Tổng quan nghiên cứu

Quản lý dự án đầu tư xây dựng các công trình thủy lợi giữ vai trò huyết mạch trong việc bảo đảm an ninh lương thực, điều tiết nguồn nước tưới tiêu và thúc đẩy hiện đại hóa nông nghiệp nông thôn. Tại tỉnh Thái Bình, từ năm 2012 đến nay, tổng kinh phí cấp bù thủy lợi phí được ngân sách nhà nước phân bổ đạt mức khoảng 296,0 tỷ đồng mỗi năm. Trong nguồn lực tài chính này, hai đơn vị khai thác chuyên nghiệp là Công ty Trách nhiệm hữu hạn Một thành viên Khai thác công trình thủy lợi Bắc Thái Bình và Nam Thái Bình quản lý 156 tỷ đồng, trong khi khối 320 Hợp tác xã dịch vụ nông nghiệp cùng 01 Hợp tác xã thủy sản trên toàn tỉnh trực tiếp quản lý và sử dụng 140 tỷ đồng.

Phần lớn nguồn kinh phí cấp bù được bố trí cho chi thường xuyên, chiếm tỷ trọng từ 65% đến 70%, trong khi phần còn lại khoảng 30% đến 35% (tương đương trên 42 tỷ đồng mỗi năm) được các hợp tác xã đầu tư vào việc nạo vét kênh mương nội đồng, kiên cố hóa hệ thống dẫn nước, xây mới và sửa chữa cống tưới tiêu, trạm bơm điện. Tuy nhiên, một bất cập lớn phát sinh trong thực tiễn là hầu hết giám đốc hợp tác xã dịch vụ nông nghiệp đều do người dân bầu lên, không có cán bộ chuyên môn được đào tạo bài bản về quản trị xây dựng cơ bản. Điều này dẫn đến tình trạng lúng túng trong lập dự toán, lựa chọn nhà thầu, quản lý tiến độ và kiểm soát chất lượng công trình.

Mục tiêu cốt lõi của nghiên cứu là đánh giá toàn diện thực trạng quản lý dự án thủy lợi nội đồng giai đoạn 2012–2016 tại 320 hợp tác xã nông nghiệp tỉnh Thái Bình, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp tổ chức và kỹ thuật đồng bộ. Về mặt giá trị thực tiễn, công trình nghiên cứu hướng tới việc nâng cao hiệu suất giải ngân 100% nguồn vốn nhà nước cấp, giảm thiểu thất thoát lãng phí xuống dưới 3%, đồng thời bảo đảm chất lượng hạ tầng phục vụ bền vững cho hơn 100.000 ha đất canh tác nông nghiệp trước bối cảnh biến đổi khí hậu và nước biển dâng.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết Vòng đời dự án đầu tư xây dựng và chuẩn mực quản lý dự án hiện đại. Vòng đời dự án được phân định thành 3 giai đoạn tiếp nối: giai đoạn chuẩn bị dự án (thường chiếm từ 0,5% đến 15% tổng mức đầu tư), giai đoạn thực hiện dự án (tiêu tốn từ 85% đến 99,5% tổng nguồn vốn) và giai đoạn kết thúc xây dựng đưa công trình vào vận hành khai thác. Lý thuyết chỉ rõ rằng chất lượng tính toán và độ chính xác của các nghiên cứu trong giai đoạn chuẩn bị sẽ định đoạt mức độ rủi ro, nguy cơ phát sinh lãng phí và hiệu quả khai thác của toàn bộ giai đoạn sau.

Khung quản trị dự án công của đề tài kết hợp 10 nội dung quản lý cốt lõi theo Luật Xây dựng năm 2014 và chuẩn mực quốc tế: quản lý phạm vi và kế hoạch, khối lượng, chất lượng xây dựng, tiến độ, chi phí đầu tư, an toàn lao động, môi trường, lựa chọn nhà thầu và hợp đồng, quản trị rủi ro, và quản lý hệ thống thông tin dự án. Bên cạnh đó, nghiên cứu vận dụng các khái niệm kinh tế tập thể theo Luật Hợp tác xã năm 2012, cơ chế tự chủ tài chính theo Nghị định 193/2013/NĐ-CP, Thông tư 83/2015/TT-BTC của Bộ Tài chính về quản lý tài chính hợp tác xã nông nghiệp, cùng các quy định của Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 và Nghị định 37/2015/NĐ-CP về hợp đồng xây dựng.

Phương pháp nghiên cứu

Đề tài triển khai phương pháp điều tra, thu thập và xử lý dữ liệu sơ cấp lẫn thứ cấp trên quy mô toàn diện tại tỉnh Thái Bình. Cỡ mẫu khảo sát bao gồm toàn bộ 320 Hợp tác xã dịch vụ nông nghiệp tại 8 huyện và thành phố trong tỉnh, kết hợp với kỹ thuật chọn mẫu phân tầng có chủ đích đối với 45 hợp tác xã điển hình đại diện cho 3 tiểu vùng sinh thái nông nghiệp: vùng chuyên canh lúa thâm canh, vùng cây màu vụ đông và vùng nuôi trồng thủy sản ven biển.

Nguồn dữ liệu thứ cấp được trích xuất từ các báo cáo quyết toán tài chính, hồ sơ thẩm định kế hoạch đầu tư của Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Thái Bình trong chuỗi thời gian 5 năm từ năm 2011 đến năm 2015. Đề tài lựa chọn phương pháp thống kê mô tả, phân tích chuỗi thời gian kết hợp với phương pháp chuyên gia thông qua việc phỏng vấn sâu 15 nhà quản lý dự án, kỹ sư thủy lợi và lãnh đạo ngành. Việc kết hợp này giúp phân tích sâu sắc các biến số tài chính định lượng, đồng thời làm rõ các rào cản hành chính và lỗ hổng kỹ thuật ở cấp cơ sở mà các mô hình toán học thuần túy không thể bao quát hết.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, cơ cấu phân bổ vốn từ nguồn cấp bù thủy lợi phí còn tồn tại sự phân tán và áp lực chi thường xuyên lớn. Tổng số 140 tỷ đồng mỗi năm cấp cho 320 hợp tác xã chia bình quân chỉ đạt khoảng 437,5 triệu đồng cho mỗi đơn vị. Sau khi trừ đi 65% đến 70% dành cho chi phí vận hành bộ máy, bảo dưỡng máy bơm và tiền điện bơm nước, phần vốn còn lại cho hoạt động cải tạo, nâng cấp công trình chỉ đạt bình quân từ 130 đến 150 triệu đồng mỗi hợp tác xã, dẫn đến tình trạng đầu tư manh mún, chắp vá.

Thứ hai, năng lực nhân sự quản lý dự án tại các hợp tác xã dịch vụ nông nghiệp còn rất yếu kém. Thống kê thực tế chỉ ra rằng trên 85% giám đốc và cán bộ hợp tác xã chưa qua đào tạo chuyên ngành kỹ thuật xây dựng hay quản lý dự án. Theo quy định pháp luật, một ban quản lý dự án chuyên ngành phải có tối thiểu từ 10 đến 20 cán bộ có chứng chỉ hành nghề và nghiệp vụ phù hợp. Do đó, 100% hợp tác xã trên địa bàn tỉnh không đủ điều kiện pháp lý và năng lực kỹ thuật để tự làm ban quản lý dự án độc lập, dẫn tới hàng loạt sai sót trong khâu bóc tách khối lượng và lập hồ sơ thanh quyết toán.

Thứ ba, công tác chuẩn bị dự án bị xem nhẹ gây phát sinh chi phí và kéo dài thời gian thi công. Tỷ lệ vốn bố trí cho công tác khảo sát, lập báo cáo kinh tế kỹ thuật tại các hợp tác xã chỉ chiếm dưới 2% giá trị công trình. Khảo sát địa chất sơ sài khiến nhiều hạng mục nạo vét sông dẫn và kênh tiêu nội đồng phát sinh khối lượng bùn đất thực tế vượt từ 15% đến 25% so với dự toán ban đầu, buộc phải điều chỉnh thiết kế nhiều lần.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của các hạn chế trên xuất phát từ sự không tương thích giữa mô hình tổ chức hợp tác xã kiểu cũ với những đòi hỏi khắt khe của Luật Xây dựng và Luật Đấu thầu. Việc phân cấp quản lý đầu tư cho địa phương, nơi vốn ngân sách nhà nước phân bổ cho cấp địa phương duy trì trên mức 50% tổng chi ngân sách trong giai đoạn 2011–2015, đã phát huy tính chủ động nhưng cũng bộc lộ rủi ro đầu tư dàn trải khi năng lực cán bộ cơ sở chưa theo kịp tốc độ phân cấp.

Khi so sánh với bức tranh đầu tư công cả nước, tình trạng điều chỉnh quy mô và dự toán là hiện tượng phổ biến tại nhiều công trình lớn do lỗ hổng trong khâu chuẩn bị và thẩm định. Một số dự án quy mô lớn đã phải điều chỉnh tổng mức đầu tư từ 3 đến 4 lần, điển hình như dự án Nhà máy Xi măng Sông Thao điều chỉnh từ 1.036,4 tỷ đồng lên 1.797,2 tỷ đồng (tăng 73,4%), hay Nhà máy Xi măng Tây Ninh điều chỉnh từ 2.813 tỷ đồng lên 3.814,2 tỷ đồng (tăng 35,6%). Tại cấp cơ sở, việc hợp tác xã thiếu chuyên môn dẫn đến tình trạng sai lệch khối lượng tuy giá trị tuyệt đối nhỏ nhưng tính chất ảnh hưởng lại nghiêm trọng đối với năng lực tưới tiêu cục bộ.

Để phục vụ công tác điều hành vĩ mô, các dữ liệu này có thể được trình bày trực quan thông qua biểu đồ cột kép so sánh cơ cấu phân bổ vốn 156 tỷ đồng của khối công ty khai thác công trình thủy lợi với 140 tỷ đồng của khối hợp tác xã, kết hợp biểu đồ tròn phân rã 65% chi thường xuyên và 35% chi đầu tư xây dựng. Bảng ma trận rủi ro cũng là công cụ hữu hiệu để phân loại các điểm nghẽn kỹ thuật theo từng giai đoạn chuẩn bị, thi công và nghiệm thu.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao chất lượng quản lý dự án thủy lợi nội đồng, nghiên cứu đề xuất 4 nhóm giải pháp chiến lược:

Thứ nhất, chuyển đổi linh hoạt mô hình quản lý dự án thông qua hình thức thuê tư vấn quản lý chuyên nghiệp hoặc liên kết cụm xã. Đối với các công trình có tổng mức đầu tư trên 500 triệu đồng, Ủy ban nhân dân cấp xã và hợp tác xã cần ký hợp đồng ủy thác quản lý dự án cho Ban Quản lý dự án đầu tư xây dựng cấp huyện. Giải pháp này giúp loại bỏ 100% rào cản thiếu chứng chỉ hành nghề, bảo đảm tuân thủ nghiêm ngặt Luật Xây dựng trong lộ trình thực hiện từ năm 2017 đến năm 2020.

Thứ hai, tổ chức đào tạo chuẩn hóa và cấp chứng chỉ nghiệp vụ xây dựng cơ bản cho 100% cán bộ phụ trách kỹ thuật của 320 hợp tác xã dịch vụ nông nghiệp. Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn phối hợp với Sở Xây dựng tổ chức các khóa tập huấn chuyên sâu hàng năm về bóc tách dự toán, lập hồ sơ mời thầu theo Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13 và quy trình nghiệm thu công trình.

Thứ ba, gia tăng tỷ lệ chi phí cho công tác chuẩn bị dự án lên mức từ 5% đến 8% tổng mức đầu tư công trình. Các hợp tác xã phải thuê đơn vị tư vấn khảo sát địa hình, thủy văn chính xác trước khi lập Báo cáo kinh tế kỹ thuật, đặt mục tiêu khống chế tỷ lệ sai lệch khối lượng phát sinh khi thi công thực tế dưới ngưỡng 5%.

Thứ tư, thiết lập quy trình kiểm soát chi phí đa tầng và tăng cường vai trò của Ban giám sát đầu tư cộng đồng. Mọi kế hoạch kiên cố hóa kênh mương, xây cống, lắp trạm bơm phải được niêm yết công khai tại nhà văn hóa thôn và thông qua Đại hội thành viên hợp tác xã, bảo đảm tỷ lệ thất thoát nguồn vốn ngân sách cấp bù thủy lợi phí tiệm cận mức 0%.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị thực tiễn và học thuật sâu sắc, đặc biệt hữu ích cho 4 nhóm đối tượng sau:

Nhóm thứ nhất bao gồm Ban Giám đốc và cán bộ kỹ thuật của 320 Hợp tác xã dịch vụ nông nghiệp tại tỉnh Thái Bình cũng như hàng nghìn hợp tác xã nông nghiệp tại các tỉnh đồng bằng sông Hồng. Tài liệu cung cấp cẩm nang chi tiết về quy trình quản lý 10 lĩnh vực công việc, từ lập kế hoạch, thương thảo hợp đồng đến giám sát an toàn thi công kênh mương.

Nhóm thứ hai là các cơ quan quản lý nhà nước như Sở Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính và Ủy ban nhân dân các huyện, thành phố. Luận văn cung cấp luận cứ thực tiễn vững chắc để hoạch định chính sách phân bổ 140 tỷ đồng vốn cấp bù thủy lợi phí hàng năm sao cho tập trung, tránh dàn trải và tăng cường hiệu lực thanh tra, giám sát.

Nhóm thứ ba là các doanh nghiệp tư vấn thiết kế, tư vấn giám sát và nhà thầu xây dựng chuyên ngành nông nghiệp. Nghiên cứu giúp các đơn vị nắm bắt đặc thù thi công thủy lợi nội đồng, từ đó xây dựng biện pháp an toàn và dự toán sát với thực tế địa hình đồng ruộng.

Nhóm thứ tư là các giảng viên, nhà nghiên cứu và học viên cao học chuyên ngành Quản lý xây dựng, Kinh tế nông nghiệp và Thủy lợi. Đề tài mở ra hướng tiếp cận liên ngành giữa khoa học quản lý dự án công và thể chế kinh tế tập thể tại Việt Nam.

Câu hỏi thường gặp

Tại sao các hợp tác xã dịch vụ nông nghiệp không thể tự tổ chức ban quản lý dự án độc lập? Theo quy định tại Nghị định 59/2015/NĐ-CP, ban quản lý dự án công trình phải có giám đốc đủ điều kiện chuyên môn và tối thiểu từ 10 đến 20 nhân sự có chứng chỉ hành nghề phù hợp. Hiện tại, hơn 85% cán bộ của 320 hợp tác xã nông nghiệp tỉnh Thái Bình do dân bầu, thiếu bằng cấp chuyên ngành xây dựng nên không đáp ứng điều kiện pháp lý để trực tiếp quản lý dự án.

Nguồn kinh phí cấp bù thủy lợi phí tại Thái Bình hiện nay được phân bổ ra sao? Tổng nguồn kinh phí cấp bù thủy lợi phí toàn tỉnh đạt khoảng 296,0 tỷ đồng mỗi năm. Trong đó, 156 tỷ đồng được phân bổ cho 2 công ty thủy nông cấp tỉnh và 140 tỷ đồng phân bổ cho khối 320 hợp tác xã. Trong phần vốn của hợp tác xã, khoảng 65% đến 70% dành cho chi thường xuyên, còn 30% đến 35% được dùng để đầu tư xây dựng, cải tạo công trình.

Giai đoạn chuẩn bị dự án có ảnh hưởng như thế nào đến tổng mức đầu tư công trình thủy lợi? Mặc dù chi phí chuẩn bị dự án chỉ chiếm từ 0,5% đến 15% tổng mức đầu tư, giai đoạn này lại quyết định hiệu quả sử dụng của 85% đến 99,5% nguồn vốn trong giai đoạn thi công. Nếu khảo sát sơ sài, công trình dễ bị đội vốn, phát sinh khối lượng nạo vét từ 15% đến 25% và phải điều chỉnh thiết kế nhiều lần.

Mô hình quản lý dự án nào được đánh giá là tối ưu nhất cho hợp tác xã nông nghiệp? Hình thức thuê tư vấn quản lý dự án hoặc ủy thác cho Ban Quản lý dự án chuyên ngành cấp huyện là giải pháp tối ưu nhất. Hình thức này giúp hợp tác xã giải quyết triệt để bài toán thiếu hụt nhân lực kỹ thuật, bảo đảm dự án được giám sát chặt chẽ theo đúng Luật Xây dựng năm 2014.

Làm thế nào để hạn chế thất thoát và tiêu cực trong đấu thầu xây dựng cấp xã? Cần thực hiện nghiêm ngặt quy trình đấu thầu qua mạng theo Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13, công khai minh bạch hồ sơ mời thầu và tăng cường sự tham gia của Ban giám sát đầu tư cộng đồng nhằm bảo đảm 100% công trình được kiểm soát chất lượng từ người dân hưởng lợi trực tiếp.

Kết luận

  • Luận văn đã đánh giá toàn diện thực trạng quản lý nguồn vốn cấp bù thủy lợi phí 140 tỷ đồng mỗi năm tại 320 hợp tác xã nông nghiệp tỉnh Thái Bình.
  • Đề tài chỉ rõ điểm nghẽn lớn nhất là sự thiếu hụt nhân sự có chứng chỉ chuyên môn xây dựng tại trên 85% số hợp tác xã khảo sát.
  • Khẳng định giai đoạn chuẩn bị dự án chiếm dưới 2% kinh phí nhưng là nguyên nhân chính dẫn đến sai lệch khối lượng thi công từ 15% đến 25%.
  • Xác lập hệ thống 4 nhóm giải pháp toàn diện về thể chế, mô hình ủy thác quản lý dự án, đào tạo nhân sự và tăng cường giám sát cộng đồng.
  • Đóng góp luận cứ khoa học quan trọng giúp địa phương hoàn thiện chiến lược hiện đại hóa thủy lợi nội đồng giai đoạn 2017–2025.

Các cơ quan quản lý nông nghiệp, ban quản trị hợp tác xã và các nhà nghiên cứu hãy tham khảo chi tiết toàn văn đề tài để áp dụng ngay những giải pháp quản trị dự án hiệu quả vào thực tiễn địa phương.