiệp khác do cơ quan có thẩm quyền quyết định thành lập để phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc hoặc để thực hiện một số dịch vụ công của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện theo quy định của pháp luật [13, khoản 2 Điề u 2]. Tuy nhiên đế n Luật Cán bộ , công chức năm 2008 (sau đây go ̣i tắ t là Luâ ̣t cán bô ̣ , công chƣ́c); Luật Viên chức năm 2010 (sau đây go ̣i tắ t là Luâ ̣t Viên chƣ́c) đã tách biên chế cán bộ, biên chế công chức và số lƣợng ngƣời làm việc trong đơn vị sự nghiệp công lập.
Theo Luật cán bộ, công chức 2008 không còn khái niệm biên chế hành chính, thay vào đó là biên chế công chức. Tuy nhiên, ngoài công chức quy định tƣơng tự nhƣ Pháp lệnh cán bộ , công chức sửa đổi năm 2003, còn có công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập. Về biên chế cán bô ̣ (trƣ̀ cán bô ̣ cấ p xã ) theo quy đinh ̣ của Luâ ̣t cán bô ̣ , công chƣ́c thuô ̣c thẩ m quyề n qu ản lý của Đảng và số lƣợng cán bộ, công chức cấp xã đã đƣợc quy định cụ thể tại Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ về chức danh, số lƣợng, một số chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phƣờng, thị trấn và những ngƣời hoạt động không chuyên trách ở cấp xã , do vâ ̣y trong đề tài này sẽ không đề cập đến. Theo Luật Viên chức không còn khái niệm biên chế sự nghiệp, mà thay vào đó là số lƣợng ngƣời làm việc trong đơn vị sự nghiệp công lập.
Việc xác định biên chế công chức hay số lƣợng ngƣời làm việc đều đƣợc xác định dựa trên vị trí việc làm. Luật cán bộ, công chức quy định vị trí việc làm là công việc gắn với chức danh, chức vụ, cơ cấu và ngạch công chức để xác định biên chế và bố trí công chức trong cơ quan, tổ chức, đơn vị. Luật viên chức quy định vị trí việc làm là công việc hoặc nhiệm vụ gắn với chức danh nghề nghiệp hoặc chức vụ quản lý tƣơng ứng, là căn cứ xác 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com định số lƣợng ngƣời làm việc, cơ cấu viên chức để thực hiện việc tuyển dụng, sử dụng và quản viên chức trong đơn vị sự nghiệp công lập. Biên chế luôn gắn liền với chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của cơ quan nhà nƣớc và đơn vị sự nghiệp công lập.
Biên chế trong các cơ quan quản lý nhà nƣớc là nhân tố đảm bảo cho việc quản lý đất nƣớc theo pháp luật và quản lý xã hội bằng pháp luật, đảm bảo cho nền hành chính nhà nƣớc hoạt động thông suốt, thống nhất và có hiệu quả từ Trung ƣơng đến cơ sở. Biên chế trong các cơ quan nhà nƣớc trƣớc đây là số lƣợng ngƣời làm việc trong cơ quan để thực hiện chức năng, nhiệm vụ về quản lý hành chính nhà nƣớc đƣợc giao và đƣợc hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc, do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền giao để làm căn cứ cấp kinh phí hoạt động thƣờng xuyên hàng năm. Hiện nay, Bộ Nội vụ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về biên chế. Biên chế của đơn vi ̣sƣ̣ nghiê ̣p là số lƣợng ngƣời làm việc trong đơn vị sự nghiệp nhà nƣớc do cấp có thẩm quyền quyết định hoặc phê duyệt hoặc do đơn vị quyết định theo quy định của pháp luật để phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc hoặc để thực hiện một số dịch vụ công theo quy định của pháp luật.
Đối với đơn vị sự nghiệp đƣợc tự chủ hoàn toàn về thực hiện nhiệm vụ , tài chính, tổ chức bộ máy , nhân sự do Thủ trƣởng đơn vi ̣sƣ̣ nghiê ̣p tự quyết định số lƣợng biên chế căn cứ vào tính chất, khối lƣợng công việc và nguồn thu của đơn vị. Tƣ̀ nhƣ̃ng phân tích trên chúng ta có thể hiể u theo 2 khía cạnh sau: Theo nghiã rộng: Biên chế là chỉ số lƣợng , cơ cấu, vị trí công việc của số lƣợng ngƣời là cán bộ , công chƣ́c , viên chƣ́c làm viê ̣ c ta ̣i cơ quan nhà nƣớc, đơn vi ̣sƣ̣ nghiê ̣p công lập, UBND cấ p xã do cơ quan nhà nƣớc có thẩ m quyề n quyế t đinh ̣ hoă ̣c phê duyê ̣t hoặc do đơn vị sự nghiệp tự quyết định theo quy đinh ̣ của pháp luâ ̣t. 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.