CHƯƠNG I NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ THẨM QUYỀN HÀNH CHÍNH I. QUAN NIỆM VỀ THẨM QUYỀN HÀNH CHÍNH 1. Thẩm quyền nhà nước a. Nhà nước, quyền lực nhà nước, đặc điểm tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước Trong lịch sử tồn tại và phát triển của xã hội loài người có nhiều quan điểm về nhà nước.
Nhà nước là do thượng đế sáng tạo ra để bảo vệ trật tự chung, do vậy, nhà nước là lực lượng siêu nhiên, quyền lực nhà nước là vĩnh cửu, sự phục tùng quyền lực này là cần thiết, là tất yếu…(thuyết thần quyền). Nhà nước là kết quả phát triển của gia đình, là hình thức tổ chức tự nhiên của cuộc sống con người, vì vậy, nhà nước trong mọi xã hội và về bản chất cũng giống như gia trưởng của người đứng đầu gia đình. Nhà nước được quan niệm như một gia tộc mở rộng và quyền lực nhà nước là quyền lực gia trưởng mở rộng (thuyết Gia trưởng). Nhà nước là sản phẩm của một khế ước (hợp đồng) được ký kết trước hết giữa những con người sống trong trạng thái tự nhiên không có nhà nước dựa trên cơ sở mỗi người tự nguyện nhường một phần trong số quyền tự nhiên vốn có của mình cho một tổ chức đặc biệt là nhà nước nhằm bảo vệ lợi ích chung của cả cộng đồng.
Vì vậy, chủ quyền trong nhà nước thuộc về nhân dân, nhà nước phản ánh lợi ích của các thành viên trong xã hội và mỗi thành viên trong xã hội đều có quyền yêu cầu nhà nước phục vụ họ, bảo vệ lợi ích của họ (thuyết Khế ước 5 xã hội). Nhà nước xuất hiện trực tiếp từ sự sử dụng bạo lực của thị tộc này đối với thị tộc khác mà kết quả là thị tộc chiến thắng "nghĩ ra" một hệ thống cơ quan đặc biệt (nhà nước) để nô dịch kẻ chiến bại và do vậy nhà nước là công cụ của kẻ mạnh thống trị kẻ yếu (thuyết bạo lực)… Tất cả các quan điểm trên do nhận thức còn hạn chế nên không hiểu, hoặc do bị chi phối bởi lợi ích giai cấp nên đã cố tình giải thích sai những nguyên nhân chính làm phát sinh nhà nước, nhằm che dấu bản chất của sự vận động xã hội dẫn đến một sản phẩm tất yếu là nhà nước. Đa số họ đều xem xét sự ra đời của nhà nước tách rời những điều kiện vật chất của xã hội, tách rời những nguyên nhân kinh tế và chứng minh nhà nước là một thiết chế phải có của mọi xã hội, một lực lượng cho phép mọi người cói thể tồn tại được, một trọng tài công minh được áp đặt vào xã hội để điều hòa các mâu thuẫn xã hội, giải quyết các tranh chấp nhằm duy trì xã hội trong một tình trạng ổn định và phồn vinh. Quan niệm về nhà nước của học thuyết Mác- Lênin trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử là khoa học và khách quan, đúng đắn hơn cả.
Các nhà kinh điển chủ nghĩa Mác- Lênin cho rằng: nhà nước không phải là hiện tượng vĩnh viễn bất biến; nhà nước là một phạm trù lịch sử, có quá trình phát sinh, phát triển và tiêu vong; nhà nước là một lực lượng nảy sinh từ xã hội, là sản phẩm của xã hội loài người; nhà nước xuất hiện khi đời sống cần đến nhà nước đồng thời có đủ khả năng nuôi được nhà nước; nhà nước là một tổ chức chính trị đặc biệt; nhà nước xuất hiện từ khi xã hội loài người bị phân chia thành các giai cấp có quyền lợi đối kháng; nhà nước là sản phẩm của các cuộc đấu tranh giai cấp, là bộ máy quyền lực do giai cấp nắm quyền thống trị về kinh tế- xã hội lập nên để quản lý, điều hành toàn bộ hoạt động của xã hội. Một vấn đề quan trọng, cốt lõi nhất của nhà nước đó chính là quyền lực nhà nước. Quyền lực nhà nước là bộ phận quan trọng nhất, trung tâm của quyền lực chính trị. Ở nghĩa chung nhất quyền lực là cái mà nhờ đó buộc người khác phải phục tùng, là cái khả năng thực hiện ý chí của mình với quan hệ của người khác.
Quyền lực ra đời và tồn tại cùng với sự ra đời và tồn tại của xã hội. Bởi vì, 6 hoạt động phối hợp, hoạt động chung mang tính cộng đồng là cái vốn có trong hoạt động của con người xã hội. Bất kỳ hoạt động chung nào cũng đòi hỏi cần có tổ chức, chỉ huy và phục tùng. Quyền lực chính trị là một bộ phận của quyền lực xã hội ( quyền lực công) và bao giờ cũng mang tính giai cấp.
Có thể trong quan hệ nội bộ của một giai cấp hoặc liên minh giai cấp, quyền lực chính trị có thể chứa đựng những mâu thuẫn, thậm chí cả những đối kháng, nhưng trong quan hệ bên ngoài nó thường thống nhất về cơ bản. Trong xã hội hiện đại, bên cạnh quyền lực chính trị của giai cấp cầm quyền còn tồn tại quyền lực chính trị và yêu cầu quyền lực chính trị của giai cấp, tầng lớp khác. Xét về bản chất, quyền lực nhà nước là quyền lực của giai cấp thống trị và nó được thực hiện bằng cả một hệ thống chuyên chính do giai cấp đó lập ra. Điều này có thể lý giải, tại sao khi nhà nước xuất hiện thường kéo theo việc nhà nước thiết lập ra các cơ quan của mình như: quân đội, cảnh sát, tòa án, nhà tù…và các thiết chế nhà nước khác để áp đặt ý chí và hành động của giai cấp nắm quyền lên ý chí, hành vi của các giai tầng khác trong xã hội.
Một trong những điểm để phân biệt quyền lực nhà nước với các loại quyền lực khác là ở chỗ, quyền lực nhà nước được tổ chức thành cả một hệ thống thiết chế và có khả năng sử dụng các công cụ của nhà nước để buộc các giai cấp, tầng lớp khác phục tùng ý chí của giai cấp thống trị. Quyền lực nhà nước ngoài bản chất, nội dung chính trị giai cấp là căn bản còn có nội dung xã hội, còn có sự kết hợp giữa quyền lực chính trị của giai cấp thống trị với quyền lợi xã hội. Quyền lực nhà nước với tính cách là bộ phận cơ bản của quyền lực chính trị, đó là khả năng của nhà nước áp đặt ý chí của mình lên toàn xã hội, buộc xã hội phục tùng và được bảo đảm bằng sức mạnh của nhà nước. Do phương thức tổ chức và thực hiện quyền lực và do tính chất công quyền của quyền lực nhà nước, nên các giai cấp các lực lượng trong xã hội luôn hướng tới quyền lực nhà nước nhằm giành, giữ, sử dụng hoặc chi phối quyền lực nhà nước.
Lịch sử loài người đã biết đến bốn kiểu nhà nước: Nhà nước chiếm hữu nô lệ; nhà nước phong kiến; nhà nước tư sản; nhà nước xã hội chủ nghĩa. Một 7 vấn đề cốt lõi, quan trọng nhất là: dù ở kiểu nhà nước nào thì vẫn phải có một bộ máy để thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, thực hiện chức năng đối nội, đối ngoại, bảo vệ chủ quyền quốc gia và quản lý mọi mặt đời sống xã hội nhằm bảo vệ lợi ích của giai cấp thống trị hay lực lượng nắm quyền trong xã hội. Quan niệm về tổ chức quyền lực nhà nước rất phong phú, nhưng tựu trung gồm ba nhóm: - Tổ chức theo nguyên tắc tập quyền. - Tổ chức theo nguyên tắc phân chia quyền lực và đối trọng, kiềm chế quyền lực.
- Tổ chức theo nguyên tắc thống nhất quyền lực và phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực. Quan niệm phân chia hoặc phân công quyền lực tạo ra tiền đề hình thành các hệ thống tổ chức bộ máy nhà nước để thực hiện các chức năng cơ bản của nhà nước, gồm: - Hệ thống tổ chức thực hiện quyền lập pháp; - Hệ thống tổ chức thực hiện quyền hành pháp; - Hệ thống tổ chức thực hiện quyền tư pháp. Quyền lập pháp của các quốc gia thường chỉ thuộc vào cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân- quốc hội hay nghị viện. Quyền hành pháp do hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện là chủ yếu thông qua các hoạt động hành chính nhà nước, hoặc được trao cho người đứng đầu nhà nước- tổng thống.
Quyền tư pháp do tòa án, cơ quan kiểm sát và các cơ quan bổ trợ tư pháp thực hiện. Trong đó tòa án là trung tâm thực hiện quyền tư pháp. Về các cơ quan tư pháp mỗi quốc gia có mô hình tổ chức khác nhau. Mỗi hệ thống trên đều có hệ thống thẩm quyền để thực hiện quyền lực được phân chia, phân công.
8 Như vậy, để thực hiện quyền lực nhà nước tương ứng với ba nhánh quyền lực tồn tại ba loại thẩm quyền: thẩm quyền lập pháp, thẩm quyền hành pháp và thẩm quyền tư pháp. Trong mỗi hệ thống đó về nguyên tắc có thể có nhiều cơ quan cùng tham gia thực hiện thẩm quyền. Do đặc thù của quyền lập pháp nên chỉ có cơ quan đại biểu cao nhất có quyền lập pháp. Nhưng để thực hiện quyền lập pháp lại có nhiều cơ quan nhà nước tham gia thực hiện quá trình lập pháp.
Trong một phân hệ thống, mỗi cơ quan lại có những nhiệm vụ, quyền hạn nhất định. Đơn vị nhỏ nhất trong một tổ chức, cơ quan là chức vụ cụ thể, do đó mỗi chức vụ có thẩm quyền riêng của mình. Mỗi chức vụ, tổ chức, hệ thống tổ chức đều có thẩm quyền của mình. Những chức vụ trong một tổ chức thì phải thực hiện thẩm quyền chung của tổ chức và các tổ chức trong hệ thống thì đồng bộ thực hiện thẩm quyền của hệ thống đó.
Tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở từng kiểu nhà nước thể hiện ở nhiều đặc điểm, nhưng tựu trung có những đặc điểm cơ bản như sau: - Quyền lực nhà nước được tổ chức thực hiện theo định hướng (ý chí) của giai cấp nắm quyền (hoặc đảng chính trị cầm quyền trong các nhà nước hiện đại). Nhà nước là chủ thể đặc biệt của quyền lực chính trị. Quyền lực nhà nước là nơi tập trung cao nhất quyền lực của giai cấp nắm quyền. - Quyền lực nhà nước được thực hiện thông qua bộ máy nhà nước do chính nhà nước lập ra.
Bộ máy nhà nước thực hiện những nhiệm vụ và chức năng chung của nhà nước, còn mỗi cơ quan nhà nước lại thực hiện các nhiệm vụ, chức năng riêng nhằm tham gia thực hiện nhiệm vụ chức năng chung của nhà nước. Cơ quan nhà nước là bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước, được thành lập và có thẩm quyền theo quy định của pháp luật.