Chương 1 LÝ LUẬN CƠ BẢN VỂ PHÂN CẤP NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Tổng quan về phân cấp NSNN 1. Khái niệm về NSNN NSNN (NSNN) là một phạm trù kinh tế - lịch sử gắn liền với sự ra đời, tồn tại và phát triển của Nhà nước và nền kinh tế hàng hóa - tiền tệ. Các nhà nghiên cứu kinh tế cho rằng: NSNN là một văn kiện tài chính mô tả các khoản thu, chi của Chính phủ, được thiết lập hàng năm hoặc NSNN là bảng liệt kê các khoản thu, chi bằng tiền mặt trong một giai đoạn nhất định của Nhà nước.
Theo Luật NSNN số 01/2002/QH11 của Việt Nam: "NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước". Như vậy, về phương diện pháp lý, NSNN của một quốc gia là một đạo luật được cơ quan lập pháp của quốc gia đó ban hành; NSNN có hai hoạt động cơ bản là thu NSNN và chi NSNN: Thu NSNN là quá trình Nhà nước dùng quyền lực của mình để tập trung một phần nguồn lực tài chính quốc gia nhằm hình thành quỹ NSNN nhằm đáp ứng các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước. Chi NSNN là quá trình Nhà nước tiến hành phân phối, sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo về mặt vật chất để duy trì sự tồn tại, hoạt động bình thường của bộ máy quản lý Nhà nước và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ. Xét về hình thức thì NSNN là một bản dự toán (kế hoạch) thu, chi bằng tiền của Nhà nước trong khoảng thời gian nhất định.
Tuy nhiên, nội dung bên trong lại chứa đựng những yếu tố pháp lý, những mối quan hệ cực kỳ quan trọng và nội dung vô cùng phong phú. Ngân sách được dự toán thảo luận, phê 5 chuẩn từ cơ quan pháp quyền, được giới hạn thời gian sử dụng, được quy định nội dung thu, chi… và được kiểm soát bởi một hệ thống thể chế với sự tham gia của các cơ quan như: Quốc hội, cơ quan Kiểm toán, những người đóng thuế, công chúng. Sự ra đời của NSNN gắn bó chặt chẽ với sự ra đời và xuất hiện của Nhà nước. Do đó, dự toán NSNN phải được cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước chấp nhận, khi đó sẽ có giá trị pháp lý như một đạo luật.
Những thay đổi trong hoạt động của bộ máy Nhà nước cũng có tác động làm thay đổi hoạt động của NSNN. Ngược lại, những cải cách trong lĩnh vực NSNN sẽ có tác dụng hoàn thiện và củng cố bộ máy Nhà nước. Các hoạt động thu, chi của NSNN luôn gắn liền với quyền lực kinh tế và chính trị của Nhà nước, được Nhà nước tiến hành trên cơ sở những luật lệ nhất định và nó phản ánh những mối quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích nhất định. NSNN có hai đặc trưng cơ bản: Một là, tính cưỡng chế, tức là các khoản thu có tính bắt buộc được quy định bởi pháp luật (Trừ các khoản thu ngoài thuế và phí, lệ phí); các khoản chi chịu sự giám sát của pháp luật.
Hai là, tính không hoàn lại, tức là Nhà nước không mắc nợ khi thu và không được hoàn trả khi chi (Trừ các khoản Ngân sách cho vay), bởi hầu hết các khoản thu, chi đều không mang tính hoàn trả trực tiếp. Bản chất, đặc trưng và vai trò của NSNN 1. Bản chất NSNN Để có cách nhìn nhận đầy đủ về bản chất của NSNN, cần xem xét trên các góc độ sau: Trên góc độ khoa học: Ngân sách là phạm trù kinh tế - lịch sử. Trên góc độ kinh tế - xã hội: NSNN phản ánh tổng thể các quan hệ kinh tế - xã hội thông qua động viên các nguồn lực tài chính và phân phối các nguồn tài chính đó từ các mục tiêu kinh tế - xã hội.
6 Trên góc độ nội dung vật chất: NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất được sử dụng để thực hiện các chức năng của nhà nước. Trên góc độ quản lý: NSNN là kế hoạch tài chính cơ bản của nhà nước hay là bảng cân đối thu chi chủ yếu của nhà nước. Trên góc độ pháp lý: NSNN là đạo luật tài chính cơ bản trong năm tài chính. Từ các cách tiếp cận đó, có thể rút ra bản chất sâu xa của NSNN là tổng thể các quan hệ kinh tế, gắn liền với quá trình hình thành quỹ tiền tệ tập trung nhằm thực hiện các chức năng và nhiệm vụ kinh tế - xã hội của nhà nước trong từng thời kỳ nhất định.
Nội dung của NSNN là các quan hệ kinh tế bao gồm: Quan hệ giữa NSNN với các tổ chức kinh tế (các doanh nghiệp). Quan hệ giữa NSNN với các cơ quan chức năng của nhà nước (các đơn vị hành chính sự nghiệp hay các lĩnh vực không sản xuất vật chất. Quan hệ giữa NSNN với các tầng lớp dân cư. Quan hệ giữa NSNN với thị trường tài chính.
Khi xem xét bản chất của NSNN cũng cần gắn liền với các yếu tố sau: Với các chính sách kinh tế - xã hội: vì các chính sách này thể hiện rõ bản chất của nhà nước. Với phương thức sản xuất tương ứng vì phương thức sản xuất quyết định đến việc hình thành cơ chế kinh tế, cơ chế tài chính cũng như cơ chế quản lý ngân sách. Bản chất của NSNN cũng được thể hiện trong hoạt động thực tiễn thông qua vai trò, tác động của nó. Đặc trưng NSNN * Về cơ cấu:NSNN bao gồm toàn bộ các khoản thu, khoản chi của Nhà nước.
Hình thức biểu hiện bên ngoài, NSNN là một bảng liệt kê các khoản thu, khoản chi bằng tiền của Nhà nước được dự kiến và thực hiện trong một khoảng thời gin nhất định. 7 * Về pháp lý: :NSNN phải được cơ quan có thẩm quyền quyết định. Thẩm quyền quyết định NSNN ở hầu hết các nước là thuộc về các cơ quan đại diện. Ở Việt Nam, Quốc hội, HĐND các cấp là cơ quan có thẩm quyền quyết định và phê chuẩn ngân sách.
Quốc hội phê chuẩn ngân sách Trung ương và phân bổ cho ngân sách địa phương; HĐND các cấp quyết định và phê chuẩn ngân sách của mình trên cơ sở được giao. Mọi hoạt động thu chi ngân sách đều được tiến hành trên cơ sở pháp luật do nhà nước ban hành. * Về tác nghiệp chuyên môn: NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước được thực hiện theo một quy trình chặt chẽ, bao gồm các khâu: lập dự toán, chấp hành và quyết toán. * Về thời gian thực hiện: Theo quy định hiện hành, NSNN được dự toán và thực hiện trong một năm.
Năm này gọi là năm ngân sách hay năm tài khóa.3 Vai trò của NSNN NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất trong nền kinh tế, có mối quan hệ chặt chẽ với tổng sản phẩm xã hội, với thu nhập quốc dân và có mối quan hệ khăng khít với tất cả các khâu của hệ thống tài chính. NSNN không tách rời khỏi vai trò của Nhà nước. Nhà nước dùng ngân sách để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình. Vai trò của NSNN thể hiện qua các mặt sau: - Vai trò của NSNN trong việc kích thích sự tăng trưởng của nền kinh tế.
Trong cơ chế kế hoạch tập trung, nhà nước can thiệp sâu vào hoạt động sản xuất kinh doanh. Vai trò của nhà nước trở nên thụ động. NSNN thực hiện bao cấp tràn lan cho việc sản xuất thông qua cấp vốn cố định, vốn lưu động, bù lỗ giá…Trong điều kiện đó, tác động của NSNN đến các hoạt động kinh tế nhằm điều chỉnh các hoạt động đó và thúc đẩy là hết sức hạn chế. Chuyển sang cơ chế thị trường, trong lĩnh vực kinh tế, nhà nước định hướng việc hình thành cơ cấu kinh tế mới, kích thích phát triển sản xuất kinh doanh.
8 Nhà nước thực hiện chính sách thuế để vừa kích thích vừa gây sức ép. Thuế là một công cụ chủ yếu của nhà nước trong việc quản lý và điều tiết vĩ mô nền kinh tế, có tác dụng phục vụ và thực hiện chủ trương giải phóng các tiềm năng của các thành phần kinh tế, góp phần đổi mới cơ chế quản lý và cơ cấu kinh tế, thúc đẩy sắp xếp lại sản xuất, gắn thị trường với kế hoạch, mở rộng quan hệ kinh tế đối ngoại, thực hiện sự cạnh tranh lành mạnh giữa các thành phần kinh tế. NSNN có tác dụng định hướng và điều chỉnh các hoạt động kinh tế bằng các giải pháp lớn về chi NSNN thông qua các khoản chi phát triển kinh tế, đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng. Tập trung đầu tư vào các ngành kinh tế mũi nhọn, các vùng trọng điểm kinh tế và những vùng đặc biệt khó khăn, trợ vốn cho các ngành, các lĩnh vực sản xuất hàng hóa, dịch vụ thiết yếu, có sự ảnh hưởng lớn tới sự phát triển kinh tế - xã hội.
- Vai trò của NSNN trong giải quyết các vấn đề xã hội Trong việc giải quyết các vấn đề xã hội, sự tồn tại và hoạt động có hiệu quả của bộ máy nhà nước, lực lượng quân đội, công an, sự phát triển của các hoạt động xã hội, y tế, văn hóa có ý nghĩa quyết định. Việc thực hiện các nhiệm vụ này về cơ bản thuộc về nhà nước và không vì mục tiêu lợi nhuận. Vai trò của NSNN tạo điều kiện cho ổn định chính trị, nâng cao đời sống nhân dân và bảo đảm an ninh, quốc phòng, bảo vệ những thành tựu đã đạt được. Hơn nữa, NSNN ảnh hưởng đến phân phối thu nhập với phạm vi rộng lớn ở cả hai mặt thu và chi của ngân sách.
Thông qua các sắc thuế, NSNN huy động sự đóng góp của các thành phần kinh tế và các cá nhân nhằm điều chỉnh một phần thu nhập của các tầng lớp dân cư. Tuy nhiên, công cụ thuế có những giới hạn nhất định trong việc cải tiến phân phối thu nhập, nó không thể làm chuyển biến căn bản thu nhập của những tầng lớp dân cư có thu nhập thấp và nghèo. Để giải quyết vấn đề này, Nhà nước thực hiện các giải pháp bổ sung 9 thu nhập qua chi NSNN dưới hình thức trợ cấp trực tiếp hoặc đầu tư qua các chương trình mục tiêu dự án phát triển kinh tế - xã hội.