Giáo trình Hành chính học đại cương - Học viện Hành chính

Tổng hợp kiến thức về hành chính học đại cương giúp sinh viên nắm vững khái niệm, nguyên tắc và vai trò của hành chính trong quản lý nhà nước.

• Tác giả: Nguyễn Hữu Hải
• Trường học: Học viện Hành chính
• Chuyên ngành: Hành chính học
• Đề tài: Giáo trình Hành chính đại cương
• Loại tài liệu: Giáo trình
• Năm xuất bản: 2008
• Địa điểm: Hà Nội

Tóm tắt

I. Tổng quan về giáo trình hành chính học đại cương

Giáo trình hành chính học đại cương là tài liệu nền tảng phục vụ đào tạo sau đại học chuyên ngành hành chính công. Được biên soạn bởi Học viện Hành chính Quốc gia, giáo trình kế thừa thành tựu nghiên cứu khoa học hành chính trong và ngoài nước. Nội dung bao gồm khái niệm, vai trò, chức năng và nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước. Giáo trình nhấn mạnh tính hệ thống, khoa học và thực tiễn, giúp người học nắm vững kiến thức cơ bản về quản lý hành chính. Tài liệu này đáp ứng yêu cầu đào tạo cán bộ, công chức chuyên nghiệp trong bối cảnh cải cách hành chính. Giáo trình cũng giới thiệu các trường phái nghiên cứu hành chính học trên thế giới.

1.1. Khái niệm và đặc điểm của hành chính học

Hành chính học là khoa học nghiên cứu về quản lý nhà nước, bao gồm hệ thống tổ chức, chức năng, nhiệm vụ và phương pháp hoạt động của cơ quan hành chính. Đặc điểm nổi bật là tính pháp lý, hệ thống và tính thực thi. Hành chính học khác biệt với khoa học chính trị khi tập trung vào khía cạnh tổ chức, điều hành và quản lý. Nó cung cấp cơ sở lý luận cho cải cách hành chính, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước.

1.2. Vai trò của giáo trình trong đào tạo

Giáo trình đóng vai trò quan trọng trong đào tạo cán bộ hành chính chuyên nghiệp. Nó giúp học viên nắm vững kiến thức lý luận, thực tiễn về quản lý hành chính. Giáo trình cũng định hướng nghiên cứu khoa học hành chính, thúc đẩy cải cách hành chính. Nội dung được xây dựng theo chuẩn mực khoa học, phù hợp với nhu cầu đào tạo sau đại học.

II. Những vấn đề cơ bản trong hành chính học đại cương

Hành chính học đại cương đối mặt với nhiều vấn đề phức tạp, bao gồm sự phân biệt giữa chính trị và hành chính, vai trò của pháp luật hành chính, và hiệu quả quản lý. Các nghiên cứu chỉ ra rằng sự phân đôi giữa chính trị và hành chính là cần thiết để đảm bảo tính chuyên nghiệp. Tuy nhiên, hành chính vẫn phải phục tùng chính trị, nhất là trong bối cảnh cải cách hành chính. Vấn đề hiệu quả quản lý cũng là thách thức lớn, đòi hỏi sự đổi mới trong tổ chức và phương thức hoạt động.

2.1. Phân biệt chính trị và hành chính

Woodrow Wilson và Goodnow nhấn mạnh sự phân biệt giữa chính trị (đưa ra chính sách) và hành chính (thực thi chính sách). Chính trị mang tính quyết định, trong khi hành chính tập trung vào tổ chức và điều hành. Sự phân biệt này giúp nâng cao hiệu quả quản lý, nhưng hành chính vẫn phải phục tùng chính trị. Đây là cơ sở lý luận quan trọng cho cải cách hành chính.

2.2. Pháp luật hành chính và vai trò của nó

Pháp luật hành chính là công cụ điều chỉnh hoạt động hành chính nhà nước. Nó quy định thẩm quyền, phương thức hoạt động của cơ quan hành chính. Pháp luật hành chính đảm bảo tính pháp lý, thống nhất trong quản lý. Việc chấp hành pháp luật hành chính là yếu tố then chốt để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước.

III. Phương pháp nghiên cứu và ứng dụng trong hành chính học

Phương pháp nghiên cứu hành chính học bao gồm phân tích hệ thống, nghiên cứu so sánh, và điều tra thực tế. Các phương pháp này giúp đánh giá hiệu quả quản lý, đề xuất cải cách. Ứng dụng trong thực tiễn đòi hỏi sự linh hoạt, phù hợp với điều kiện kinh tế-xã hội. Giáo trình cung cấp các phương pháp nghiên cứu khoa học, giúp học viên áp dụng vào thực tế. Nó cũng giới thiệu các công cụ quản lý hiện đại, như quản lý theo mục tiêu và quản lý chất lượng.

3.1. Phương pháp phân tích hệ thống

Phương pháp phân tích hệ thống xem hành chính như một hệ thống thống nhất, bao gồm các yếu tố cấu thành. Nó giúp đánh giá mối quan hệ giữa các bộ phận, xác định nguyên nhân và giải pháp cải thiện. Phương pháp này được áp dụng rộng rãi trong nghiên cứu hành chính, nhất là trong cải cách hành chính.

3.2. Ứng dụng nghiên cứu hành chính trong thực tiễn

Nghiên cứu hành chính được ứng dụng trong cải cách hành chính, nâng cao hiệu quả quản lý. Các kết quả nghiên cứu giúp đề xuất chính sách, cải tiến tổ chức. Giáo trình cung cấp các ví dụ thực tiễn, giúp học viên áp dụng vào công việc. Nó cũng nhấn mạnh tầm quan trọng của nghiên cứu khoa học trong quản lý hành chính.

IV. Kết luận và hướng phát triển giáo trình hành chính học

Giáo trình hành chính học đại cương là tài liệu quan trọng trong đào tạo cán bộ hành chính chuyên nghiệp. Nó cung cấp kiến thức lý luận và thực tiễn, hỗ trợ cải cách hành chính. Giáo trình cần được cập nhật thường xuyên để đáp ứng nhu cầu đào tạo. Hướng phát triển bao gồm tích hợp công nghệ thông tin, nghiên cứu so sánh quốc tế. Giáo trình cũng cần khuyến khích nghiên cứu khoa học, thúc đẩy đổi mới quản lý hành chính.

4.1. Tầm quan trọng của giáo trình trong đào tạo

Giáo trình hành chính học đại cương là nền tảng đào tạo cán bộ hành chính chuyên nghiệp. Nó giúp học viên nắm vững kiến thức lý luận, thực tiễn về quản lý hành chính. Giáo trình cũng định hướng nghiên cứu khoa học, thúc đẩy cải cách hành chính. Nội dung được xây dựng theo chuẩn mực khoa học, phù hợp với nhu cầu đào tạo sau đại học.

4.2. Định hướng phát triển giáo trình trong tương lai

Giáo trình cần được cập nhật thường xuyên để đáp ứng nhu cầu đào tạo. Hướng phát triển bao gồm tích hợp công nghệ thông tin, nghiên cứu so sánh quốc tế. Giáo trình cũng cần khuyến khích nghiên cứu khoa học, thúc đẩy đổi mới quản lý hành chính. Việc cập nhật giáo trình giúp nâng cao chất lượng đào tạo, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính.

Nội dung chính

Tổng quan về giáo trình

Giáo trình Hành chính đại cương (Dùng cho sau đại học) là tài liệu học thuật do Học viện Hành chính biên soạn, Nhà xuất bản Khoa học và Kỹ thuật ấn hành tại Hà Nội năm 2008 (mã lưu trữ Thư viện Học viện Hành chính Quốc gia: 34(V)1 GI 108). Công trình do PGS.TS Nguyễn Hữu Hải (Trưởng khoa Hành chính học) chủ biên, với sự tham gia biên soạn của tập thể các nhà khoa học và giảng viên: PGS.TS Nguyễn Trọng Điều, PGS.TS Nguyễn Hữu Khiển, PGS.TS Đinh Văn Mậu, PGS.TS Đinh Văn Tiến, GS.TS Lê Sĩ Thiệp, GS.TS Bùi Văn Nhơn, PGS.TS Lê Chi Mai, ThS. Chu Xuân Khánh, ThS. Đào Ái Thi, TS. Đặng Khắc Ánh, ThS. Hoàng Mai và ThS. Lê Văn Hòa.

Trong chương trình đào tạo sau đại học chuyên ngành hành chính công, môn học này giữ vị trí khối kiến thức cơ sở bắt buộc. Mục tiêu học tập (learning outcomes) của giáo trình nhằm trang bị cho học viên hệ thống lý luận nền tảng về khoa học hành chính; phân biệt ranh giới học thuật giữa quản lý và hành chính; nắm vững các lý thuyết tổ chức bộ máy kinh điển và hiện đại; đồng thời hiểu rõ bản chất, vai trò cùng các chức năng chấp hành - điều hành của nền hành chính nhà nước.

Giáo trình tiếp cận hành chính học như một ngành khoa học liên ngành (tổng hợp tri thức từ chính trị học, luật học, kinh tế học, tâm lý học, quản trị học và xã hội học) và mang tính lịch sử - so sánh. Điểm đặc sắc của tài liệu là việc chuẩn hóa các khái niệm theo nguồn gốc từ nguyên Latinh và thuật ngữ quốc tế, đồng thời đặt nền hành chính công truyền thống trong sự đối sánh trực tiếp với mô hình Quản lý công mới (New Public Management - NPM) nhằm phục vụ yêu cầu cải cách hành chính tại Việt Nam.

---

Nội dung kiến thức cốt lõi

Các chương/chủ đề chính

Căn cứ vào văn bản giáo trình, hệ thống nội dung được cấu trúc thành các chương trọng tâm với tính liên kết logic chặt chẽ:

• Chương 1: Khái quát chung về hành chính: Phân tích quy luật ra đời của khoa học hành chính từ quá trình phân công, chuyên môn hóa lao động quản lý; phân biệt hoạt động mang tính quyết định sứ mệnh (giới chủ nắm giữ) và hoạt động chấp hành - điều hành (nhà hành chính đảm trách). Chương này chuẩn hóa khái niệm: phân định từ nguyên Latinh giữa Administration (bắt nguồn từ minor, ministrate - phục vụ, điều hành) và Management (bắt nguồn từ manus - tự kiểm soát); định nghĩa hành chính là hoạt động chấp hành và điều hành một hệ thống theo quy ước định trước nhằm đạt mục tiêu. Nội dung phân tích 3 thuộc tính bản chất (phục vụ, hoạt động quản lý, một nghề), 3 vai trò cơ bản, 5 tiêu chí phân biệt hành chính công và hành chính tư (chủ thể, tính chất quyền lực, việc sử dụng pháp luật, phạm vi hoạt động, mục đích hoạt động); phân loại 3 nhóm nền hành chính (phát triển, đang chuyển đổi, đang phát triển) và mối tương quan liên ngành với 6 ngành khoa học xã hội.
• Chương 2: Các lý thuyết về hành chính: Trình bày 2 nhóm quan điểm về quan hệ giữa chính trị và hành chính: trường phái phân đôi độc lập (Lorenz von Stein năm 1864, Woodrow Wilson năm 1887, Frank Goodnow năm 1900, Leonard D. White năm 1926, Dwight Waldo) và trường phái không tách rời (Fritz Morstein Marx, Allen Schick). Tiếp đó, chương khảo cứu các lý thuyết tổ chức kinh điển: mô hình bộ máy thư lại lý tưởng của Max Weber (1921) dựa trên quyền lực pháp lý - hợp lý với 6 đặc trưng; thuyết quản lý cổ điển của Henry Fayol (1906/1915) với 5 chức năng và 14 nguyên tắc quản trị; mô hình POSDCoRB của Luther Gulick và Lyndall Urwick (1937) gồm 7 chức năng. Cuối chương phân tích lý thuyết chuyển đổi sang Quản lý công mới (NPM) theo luận điểm của Owen E. Hughes, phân tích sự kết hợp giữa lý thuyết sự lựa chọn công (Public Choice Theory) và chủ nghĩa quản lý (Managerialism), cùng chiến lược tách việc "cầm lái" (ra chính sách) khỏi "chèo thuyền" (cung ứng dịch vụ).
• Chương 3: Chức năng hành chính: Tập trung luận giải chức năng chấp hành của hành chính nhà nước. Phân tích bản chất quan hệ thứ bậc (trên - dưới, chủ - tớ); phân loại 2 cấp độ ra lệnh (ra lệnh toàn bộ và ra lệnh cơ bản); chỉ ra 3 cơ sở khách quan của chức năng chấp hành trong bộ máy nhà nước (bản chất chính trị, địa vị pháp lý trong tam quyền phân lập, cơ cấu tổ chức thứ bậc); và làm rõ 2 mối quan hệ chấp hành cơ bản: chấp hành đường lối chính trị của đảng cầm quyền và chấp hành pháp luật hành chính cùng hệ thống pháp luật điều chỉnh xã hội.

Kiến thức nền tảng được xây dựng

• Fundamental theories (Các lý thuyết nền tảng): Thuyết phân đôi chính trị - hành chính (Politics-Administration Dichotomy); Thuyết tổ chức bộ máy thư lại quan liêu hợp lý (Rational-Bureaucratic Theory); Thuyết quản lý hành chính chức năng (Administrative Management Theory); Thuyết Quản lý công mới (New Public Management).
• Core principles (Các nguyên tắc cốt lõi): 6 đặc trưng tổ chức thư lại của Max Weber (phân công chức năng, tính thứ bậc, tính quy phạm, tính văn bản hóa, tính chuyên nghiệp dựa trên thi tuyển, tính khách quan); 14 nguyên tắc quản trị của Henry Fayol (phân công lao động, quyền hạn đi đôi với trách nhiệm, kỷ luật, thống nhất chỉ huy, thống nhất lãnh đạo, lợi ích cá nhân phục tùng lợi ích chung, thù lao, tập quyền, tuyến thứ bậc, trật tự, công bằng, ổn định nhân sự, sáng kiến, tinh thần đồng đội).
• Essential frameworks (Các khung phân tích thiết yếu): Khung 7 chức năng quản trị POSDCoRB (Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting, Budgeting); Khung phân định 5 tiêu chí hành chính công - hành chính tư; Khung so sánh đặc tính nền hành chính theo 3 nhóm quốc gia (phát triển, đang chuyển đổi, đang phát triển).

Kỹ năng phát triển

• Technical skills (Kỹ năng kỹ thuật): Kỹ năng phân loại và quy trình hóa công vụ theo chuẩn mực văn bản; kỹ năng lập kế hoạch, phân bổ nguồn lực, điều phối nhân sự và lập ngân sách theo mô hình POSDCoRB.
• Analytical skills (Kỹ năng phân tích): Năng lực phân tích so sánh giữa mô hình hành chính thư lại truyền thống và mô hình quản lý theo kết quả (NPM); năng lực đánh giá mối quan hệ tương tác giữa thể chế chính trị, khuôn khổ pháp lý và quyết định hành chính.
• Practical competencies (Năng lực thực thi thực tế): Năng lực xử lý các cấp độ mệnh lệnh hành chính (ra lệnh toàn bộ và ra lệnh cơ bản); khả năng vận dụng các kỹ thuật quản lý của khu vực tư nhân vào điều hành công sở và cung ứng dịch vụ công.

---

Phương pháp giảng dạy và học tập

• Pedagogical approach (Cách tiếp cận sư phạm): Giáo trình áp dụng phương pháp tiếp cận lịch sử kết hợp logic và phân tích so sánh thể chế. Nội dung kiến thức được dẫn dắt từ nguồn gốc phát sinh thực tiễn của sự phân công lao động xã hội, qua các công trình nghiên cứu kinh điển thế giới, sau đó đối chiếu trực tiếp giữa các trường phái học thuật trái ngược (trường phái tách rời vs không tách rời chính trị; mô hình thư lại Weber vs mô hình NPM định hướng thị trường).
• Bài tập và case studies: Học viên được định hướng nghiên cứu các tình huống cải cách hành chính thực tế tại các nhóm quốc gia: cuộc khủng hoảng tài chính công thập niên 1980 tại Anh (thời Thủ tướng M. Thatcher) và Mỹ (thời Tổng thống R. Reagan) dẫn tới sự ra đời của NPM; sự chuyển đổi cấu trúc hành chính tại các nước kinh tế chuyển đổi (Liên Xô cũ, Đông Âu, Trung Quốc, Việt Nam); và bài toán thiếu hụt nhân lực trình độ cao, nguy cơ tham nhũng tại các nước đang phát triển.
• Practical exercises (Bài tập thực hành): Thực hành phân tích và thiết lập cơ cấu tổ chức cơ quan hành chính dựa trên 6 nguyên tắc của Max Weber; bài tập mô phỏng quy trình xử lý công vụ từ khâu lập kế hoạch đến kiểm soát theo 14 nguyên tắc Fayol và khung POSDCoRB; thực hành nhận diện và chuyển đổi phương thức ra lệnh (toàn bộ sang cơ bản).
• Assessment methods (Phương pháp đánh giá): Kiểm tra mức độ nắm vững bản chất các khái niệm học thuật (phân biệt rành mạch giữa quản lý và hành chính, hành chính công và quản lý công); đánh giá khả năng vận dụng lý thuyết để giải quyết các vấn đề thực tiễn về phân quyền, phi quy chế hóa và cải cách chế độ công vụ, công chức.
• Self-study guidelines (Hướng dẫn tự học): Học viên sau đại học cần kết hợp đọc giáo trình với việc tra cứu trực tiếp các tác phẩm kinh điển được trích dẫn (như công trình của Woodrow Wilson, Max Weber, Henry Fayol, Luther Gulick, Owen E. Hughes) và liên hệ với các quy định của hệ thống pháp luật hành chính Việt Nam hiện hành.

---

Điểm nổi bật và cập nhật

• Updates so với các giáo trình cũ: Giáo trình khắc phục lối tiếp cận thuần túy pháp lý của các tài liệu hành chính truyền thống trước đây bằng cách tích hợp cách tiếp cận quản trị học và kinh tế học. Nội dung phân định rõ ràng giữa "quản lý nhà nước" (mang tính bao quát, sử dụng quyền lực công) và "hành chính nhà nước" (hoạt động chấp hành, điều hành thực thi quyền hành pháp).
• Current trends được integrate: Tích hợp toàn diện lý thuyết Quản lý công mới (NPM) vốn phát triển mạnh trên thế giới từ thập niên 1980. Giáo trình phân tích sâu sắc các xu hướng: phi quy chế hóa, quản lý theo kết quả đầu ra thay vì kiểm soát quy trình đầu vào, đưa cơ chế thị trường và tinh thần kinh doanh vào khu vực công, tách chức năng "cầm lái" (hoạch định) khỏi "chèo thuyền" (thực thi dịch vụ), và chuyển từ chế độ công vụ dựa trên thâm niên/ngạch bậc sang đánh giá dựa trên hiệu quả thực thi hợp đồng.
• Real-world applications & Industry connections: Gắn kết lý luận hành chính với tiến trình chuyển đổi nền kinh tế từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam. Giáo trình chỉ rõ thực trạng của nền hành chính các nước đang phát triển và đang chuyển đổi (tính tập trung quan liêu, cồng kềnh, bất cập trong chế độ tiền lương và nguy cơ tiêu cực), từ đó cung cấp cơ sở khoa học cho việc chuẩn hóa đội ngũ cán bộ, công chức và tái thiết cấu trúc bộ máy nhà nước.

---

Đối tượng sử dụng giáo trình

• Sinh viên/Học viên: Học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Hành chính công, Quản lý công, Chính sách công, Luật Hành chính tại Học viện Hành chính và các cơ sở giáo dục đại học có đào tạo sau đại học khối ngành quản lý nhà nước.
• Prerequisites (Kiến thức tiên quyết): Người học cần hoàn thành khối kiến thức đại cương bậc đại học về: Lý luận chung về Nhà nước và Pháp luật, Khoa học Quản lý đại cương, Kinh tế học chính trị và Triết học.
• Giảng viên và cách sử dụng: Giảng viên sử dụng giáo trình làm tài liệu chuẩn để biên soạn đề cương chi tiết học phần Hành chính đại cương, thiết kế bài giảng chuyên đề, xây dựng ngân hàng câu hỏi thi đánh giá học phần và định hướng chủ đề nghiên cứu luận văn thạc sĩ, luận án tiến sĩ.
• Tự học và Reference: Cán bộ lãnh đạo, công chức, viên chức trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương; các chuyên viên nghiên cứu tại các viện nghiên cứu chính sách sử dụng giáo trình làm tài liệu tham khảo để tra cứu thuật ngữ, mô hình và nguyên tắc tổ chức công vụ.

---

Câu hỏi thường gặp

1. Giáo trình này phù hợp với ai?

Tài liệu được biên soạn phục vụ đối tượng chính là học viên sau đại học (thạc sĩ, tiến sĩ) chuyên ngành hành chính công, đồng thời là tài liệu tham khảo cho cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nước và các nhà nghiên cứu chính sách.

2. Cần kiến thức nền nào để học?

Học viên cần có kiến thức nền tảng về Khoa học Quản lý, Luật học (đặc biệt là Luật Hành chính và cấu trúc quyền lực nhà nước), Chính trị học và Kinh tế học cơ bản.

3. Điểm khác biệt với giáo trình khác?

Giáo trình phân tích chuyên sâu các trường phái lý thuyết hành chính thế giới (từ kinh điển như Weber, Fayol, Gulick đến hiện đại như NPM của Hughes), phân định bản chất từ nguyên Latinh của Administration và Management, đồng thời phân loại chi tiết đặc trưng hành chính của 3 nhóm quốc gia (phát triển, chuyển đổi, đang phát triển).

4. Làm sao để tự học hiệu quả?

Cần nghiên cứu song song giữa nội dung lý thuyết trong giáo trình với việc phân tích các văn bản quy phạm pháp luật hành chính thực tế, đối chiếu các đặc trưng của bộ máy thư lại và các nguyên tắc POSDCoRB với hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước tại Việt Nam.

5. Có tài liệu bổ trợ nào kèm theo?

Học viên cần tham khảo các công trình gốc được trích dẫn trong giáo trình: The Study of Administration (Woodrow Wilson, 1887), Lý luận về tổ chức kinh tế và xã hội (Max Weber, 1921), Hành chính chung và trong công nghiệp (Henry Fayol, 1915), Papers on the Science of Administration (Gulick & Urwick, 1937) và Public Management and Administration (Owen E. Hughes, 2003).

---

Kết luận

Giáo trình Hành chính đại cương (Dùng cho sau đại học) của Học viện Hành chính là tài liệu học thuật chuẩn hóa hệ thống khái niệm, phạm trù, lý thuyết và chức năng cốt lõi của khoa học hành chính. Công trình xác lập cơ sở lý luận vững chắc về sự phân công lao động quản lý, nguyên tắc vận hành của bộ máy thư lại hợp lý và xu hướng chuyển đổi sang mô hình quản lý công hiện đại.

Lộ trình học tập đề xuất cho học viên gồm 3 giai đoạn:

1. Tiếp cận bản chất khái niệm, lịch sử khoa học hành chính và phân định hành chính công - tư (Chương 1).
2. Nghiên cứu có hệ thống các trường phái lý luận về mối quan hệ chính trị - hành chính, các mô hình tổ chức bộ máy kinh điển và lý thuyết Quản lý công mới NPM (Chương 2).
3. Phân tích chức năng chấp hành - điều hành và việc thực thi pháp luật trong tổ chức bộ máy nhà nước (Chương 3).

Để hoàn thiện khối kiến thức, người học cần kết hợp nghiên cứu các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước, luật cán bộ công chức hiện hành và hệ thống tài liệu chuyên khảo về cải cách hành chính công.

Trích đoạn nội dung tài liệu

THU VIEN Học viện Hành chính Quốc gia 34(V)1 GI 108 Cióo trình HÀNH CHÍNH ĐẠI CƯƠNG NHÀ XUẤT BẢN KHOA HỌC VÀ KỸ THUẬT HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH GIAO TRINH _. HANH CHINH BAI CUONG (Dung cho sau dai:hoc) HỌC VIÊN HÀNH CHÍNH i THO V DE TNE CCG EBT ES NHÀ XUẤT BẢN:KHOA HỌC VÀ KỸ THUẬT HÀ NỘI - 2008 Chủ biên; “PGS.TS Nguyễn Hữu Hải - Trưởng khoa Hành chính học Tham gia xây dựng để cương và biên soạn: s_ PGS.TS Nguyễn Trọng Điều - Giám đốc - Học viện Hành chính =_ PGS.TS Nguyễn Hữu Khiển - Phó Giám đốc - Học viện Hành chính ° PGS.TS Đinh Văn Mậu - Phó Giám đốc - Học viện Hành chính = PGS.TS Đinh Văn Tiến- Phó Giám đốc - Học viện Hành chính a GS.TS Lé Sĩ Thiệp- Giảng viên cao cấp-- Học viện: Hãnh chính a_GS.T8 Bùi Văn Nhơn - Giảng viên cao: 'cấp - Học viện Hành chính = _ PGS.TS Nguyễn Hữu Hải - Trưởng khoa Hành chính học - Học viện Hành chính = PGS.TS Lê Chi Mai - Trưởng khoa Tài chính công - Học viện Hãnh chính © Th.S Chu Xuân Khánh - ‘Hoc viện Hành chính = _Th.$ ĐàoÁi Thi - Học viện Hãnh chính = _T§. Đặng Khắc Ánh - GV khoa Hành chỉnh học - Học viện Hành chính = Th.S Hoàng Mai - GV khoa Hành chính học - Học viện Hành chính.S Lé Van Hoa- GV khoa Hành chính hoc - Học viện Hành chính LỜI NÓI ĐẦU Khoa học hành chính hiện được coi là ngành nón trẻ nhất so với các khoa học khác trên thế giới. Ở nước ta, hành chính học mới thực sự được quan tâm nghiên cứu từ chục năm nay để phục vụ cho nhụ câu chuyển đổi nên kinh tế theo cơ chế thị trường định hướng Xã hội chủ nghĩa.

Tiến trình xây dựng nhà nước nói chung và cải cách nên hành chính nói riêng muốn thu được thành công cân nhiều điêu kiện, trong đá quan trọng nhất là đội ngũ cán bộ, công chức được đào tạo chuyên nghiệp về hành chính. Nhằm đáp ứng yêu cầu cấp thiết về học tập, nghiên cứu khoa học hành chính, tập thể các nhà khoa bọc của Học viện Hành chính đã đầu tư trí, lực và thời gian để biên soạn hệ thống tài liệu về hành chính cho phù hợp với mỗi loại chương trình đào tạo, bằi dưỡng khác nhau. Tài liệu Hành chính dại cương được biên soạn để phục vụ cho đào tạo sau đại học chuyên ngành hành chính công. Day la mon học mới, được xây dựng trên cơ sở kế thừa những thành tựu khoa học của các nhà nghiên cứu đi trước và tham khảo ý kiến của những nhà khoa học trong và ngoài mước.

Tuy còn nhiều nội dung khoa học về hành chính bọc biện đang cần được tiếp tục nghiên cứu, thảo luận một cách toàn diện hơn, những nhóm biên soạn đã cố gắng xảy dựng tài liệu với những kiến thức cơ bản nhất để người học ở mọi lĩnh vực đào tạo đêu có thể tiếp cận được khi tham gia đào tạo sau đại học ở Học viện Hành chính. Trong điệu kiện hữu hạn vệ thời gian và nguỗn lực, tài liệu này chắc chắn còn những hạn chế, kính mong các nhà nghiên cứu, các độc giả quan tâm đóng góp để tài liệu ngày càng hoàn chink hon. Xin trân trọng cẩm ơn! Táp thể tác giả 4 Chương 7 KHALQUAT CHUNG VE HANH CHINH 1. Sự ra đời khoa học hành chính Hoạt động quản lý ra đời từ khi có xã hội loài người, có lao động tập thể, có sự phân công và hợp tác lao động.

Xã hội ngày càng phát triển thì sự phân công, chuyên môn hoá càng cao và diễn ra trên mọi lĩnh vực hoạt động của xã hội, trong đó lĩnh vực quản lý không phải là ngoại lệ. Ban đầu hoạt động quản lý có sự tập trung hóa cao, bao gồm tất cả những hoạt động liên quan dến sự tồn tại và phát triển của một tổ chức đều tập trung vào giới chủ. Tuy nhiên, cùng với sự phát triển của xã hội và quy mô tổ chức ngày càng mở rộng, hoạt động quản lý ngày càng phức tạp, nó đòi hỏi những người quản lý phải có trình độ, chuyên môn nhất định, đo đó, trong quản lý bất đầu có sự phân công và chuyên môn hóa lao động ngày căng cao, cẩn có sự tham gia của nhiều cá nhân, bộ phận khác nhau. Một xu hướng thay đổi quan trọng trong quản lý là phân chia hoạt động quản lý thành hai nhóm boạt động.

Nhóm thứ nhất là những hoạt động có tính quyết định đến sứ mệnh của tổ chức .như: hoạch định tổng quát, quá trình ra quyết định, kiểm soát toàn bộ quá trình vận bành của tổ chức. Nhóm thứ hai lš những hoại động có tính chấp hành và điều hãnh-hoạt- động cửa tổ chức như: lập kế hoạch, tổ chức; phân công, phối hợp, chỉ huy và kiểm soát hoạt động của các cá $ nhân, bộ phận cấu thành, nhằm huy động, khai thắc và sử dụng tối đa các nguồn lực của tổ chức theo quy định để đạt mục tiêu, hoàn thành sứ mệnh của tổ chức. Vì tính quan trọng của nhóm hoạt động thứ nhất liên quan đến sự tồn vong của tổ chức, lợi ích của giới chủ nên nhóm hoạt động này được giới chủ nắm giữ. Còn nhóm hoạt động thứ hai đòi hỏi tính chuyên môn hóa cao được gọi là hoạt động hành chính và trao cho những người điểu hành hay nhà hành chính đảm trách dưới sự kiểm soát của giới chủ, và kết quả là ra đời nghề điều hành hay nghề hành chính.

Như vậy, hoạt động hành chính là một bộ phận của hoạt động quân lý nói chung, được tách ra từ hoạt động.quản lý, là sản phẩm của sự phân công, chuyên môn hóa trong quản lý tổ-- chức. Điều này cũng diễn ra tương tự trong quản lý nhà nước — khi có sự tách biệt giữa chủ thể của quyên lực nhà nước và những người sử dụng quyển lực đó để quản lý xã hội. Trong xã hội đân chủ, đó là sự tách biệt giữa một bên là chủ thể của đất nước là nhân đân, mà đại điện là các cơ quan quyền lực nhà nước (cơ quan chính trị) do nhân dân bầu lên và một bên là bộ máy hành chính công (cơ quan hành chính) với đội ngũ nhận sự do các cơ quan đại điện của dân thiết lập nên, có trách nhiệm chấp hành các quyết định của các cơ quan đại điện và điều hành xã hội theo khuôn khổ pháp luật do chính các cơ quan đại điện ban hành. Thực tiễn hoạt động hành chính đã đặt ra nhiều câu hỏi cho các nhà khoa học, nhà hành chính Tà: Làm thế nào để chấp hành tốt các quyết định của giới chủ hoặc.

giới quyển luc? Lam thế nào để điều hành một tổ chức hoặc xã hội một cách kinh tế, hiệu lực, hiệu quả và công bằng? Hành chính có thể trở thành một khoa học độc lập không? Liệu điều kiện cho sự ra đời của khoa học hành chính đã chín muổi hay chưa?. Trong quá trình tìm kiếm câu trả lời cho những câu hỏi trên đã xuất hiện nhiều công trình nghiên cứu, tổng kết về hành chính như: Nghiên cứu về hành chính của Woodrow Wilson.(1887), Hành chính và chính trị của Frank Goodnow (1900), Thuyết hành chính chung Và trong công nghiệp của Henry Fayol (1915), Nhập môn nghiên cứu bành chính của Leonard D. White (1926), Lý luận về tổ chức kinh tế và xã hội của Max Weber. Qua đó hàng loạt vấn dé của hành chính được phát hiện, phân tích, hệ thống hóa, khoa học hóa.

Lý luận về hành chính hình thành và soi sáng cho thực tiễn để rồi lại phát triển nhanh hơn trên cơ sở tổng kết thực tiễn phong phú và sống động; kết quả là ra đời một ngành khoa học - đó là khoa học hành chính hay hành chính học. Vì hoạt động hành chính tồn tại trong cả khu vực tư và khu vực công, nên khoa học này cũng có sự phân chia tương đối - đó là hành chính công và hành chính tư. Khái niệm về hành chính 2. Quản lý và hành chính “Thuật ngữ hành :chính (theo tiếng Anb 14 Administration) và quan ly (management) khdéc nhau về nghĩa, nhưng trên thực tế,.hai thuật ngữ này: có sự đan xen nhất định.

Từ điển Oxford định nghĩa: Hành chính là hành động thi - hành, là quấn lý các công việc hoặc hướng dẫn, là giám sắt sự thực hiện, sử dụng hoặc điều khiển; trong khi đó quản lý là chỉ đạo, kiếm soát quá trình công-việc bởi hành động của chính người đó và chịu trách nhiệm. "Theo gốc Latinh của hai từ này cũng cho thấy có sự khác nhau đáng kể. Hành chính bắt nguồn từ minor (thứ yếu, nhỏ hơn), sau đó là ministrate, nghĩa là: “phục vụ”, và sau đó là “điểu hành”. Quản lý bất nguồn từ manus, có nghĩa là “tự kiểm soát”.

Sự khác nhau cơ bản về nghĩa là giữa “phục vụ” và “kiểm soắt hoặc thu được các kết quả”. 'Từ những định nghĩa khác nhau này, có thể thấy rằng về cơ bản hành chính là hoạt động tuân theo các chỉ dẫn (quy định trước) và phục vụ. Quản lý là: thứ nhất, phải đạt được các kết quả; thứ hai là, nhà quản lý chịu trách nhiệm về kết quả đã đạt được. Thuật ngữ hành chính và quản lý cũng không đồng nghĩa, ngay cả khi chúng được áp dụng cho khu vực công.

Hành chính công là hoạt động phục vụ công chúng và công chức (người làm hành chính) thực hiện các chính sách, phầp luật đo người khác ban hành. Nó liên quan đến các quy trình, thủ tục để biến các chính sách, quy,định pháp luật thành hành vi xã hội và quản lý công sở. Quản lý công bao gềm hành chính công, là những việc xác định mục tiêu ban đầu, thiết lập các quy định để đạt mục tiêu với hiệu quả tối đa, cũng như chịu trách nhiệm chính về các kết quả. Hành chính công tập trung quá nhiều vào quá trình, thủ tục và tính đúng đắn.

Trong khi đó quản lý công bao hàm rộng hơn. "Thay vì tuân theo các chỉ đãn, nhà quản lý:công tập trung vào việc đạt được các kết quả và chịu trách nhiệm về việc làm đó là chính yếu. Như vậy, hành chính hẹp hơn và có ít chức năng hơn so với quản lý. Như ở trên đã để cập, thứ nhất, hành chính là phục vụ người khác thông qua việc chấp hành các quyết định do người đồ ban hành và chịu sự kiểm soát của họ.

Thứ hại, hành chính là điều hành — khai thác, huy động và sử dụng các. nguồn lực (cơ sở vật chất, dài nguyên, nhân lực, tài chính.) theo quy định (luật hoặc điều lệ) nhằm đạt được mục tiêu của hệ thống (tổ chức hoặc xã hội).