Chương 1: Giới thiệu về đề tài nghiên cứu. Chương 2: Cơ sở lý luận về kiểm soát nội bộ trong khu vực hành chính công. Chương 3: Thực trạng kiểm soát nội bộ tại Bảo hiểm xã hội thành phố Hồ Chí Minh. Chương 4: Thảo luận kết quả nghiên cứu và giải pháp hoàn thiện kiểm soát nội bộ tại Bảo hiểm xã hội thành phố Hồ Chí Minh.
6 CHƯƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT NỘI BỘ TRONG KHU VỰC HÀNH CHÍNH CÔNG 2. Cơ sở lý luận về kiểm soát nội bộ. Khái niệm kiểm soát quản lý. Khi xã hội càng ngày càng phát triển, các tổ chức càng mở rộng quy mô, các phương thức hoạt động, vận hành càng phức tạp hơn đòi hỏi hoạt động quản lý tổ chức cần được quan tâm, đề cao.
Hoạt động quản lý phụ thuộc rất nhiều vào đặc thù của từng ngành nghề, tổ chức. Chính vì vậy, quản lý rất đa dạng và các quan niệm về quản lý cũng rất khác nhau. Theo Jones & George (2003) thì “quản lý là việc lập kế hoạch, tổ chức, chỉ đạo, kiểm soát nhân lực và các nguồn lực khác để đạt được mục tiêu của tổ chức một cách hiệu lực, hiệu quả” [3, tr21]. Theo quan điểm này, hoạt động quản lý phải bắt đầu tư việc lập kế hoạch.
Các kế hoạch được tổ chức đề ra dựa trên các nghiên cứu cụ thể các yếu tố ảnh hưởng tới hoạt động của tổ chức (cả bên trong lẫn bên ngoài), nguồn lực sẵn có và định hướng phát triển của tổ chức. Kế hoạch được lập phải bám sát thực tiễn của tổ chức để đảm bảo tính hợp lý, có thể thực hiện được, phù hợp với năng lực hiện có của tổ chức. Tiếp đến là chỉ đạo và tổ chức thực hiện kế hoạch. Dựa trên việc kiểm soát các nguồn lực hiện có của tổ chức để triển khai các hoạt động nhằm đạt được mục tiêu đề ra với hiệu quả cao, phấn đấu đạt và vượt kế hoạch.
Đứng trên góc độ quản lý theo chức năng, GS.TS Nguyễn Quang Quynh đã định nghĩa quản lý là “một quá trình định hướng và tổ chức thực hiện các hướng đã định trên cơ sở nguồn lực xác định nhằm đạt được hiệu quả cao nhất” [1,tr11]. Về cơ bản, định nghĩa của GS.TS Nguyễn Quang Quynh cũng như định nghĩa trên của Jones & George. Tựu chung, “quản lý cơ bản là sự tác động có tổ chức của chủ thể quản lý lên đối tượng bị quản lý nhằm đạt được mục tiêu chung” [3,tr22]. Trong công tác quản lý, kiểm soát là một thành tố rất quan trọng.
Kiểm soát với vai trò của mình, giúp nhà quản lý có thể đánh giá và điều chỉnh những sai lệch so với tiêu chuẩn đề ra (tác giả Schoderbek, Coiser và Aplin – 1988). Còn Jones và George thì nêu lên định nghĩa về kiểm soát của riêng mình, theo họ: “kiểm soát là quá trình nhà quản lý giám sát và điều tiết tính hiệu quả và hiệu lực của tổ chức và các thành viên trong việc thực hiện các hoạt động nhằm đạt dược mục tiêu của tổ chức”.TS Nguyễn Phương Hoa (Đại học Kinh tế Quốc dân) thì rút ra định nghĩa chung về kiểm soát như sau: “đó là quá trình đo lường, đánh giá và tác 7 động lên đối tượng kiểm soát nhằm đảm bảo mục tiêu, kế hoạch của tổ chức được thực hiện một cách hiệu quả” [3,tr14]. Tóm lại, kiểm soát giúp cho tổ chức đi đúng với định hướng ban đầu. Để kiểm soát hiệu quả, nhà quản lý cần đề ra các thước đo tiêu chuẩn làm căn cứ đánh giá việc tổ chức thực hiện, phân bổ các nguồn lực có hiệu quả hay không.
Kiểm soát giúp nhà quản lý nhận biết được cách thức hoạt động và có thể cải thiện hoạt động bằng biện pháp nào. Kiểm soát cũng tạo cho các nhân viên trong nội bộ có động lực duy trì sự tích cực, sự cẩn trọng, trách nhiệm trong thực thi nhiệm vụ được giao. Ngoài ra, kiểm soát còn đem lại động lực để tổ chức không ngừng đổi mới, cải tiến hoạt động thông qua việc thu nhận những phản ánh từ phía đối tác, khách hàng, người lao động. Tìm hiểu về quản lý và kiểm soát, chúng ta có thể đi đến cách hiểu về kiểm soát quản lý như sau: “đó là quá trình trong đó chủ thể kiểm soát (các nhà quản lý) tác động lên những thành viên của đơn vị hay tổ chức nhằm thực hiện các kế hoạch, mục tiêu của tổ chức đó” [3,tr22].
Kiểm soát quản lý có mối quan hệ không thể tách rời với các khoa học khác như kế toán quản trị, kinh tế học quản lý, hành vi trong tổ chức. Qua những phân nghiên cứu dựa trên định nghĩa của các học giả đi trước. Tác giả đưa ra định nghĩa của mình về kiểm soát quản lý như sau: “đó là một quá trình mà nhà quản lý căn cứ vào kế hoạch, mục tiêu định sẵn cùng với những tiêu chuẩn đã được xác lập để đo lường, đánh giá và tác động lên các thành viên của tổ chức nhằm đảm bảo tổ chức hoạt động đúng hướng, đạt hiệu quả”. Những hoạt động trong kiểm soát quản lý bao gồm: lập kế hoạch, phối hợp và trao đổi thông tin giữa các bộ phận trong nội bộ tổ chức, đánh giá và xử lý thông tin, lựa chọn và ra quyết định, cuối cùng là tác động lên các khách thể nhằm thay đổi hành vi của các khách thể được kiểm soát.
Các đặc tính của kiểm soát quản lý. Ngoài việc lập kế hoạch cho những hoạt động cần thực hiện, tổ chức cần phải đưa ra được dự đoán về các điều kiện, sự kiện có thể phát sinh so với thời điểm xây dựng kế hoạch để chủ động đề ra được các biện pháp ứng phó nhằm đảm bảo mục tiêu của tổ chức được thực hiện. Kiểm soát quản lý được các tổ chức thực hiện theo hệ thống bài bản. Tuy nhiên, việc triển khai hoạt động kiểm soát quản lý không được máy móc.
Hoạt động trong kiểm soát quản lý được thiết kế theo một khuôn mẫu, trình tự cụ thể nhưng việc thực hiện không nhất thiết phải được thực hiện đối với mọi đối tượng kiểm 8 soát. Các hoạt động kiểm soát cần được điều chỉnh cho phù hợp với từng đối tượng cụ thể, với từng điều kiện môi trường cụ thể. Đối với ban lãnh đạo tổ chức, kiểm soát quản lý giúp họ có thể thực hiện được mục tiêu kế hoạch đề ra. Để đạt được mục tiêu đề ra theo kế hoạch đã lập, nhà quản lý dựa vào kiểm soát quản lý để nắm bắt kịp thời những thông tin thực tế hoạt động, đối chiếu với kế hoạch, với tiêu chuẩn để phát hiện nhanh chóng những sai lệch, kịp thời đưa ra các biện pháp khắc phục.
Trong tổ chức, kiểm soát quản lý đánh giá hiệu quả hoạt động thông qua các chỉ tiêu tài chính và phi tài chính. Nếu chỉ đánh giá qua chỉ tiêu tài chính thì thực sự chưa đủ, nó chỉ phản ánh một chiều qua những con số, không thể hiện được bản chất của vấn đề. Chính vì vậy, nhà quản lý cần đánh giá, đối chiếu cả những chỉ tiêu phi tài chính để có được cái nhìn toàn diện cho hoạt động của tổ chức. Chỉ có như vậy, nhà quản lý mới tìm ra được nguyên nhân gốc rễ của vấn đề, đưa ra được các giải pháp triệt để khắc phục những tồn tại, hạn chế, giúp tổ chức hoạt động hiệu quả.
Lý thuyết về kiểm soát nội bộ. Lịch sử phát triển của kiểm soát nội bộ. Cho đến nay, kiểm soát nội bộ trải qua quá trình hình thành và phát triển hàng trăm năm. Giai đoạn sơ khai, kiểm soát nội bộ bắt đầu từ cuộc cách mạng công nghiệp và khởi nguyên của nó là kiểm soát tiền.
Năm 1905, trong tác phẩm “Lý thuyết và thực hành kiểm toán”, tác giả Robert Montgomery, đồng sáng lập viên của của công ty kiểm toán Lybrand, Ross Bros & Montgomery đã đưa ra một số nội dung về kiểm soát nội bộ. Năm 1929, Cục Dự trữ liên bang Mỹ (Federal Reserve Bulletin) đã chính thức định nghĩa, “kiểm soát nội bộ là một công cụ để bảo vệ tiền và các tài sản khác, đồng thời thúc đẩy nâng cao hiệu quả hoạt động, là cơ sở để phục vụ cho việc lấy mẫu thử nghiệm của kiểm toán viên” [5,tr5]. Sau đó, kiểm soát nội bộ càng được chú trọng hơn, đặc biệt là sau vụ phá sản của công ty Mc Kesson & Robbins vào năm 1938. Giai đoạn hình thành: Năm 1949, Hiệp hội kế toán viên công chứng Hoa Kỳ (AICPA – American Institute of Certified Public Accountants” đã định nghĩa kiểm soát nội bộ “.là các biện pháp và cách thức được chấp nhận và được thực hiện trong một tổ chức để bảo vệ tiền và các tài sản khác, cũng như kiểm tra sự chính xác trong ghi chép của sổ sách” [5,tr5].
Tiếp sau đó, nhiều chuẩn mực kiểm toán đề cập đến kiểm soát nội bộ đã được AICPA ban hành như: thủ tục kiểm toán số 29 (SAP – Statement on Auditing Procedure) năm 1958; SAP 33 (1962); SAP 54 9 (1972). Sau đó, AICPA đã ban hành các chuẩn mực kiểm toán (SAS – Statement on Auditing Standard) để thay thế cho các SAP. SAS 1 (1973) duyệt xét lại cho SAP 54. Khái niệm về kiểm soát nội bộ đã liên tục được mở rộng trong giai đoạn này.
Tuy nhiên, nó vẫn chỉ dừng lại như là một phương tiện phục vụ cho kiểm toán viên trong kiểm toán báo cáo tài chính. Giai đoạn phát triển: cùng với sự phát triển mạnh mẽ của xã hội và bùng nổ của kinh tế thị trường, số lượng các vụ gian lận ngày một gia tăng, quy mô ngày càng lớn, gây tổn hại nặng nề cho nền kinh tế, hệ thống chính trị. Các tranh luận gay gắt đã dẫn đến một Ủy ban COSO (Committeee of Sponsoring Organization) ra đời vào năm 1985. COSO được sự bảo trợ của năm tổ chức nghề nghiệp: - Hiệp hội Kế toán viên công chứng Hoa Kỳ (AICPA); - Hiệp hội Kế toán Hoa Kỳ (AAA – American Accounting Association); - Hiệp hội Quản trị viên tài chính (FEI – Financial Executives Institute); - Hiệp hội Kế toán viên quản trị IMA (Institute of Management Accountants); - Hiệp hội Kiểm toán viên nội bộ (IIA – Institute of Internal Auditors).
Tài liệu đầu tiên trên thế giới đưa ra khuôn mẫu lý thuyết về kiểm soát nội bộ một cách đầy đủ và có hệ thống là Báo cáo COSO 1992 được chính Ủy ban COSO ban hành vào năm 1992. Báo cáo COSO cung cấp một tầm nhìn rộng và mang tính chất quản trị, kiểm soát nội bộ không chỉ còn là vấn đề liên quan đến báo cáo tài chính, mà được mở rộng ra các phương diện hoạt động và tuân thủ.