Quản lý nhà nước theo hướng đảm bảo sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các trường đại học ở Việt Nam

Phân tích khung pháp lý và thực tiễn quản lý nhà nước về tự chủ đại học tại Việt Nam. Bài viết trình bày chính sách, thách thức và xu hướng phát triển.

• Tác giả: Phan Huy Hùng
• Người hướng dẫn: TS Phạm Hồng Thái
• Trường học: Học viện Hành chính
• Chuyên ngành: Quản lý hành chính công
• Đề tài: Quản lý nhà nước theo hướng đảm bảo sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các trường đại học ở Việt Nam
• Loại tài liệu: Luận án tiến sĩ
• Năm xuất bản: 2009
• Địa điểm: Hà Nội

Tóm tắt

I. Tổng quan về quản lý nhà nước đảm bảo tự chủ đại học

Quản lý nhà nước theo hướng đảm bảo sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các trường đại học là chủ đề nghiên cứu trọng tâm trong lĩnh vực quản lý hành chính công. Tự chủ đại học hiểu đơn giản là khả năng hành động của tổ chức mà không bị kiểm soát từ bên ngoài. Khái niệm này có nguồn gốc từ thời Aristotle. Nhà triết học Hy Lạp nhận thức rằng trường đại học phát triển tốt hơn khi các nhà học thuật được tự chủ đầy đủ. Đối với tổ chức giáo dục, tự chủ hàm ý quyền tự điều hành công việc nội bộ. Đây là điều kiện tiên quyết để trường đại học thực hiện chức năng xã hội. Tuy nhiên, tự chủ có tính điều kiện. Việc thực hiện nhiệm vụ phụ thuộc vào tiêu chuẩn chi phí, đầu ra và phương thức đánh giá. Nhà nước giữ vai trò dẫn dắt quá trình thông qua cung cấp và kiểm soát tài chính. Sự cân bằng giữa tự chủ và quản lý nhà nước tạo nền tảng cho hệ thống giáo dục đại học phát triển bền vững. Mối quan hệ này cần được thể chế hóa bằng pháp luật rõ ràng.

1.1. Khái niệm tự chủ đại học

Tự chủ đại học bao gồm hai phương diện chính. Thứ nhất là quyền tự do học thuật của cá nhân. Đó là quyền tự quyết định về xuất bản, phát ngôn, thiết kế chương trình giảng dạy và đề tài nghiên cứu. Thứ hai là quyền tự điều hành của tổ chức trường đại học. Quyền này cho phép trường quản lý mà không có sự can thiệp từ bên ngoài. Groof, Neave và Svec (1998) khẳng định tự chủ tổ chức là điều kiện cho phép trường đại học tự quản. Tự chủ gắn liền với trách nhiệm xã hội và quyền con người.

1.2. Vai trò quản lý nhà nước về giáo dục đại học

Nhà nước đóng vai trò không thể thiếu trong hệ thống giáo dục đại học. Chính sách nhà nước chịu sự chi phối bởi quy tắc và lợi ích của các thành phần trong hệ thống. Nhà nước thực hiện hai chức năng cơ bản. Thứ nhất là phân phối vốn, cụ thể là phân phối lại đáp ứng nhu cầu giáo dục đại học. Thứ hai là kiểm tra việc xây dựng và thực hiện chính sách. Công cụ tài chính là phương tiện mạnh giúp nhà nước điều khiển hệ thống. Cách thức phân bổ tài chính ảnh hưởng lớn đến cách trường đại học sử dụng nguồn lực.

II. Phân tích thực trạng tự chủ đại học ở Việt Nam

Thực trạng tự chủ đại học ở Việt Nam đặt ra nhiều thách thức đáng quan ngại. Quá trình trao quyền tự chủ diễn ra chậm và thiếu đồng bộ. Nhiều trường đại học công lập vẫn phụ thuộc lớn vào ngân sách nhà nước. Cơ chế xin cho tồn tại phổ biến trong hệ thống quản lý. Quyền tự chủ về tài chính, nhân sự và chương trình đào tạo bị giới hạn bởi nhiều quy định chồng chéo. Hệ thống pháp luật về giáo dục đại học chưa hoàn thiện. Sự phân cấp giữa trung ương và địa phương thiếu rõ ràng. Năng lực quản trị nội bộ của nhiều trường còn yếu. Việc đánh giá chất lượng đào tạo chưa theo chuẩn quốc tế. Mặt khác, một số trường được giao tự chủ lại thiếu cơ chế giám sát hiệu quả. Điều này dẫn đến nguy cơ lạm dụng quyền tự chủ. Chu trình tài trợ từ nhà nước sang trường đại học và ngược lại chưa tạo được vòng tuần hoàn bền vững. Thách thức lớn nhất là tìm điểm cân bằng giữa mở rộng tự chủ và giữ vững trách nhiệm giải trình.

2.1. Hạn chế trong cơ chế quản lý hiện hành

Cơ chế quản lý nhà nước về giáo dục đại học bộc lộ nhiều hạn chế. Hệ thống văn bản pháp luật chồng chéo, thiếu nhất quán. Quy trình phê duyệt chương trình đào tạo kéo dài, cản trở đổi mới. Cơ chế tài chính cứng nhắc không khuyến khích trường chủ động tìm kiếm nguồn lực. Việc tuyển dụng và bổ nhiệm nhân sự chịu nhiều ràng buộc hành chính. Công tác kiểm tra, giám sát chưa đi đôi với trao quyền. Các trường thiếu động lực nâng cao chất lượng đào tạo.

2.2. Khoảng cách giữa lý thuyết và thực tiễn triển khai

Khoảng cách giữa chính sách và thực tiễn triển khai tự chủ đại học rất lớn. Nhiều quy định pháp luật về tự chủ đã ban hành nhưng chậm đi vào cuộc sống. Trường đại học được trao quyền trên giấy tờ nhưng thực tế vẫn bị chi phối bởi cơ chế hành chính. Năng lực quản trị của ban giám hiệu chưa đáp ứng yêu cầu tự chủ. Đội ngũ giảng viên thiếu tham gia vào quá trình ra quyết định. Hệ thống đánh giá và bảo đảm chất lượng chưa đủ mạnh để thay thế cơ chế kiểm soát trực tiếp.

III. Giải pháp nâng cao quản lý nhà nước hướng tự chủ đại học

Giải pháp nâng cao quản lý nhà nước hướng tự chủ đại học cần tiếp cận toàn diện. Trước hết là hoàn thiện hệ thống pháp luật về giáo dục đại học. Cần xây dựng khung pháp lý rõ ràng, minh bạch cho việc trao quyền tự chủ. Thứ hai là đổi mới cơ chế tài chính. Nhà nước chuyển từ cấp phát trực tiếp sang đặt hàng đào tạo theo nhu cầu xã hội. Thứ ba là tăng cường năng lực quản trị nội bộ trường đại học. Đào tạo đội ngũ quản lý theo chuẩn quốc tế. Thứ tư là xây dựng hệ thống kiểm định chất lượng độc lập. Cơ quan đánh giá bên ngoài thay thế cơ chế kiểm soát trực tiếp của nhà nước. Thứ năm là đẩy mạnh phân cấp, phân quyền rõ ràng giữa các cấp quản lý. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy mô hình quản lý đa dạng. Mỗi nước chọn cách tiếp cận phù hợp với điều kiện kinh tế, chính trị, văn hóa. Bài học từ các nước phát triển là xây dựng cơ chế đối thoại giữa nhà nước và trường đại học.

3.1. Hoàn thiện khung pháp lý và cơ chế tài chính

Hoàn thiện khung pháp lý là giải pháp nền tảng. Cần ban hành luật riêng về tự chủ đại học thay vì điều chỉnh rải rác. Cơ chế tài chính cần chuyển sang đặt hàng theo kết quả đầu ra. Mô hình chu trình tài trợ của Herbst (2007) gợi ý hướng đi phù hợp. Nhà nước đầu tư cho giáo dục đại học như đầu tư phát triển. Trường đại học sử dụng hiệu quả để tạo ra sản phẩm dịch vụ đào tạo và nghiên cứu. Kết quả phát triển kinh tế xã hội lại tạo nguồn thu nhập toàn xã hội, tiếp tục tài trợ ngược lại cho trường.

3.2. Tăng cường năng lực quản trị và kiểm định chất lượng

Năng lực quản trị nội bộ quyết định hiệu quả tự chủ đại học. Cần đào tạo đội ngũ lãnh đạo trường theo chuẩn quản trị hiện đại. Xây dựng hội đồng trường có thực quyền, đại diện các bên liên quan. Hệ thống kiểm định chất lượng phải hoạt động độc lập. Tiêu chí đánh giá cần phù hợp chuẩn khu vực và quốc tế. Kết quả kiểm định công khai, minh bạch để xã hội giám sát. Cơ chế này thay thế hiệu quả sự can thiệp trực tiếp từ cơ quan quản lý nhà nước.

IV. Kết luận và ứng dụng mô hình tự chủ đại học

Nghiên cứu về quản lý nhà nước theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các trường đại học ở Việt Nam mang ý nghĩa khoa học và thực tiễn lớn. Kết luận rút ra là tự chủ đại học không có nghĩa là buông lỏng quản lý. Ngược lại, nhà nước cần quản lý thông minh hơn, chuyển từ kiểm soát trực tiếp sang kiến tạo môi trường. Mô hình quản lý hiệu quả đòi hỏi sự cân bằng giữa ba yếu tố. Đó là mở rộng quyền tự chủ, tăng cường trách nhiệm giải trình và xây dựng cơ chế giám sát phù hợp. Ứng dụng thực tiễn yêu cầu lộ trình chuyển đổi dần dần. Không thể áp dụng tự chủ triệt để ngay lập tức. Cần thí điểm tại các trường có năng lực trước, sau đó nhân rộng. Vai trò của nhà nước chuyển từ người điều hành sang người kiến tạo chính sách. Hệ thống giáo dục đại học Việt Nam sẽ phát triển bền vững khi đạt được sự hài hòa giữa tự chủ và quản lý nhà nước.

4.1. Ý nghĩa lý luận của nghiên cứu

Nghiên cứu đóng góp vào kho tàng lý luận quản lý hành chính công về giáo dục đại học. Làm rõ khái niệm tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong bối cảnh Việt Nam. Hệ thống hóa các mô hình quản lý nhà nước về giáo dục đại học trên thế giới. Phân tích mối quan hệ biện chứng giữa tự chủ và quản lý nhà nước. Xây dựng khung lý thuyết về điều kiện và cân bằng tự chủ đại học. Đây là cơ sở khoa học cho các nghiên cứu tiếp theo.

4.2. Ứng dụng thực tiễn và lộ trình triển khai

Ứng dụng thực tiễn của nghiên cứu thể hiện ở nhiều khía cạnh. Kết quả cung cấp cơ sở khoa học cho việc xây dựng chính sách giáo dục đại học. Lộ trình triển khai gồm ba giai đoạn. Giai đoạn một là hoàn thiện khung pháp lý. Giai đoạn hai là thí điểm tự chủ tại một số trường đại học trọng điểm. Giai đoạn ba là đánh giá, điều chỉnh và nhân rộng mô hình. Mỗi giai đoạn cần có tiêu chí đánh giá cụ thể và cơ chế điều chỉnh linh hoạt.

Nội dung chính

Tổng quan về luận án

Bối cảnh khoa học của công trình nghiên cứu bắt nguồn từ cuộc chuyển đổi mang tính thời đại trong giáo dục đại học (GDĐH) toàn cầu và tiến trình Đổi mới tại Việt Nam. Khi quy mô người học gia tăng nhanh chóng trong khi nguồn lực công có hạn, các chính phủ phải đối mặt với áp lực kép: tối ưu hóa hiệu quả phân bổ ngân sách và nâng cao chất lượng dịch vụ đào tạo nhằm phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao cho nền kinh tế tri thức. Luận án "Quản lý nhà nước theo hướng đảm bảo sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các trường đại học ở Việt Nam" của nghiên cứu sinh Phan Huy Hùng (Chuyên ngành Quản lý hành chính công, Mã số: 62 34 82 01, Viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, 2009) là một trong những công trình tiên phong tiếp cận toàn diện mối quan hệ giữa cơ quan quyền lực nhà nước và cơ sở GDĐH công lập dưới góc độ khoa học hành chính.

Khoảng trống nghiên cứu (research gap) mà luận án giải quyết xuất phát từ tình trạng thiếu vắng một khung lý thuyết và cơ chế quản lý nhà nước (QLNN) hoàn chỉnh để chuyển đổi phương thức điều hành từ mô hình "kiểm soát tập trung" sang mô hình "giám sát vĩ mô". Mặc dù quyền tự chủ đã được khẳng định trong Nghị quyết Trung ương 4 khóa VII (1993), Luật Giáo dục 1998 và Nghị quyết số 14/2005/NQ-CP của Chính phủ, trên thực tế "cơ chế quản lý các trường đại học có tính tập trung và xơ cứng" (Vallely, 2005) và "bộ chủ quản trở thành cơ quan trung gian, trường chịu sự chỉ đạo của nhiều cơ quan quản lý nên mất tính chủ động, sức ép tăng lên, hiệu quả giảm đi" (VietNamNet, 26/12/2005). Các nghiên cứu trước đây chưa phân định rõ chức năng QLNN vĩ mô với chức năng đại diện chủ sở hữu công, chưa thiết lập được khung pháp lý ràng buộc trách nhiệm giải trình xã hội, và chưa xây dựng được cơ chế tổ chức đệm (Buffer Body) phù hợp.

Câu hỏi nghiên cứu và giả thuyết được xác định rõ ràng:

• Câu hỏi nghiên cứu 1 (RQ1): Bản chất, nội hàm và các điều kiện đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của trường đại học công lập trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa là gì?
• Câu hỏi nghiên cứu 2 (RQ2): Thực trạng cơ chế QLNN về GDĐH ở Việt Nam giai đoạn 1986–2009 bộc lộ những điểm nghẽn thể chế, rào cản phân cấp và mâu thuẫn thẩm quyền nào?
• Câu hỏi nghiên cứu 3 (RQ3): Mô hình và hệ thống giải pháp QLNN nào giúp đảm bảo sự tự chủ thực chất, nâng cao trách nhiệm giải trình xã hội và phát huy vai trò điều tiết vĩ mô của Nhà nước đến năm 2020?
• Giả thuyết nghiên cứu 1 (H1): Việc chuyển giao quyền tự chủ thực chất (substantive autonomy) và tự chủ thủ tục (procedural autonomy) đi kèm ràng buộc trách nhiệm giải trình pháp lý sẽ thúc đẩy chất lượng đào tạo và hiệu quả sử dụng nguồn lực công.
• Giả thuyết nghiên cứu 2 (H2): Xóa bỏ cơ chế bộ chủ quản, tách bạch chức năng quản lý vĩ mô với quản lý của chủ sở hữu và thiết lập các tổ chức đệm trung gian là tiền đề cốt lõi để xác lập địa vị pháp lý độc lập cho các trường đại học công lập.

Khung lý thuyết của luận án được xây dựng dựa trên sự tích hợp của Thuyết Quản trị công mới (New Public Management), Lý thuyết tam giác điều phối GDĐH (Clark, 1983), Mô hình điều khiển nhà nước (Neave & Van Vught, 1994) và Khung trách nhiệm giải trình GDĐH (Salmi, 2009; Fielden, 2008).

Đóng góp đột phá của công trình là lượng hóa thực trạng nhận thức của đội ngũ lãnh đạo hệ thống thông qua khảo sát thực nghiệm $N = 132$ nhà quản lý GDĐH hợp lệ trên toàn quốc, xác lập cơ sở khoa học để tái cơ cấu hệ thống cơ quan quản lý, định hình địa vị pháp lý của đại học công lập như một thực thể tự chủ, và phác thảo lộ trình xây dựng Luật Giáo dục Đại học chuyên biệt cho Việt Nam với tầm nhìn 2020.

Literature Review và Positioning

Tổng quan y văn chỉ ra ba dòng nghiên cứu chính trong và ngoài nước:

Dòng nghiên cứu thứ nhất tập trung vào mối quan hệ giữa Nhà nước và đại học. Burton Clark (1983) đã xây dựng mô hình phân phối quyền lực qua 6 cấp thẩm quyền, chỉ ra rằng ở các nền giáo dục phát triển, quyền lực tập trung chủ yếu ở cấp trường hoặc cấp khoa/bộ môn chứ không phải cơ quan hành chính trung ương. Frans van Vught (1993) và Guy Neave (1994) phân định hai mô hình điều khiển nhà nước: mô hình kiểm soát nhà nước (State Control Model) vận hành từ trên xuống và mô hình giám sát nhà nước (State Steering Model / Evaluative State) vận hành từ dưới lên. Tại Việt Nam, Lâm Quang Thiệp (2000, 2006) giới thiệu kinh nghiệm GDĐH Hoa Kỳ, nhấn mạnh tự chủ là quy luật khách quan của kinh tế thị trường nhưng phải đi liền với kiểm toán và hệ thống đảm bảo chất lượng.

Dòng nghiên cứu thứ hai xem xét tự chủ đại học và cơ chế thị trường. Phạm Phụ (2005, 2006, 2007) phân tích bản chất hàng hóa của dịch vụ GDĐH, đề xuất cơ chế Hội đồng trường để tách bạch quyền sở hữu và quyền sử dụng tài sản công, đồng thời cảnh báo việc thiếu chỉ số thực hiện sẽ làm biến dạng trách nhiệm xã hội. Ngược lại, Cao Huy Thuần (2008) phân tích căng thẳng giữa quan niệm "đại học hàng hóa" và "lợi ích công ích", cảnh báo rủi ro thương mại hóa làm xói mòn sứ mạng học thuật. Lê Ngọc Đức (2009) và Nguyễn Danh Nguyên (2009) tiếp tục khẳng định tự chủ là đòn bẩy phát triển bền vững nhưng thiếu vắng các hướng dẫn dưới luật cụ thể.

Dòng nghiên cứu thứ ba về phân cấp hành chính công và trách nhiệm giải trình. Võ Kim Sơn (2004) hệ thống hóa lý luận phân cấp trong hoạt động hành chính nhà nước (tản quyền, ủy quyền, trao quyền). Ngô Doãn Đãi (2004, 2006) và Đào Trọng Thi (2005) chỉ ra rằng tự chủ chịu sức ép lớn do sự đan xen quyền lực giữa Bộ Giáo dục và Đào tạo với các bộ ngành chủ quản. Vũ Ngọc Hải (2007) nhấn mạnh việc xóa bỏ cơ chế "xin - cho" là khâu đột phá sống còn. Các tổ chức quốc tế như World Bank (1994) và Fielden (2008) chỉ ra rằng tái cấu trúc quản trị đại học toàn cầu đòi hỏi chuyển giao quyền tự chủ tài chính, nhân sự và thành lập tổ chức trung gian chuyên trách.

Tranh luận học thuật gay gắt diễn ra giữa hai trường phái:

• Quan điểm kiểm soát hành chính truyền thống: Cho rằng GDĐH là dịch vụ công thuần túy, Nhà nước phải trực tiếp can thiệp chi tiết từ tuyển sinh, khung chương trình đến bổ nhiệm nhân sự để bảo vệ mục tiêu chính trị và ngăn ngừa tư nhân hóa lệch hướng.
• Quan điểm thị trường hóa toàn diện: Đại diện bởi các khuyến nghị tự do hóa thị trường (Ashwill, 2006; World Bank, 1994), cổ vũ việc thả nổi cho cơ chế cung - cầu tự điều tiết và giảm thiểu tối đa vai trò của Nhà nước.

Luận án định vị nghiên cứu ở điểm cân bằng biện chứng: Bác bỏ mô hình can thiệp quan liêu bao cấp lẫn mô hình thị trường tự do cực đoan; xác lập mô hình QLNN giám sát trong nền kinh tế thị trường định hướng XHCN. Điểm mới vượt trội của luận án so với công trình của Hayden & Thiep (2006, 2007) hay Fielden (2008) là đã chuyển hóa các nguyên lý quản trị quốc tế thành các giải pháp thể chế tương thích với thể chế chính trị - hành chính Việt Nam, cụ thể hóa vai trò của tổ chức đệm và phân định rành mạch quyền đại diện chủ sở hữu Nhà nước với thẩm quyền quản trị của Hội đồng trường.

                  [MÔ HÌNH KIỂM SOÁT TẬP TRUNG]
                    (Can thiệp trực tiếp, cơ chế xin-cho)
    [Mô hình Thị trường tự do]       [MÔ HÌNH LUẬN ÁN ĐỊNH VỊ]
     (Thương mại hóa, tư nhân hóa)    (QLNN Giám sát + Phối hợp Thị trường
                                      định hướng XHCN + Trách nhiệm giải trình)

Đóng góp lý thuyết và khung phân tích

Đóng góp cho lý thuyết

Luận án mở rộng và làm phong phú hệ thống lý luận hành chính công trong lĩnh vực GDĐH thông qua các đóng góp cụ thể:

1. Phát triển lý thuyết phân cấp thẩm quyền: Vận dụng khung phân tích của Burton Clark (1983) và Altbach, Berdahl, Gumport (2005) để phân biệt rõ hai cấp độ: Tự chủ thực chất (quyền tự quyết mục tiêu, chương trình, học thuật) và Tự chủ thủ tục (quyền tự quyết cách thức tổ chức, tuyển dụng, phân bổ tài chính). Luận án chứng minh rằng việc Nhà nước kiểm soát quá chi tiết thủ tục hành chính sẽ làm triệt tiêu tự chủ thực chất của nhà khoa học.
2. Xác lập nguyên lý cân bằng động giữa Tự chủ và Trách nhiệm giải trình: Bác bỏ quan niệm sai lệch xem tự chủ là "tự tung tự tác" hay tự chịu trách nhiệm là "tự làm tự chịu" (Ngô Doãn Đãi, 2004). Luận án khẳng định: Quyền tự chủ càng cao thì nghĩa vụ giải trình trước 4 nhóm chủ thể (Nhà nước, người học, nhà sử dụng lao động và cộng đồng học thuật) càng phải chặt chẽ, được bảo đảm bằng chế tài pháp lý rõ ràng.
3. Mô hình hóa sự dịch chuyển Paradigm quản lý: Chuyển dịch từ mô hình "Nhà nước chỉ huy - kiểm soát" sang mô hình "Nhà nước kiến tạo - giám sát", trong đó Nhà nước sử dụng 4 công cụ gián tiếp: Luật pháp, Quy hoạch chiến lược, Tài trợ công theo đầu ra và Kiểm định chất lượng độc lập.

Khung phân tích độc đáo

Khung phân tích của luận án tích hợp ba trụ cột lý thuyết: Thuyết Quản trị công mới (NPM), Thuyết Thể chế và Lý thuyết Quản trị mạng lưới (Network Governance).

Luận án làm rõ các điều kiện biên (boundary conditions): Quyền tự chủ không phải là đặc quyền vô điều kiện mà phụ thuộc vào năng lực quản trị nội bộ, mức độ hoàn thiện của hệ thống bảo đảm chất lượng, và sự hiện diện của Hội đồng trường với tư cách cơ quan đại diện quyền sở hữu của cộng đồng và Nhà nước.

Phương pháp nghiên cứu tiên tiến

Thiết kế nghiên cứu

Luận án áp dụng lập trường nhận thức luận hiện thực phản tư (Critical Realism) kết hợp phương pháp nghiên cứu hỗn hợp (Mixed-Methods Design). Thiết kế nghiên cứu đa cấp độ (Multi-level Design) bao gồm: cấp độ vĩ mô (chính sách, thể chế của Chính phủ, Bộ ngành), cấp độ trung gian (các cơ quan chủ quản, tổ chức đệm) và cấp độ vi mô (trường đại học, hội đồng trường, khoa/bộ môn).

Phương pháp khảo sát định lượng thực nghiệm được kế thừa và điều chỉnh từ khung khảo sát quốc tế của V. Lynn Meek và Leo Goedegebuure (1998) về tái cấu trúc GDĐH tại Úc, đảm bảo tính chuẩn hóa cao độ trong thiết kế công cụ đo lường.

Quy trình nghiên cứu rigorous

Quy trình thu thập dữ liệu được thực hiện nghiêm ngặt trên quy mô toàn quốc:

• Chiến lược chọn mẫu: Chọn mẫu phân tầng đại diện cho toàn bộ hệ thống quản lý GDĐH Việt Nam. Tổng số phiếu phát ra là 176 phiếu tại 106 tổ chức quản lý.
• Cơ cấu tổ chức tham gia khảo sát ($N = 106$ tổ chức): 78 trường đại học (chiếm 73,6%), 5 đại học lớn/đại học quốc gia (chiếm 4,7%), 11 vụ chức năng thuộc các Bộ/ngành (chiếm 10,4%), 8 cơ quan Ủy ban nhân dân cấp tỉnh/thành phố (chiếm 7,5%), và 4 cơ quan đoàn thể Trung ương/Ủy ban của Quốc hội (chiếm 3,8%).
• Cơ cấu mẫu cá nhân khảo sát ($N = 176$ nhà quản lý): 147 người thuộc các cơ sở GDĐH công lập và ngoài công lập (chiếm 83,5%), 29 người thuộc các cơ quan QLNN và bộ ngành chủ quản (chiếm 16,5%).
• Tỷ lệ phản hồi và làm sạch dữ liệu: Thu về 134 phiếu (đạt tỷ lệ 76,13%), loại bỏ 2 phiếu không hợp lệ, đưa vào xử lý chính thức 132 phiếu hoàn chỉnh (tỷ lệ sử dụng 75,0%).

[Khảo sát 176 nhà quản lý tại 106 tổ chức]
[Mẫu phân tích chính thức: N = 132 phiếu]
[Xử lý định lượng qua phần mềm SPSS: Thống kê mô tả & Independent Samples t-test (p < 0.05)]

• Độ tin cậy và giá trị đo lường: Sử dụng thang đo Likert 4 mức độ (1: Hoàn toàn không đồng ý / Không tích cực đến 4: Hoàn toàn đồng ý / Rất tích cực). Dữ liệu được mã hóa và phân tích bằng phần mềm thống kê SPSS. Kiểm định sự khác biệt ý kiến giữa nhóm nhà quản lý cấp trường và nhóm cán bộ cơ quan QLNN bằng Independent Samples t-test ở mức ý nghĩa thống kê $\alpha = 0{,}05$.

Data và phân tích định lượng

Kết quả phân tích thống kê mô tả từ tập dữ liệu khảo sát 132 chuyên gia và nhà quản lý ($M$: Điểm trung bình, $SD$: Độ lệch chuẩn):

Chỉ báo khảo sát nội dung quản lý	Mean ($M$)	SD	Tỷ lệ đồng thuận	Mức độ tích cực
Tự chủ là khả năng chủ động pháp lý không phải xin phép	3,02	0,80	77,0% (F4=29%, F3=48%)	Chỉ 4,0% muốn giữ cơ chế xin phép
Tự chịu trách nhiệm là ràng buộc báo cáo/giải trình minh bạch	3,27	0,58	94,0% (F4=34%, F3=60%)	0% phản đối
Cơ chế trách nhiệm song hành tự chủ cần chế tài pháp lý	3,41	0,55	97,0% (F4=44%, F3=53%)	0% phản đối
QLNN đảm bảo sự thống nhất và phù hợp cơ chế kinh tế	3,45	0,61	94,0% (F4=51%, F3=43%)	0% phản đối
QLNN dựa trên quy định và giám sát thay cho kiểm soát chi tiết	3,52	0,61	94,0% (F4=58%, F3=36%)	0% phản đối
Tác động qua luật pháp, chính sách, kế hoạch và giám sát	3,36	0,61	93,0% (F4=42%, F3=51%)	0% phản đối
Tăng cường cạnh tranh thị trường để nâng cao chất lượng	3,61	0,57	96,0% (F4=66%, F3=30%)	0% phản đối

Kiểm định t-test cho thấy có sự đồng thuận cao xuyên suốt giữa hai nhóm khách thể khảo sát, củng cố tính vững chắc (robustness) của các kết luận thực nghiệm.

Phát hiện đột phá và implications

Những phát hiện then chốt

1. Khủng hoảng cơ chế "Bộ chủ quản" làm xói mòn hiệu lực quản trị: Luận án phát hiện cơ chế bộ ngành chủ quản là rào cản lớn nhất kìm hãm sự phát triển của đại học công lập. Sự tồn tại của nhiều đầu mối can thiệp trực tiếp biến cơ quan quản lý thành đơn vị phân bổ bao cấp và cấp phép vi mô, làm triệt tiêu tính năng động của cơ sở giáo dục. Đúng như nhận định được dẫn chứng trong văn bản: "Nếu các trường đại học không thật sự được trao quyền độc lập và đảm bảo sự tự chủ thì không thể nào đủ năng động để đáp ứng nhu cầu thay đổi của xã hội và tiến bộ" (Báo Nhân dân, 17/12/2004).
2. Sự dịch chuyển nhận thức mang tính áp đảo về phương thức quản lý: 94,0% nhà quản lý ủng hộ phương thức quản lý dựa trên quy định chuẩn mực và giám sát hậu kiểm thay cho kiểm soát tiền kiểm chi tiết ($M = 3{,}52; SD = 0{,}61$). 77,0% khẳng định tự chủ phải là quyền chủ động hành động theo pháp luật mà không phải "xin phép" ($M = 3{,}02; SD = 0{,}80$).
3. Thừa nhận vai trò điều phối của cơ chế cạnh tranh có định hướng: 96,0% ý kiến khẳng định áp lực cạnh tranh lành mạnh là động lực thúc đẩy chất lượng đào tạo ($M = 3{,}61; SD = 0{,}57$). Mối quan hệ giữa Nhà nước và thị trường phải là sự cộng tác bổ trợ, khẳng định luận điểm: "nhà nước phải cộng tác với thị trường, chứ không thay thế thị trường" (Bùi Đức Kháng, 2005).
4. Phát hiện nghịch lý trong cơ chế tài trợ công: Mặc dù ngân sách nhà nước chi cho GD&ĐT duy trì ở mức cao trong tổng chi ngân sách, phương thức phân bổ theo chỉ tiêu bình quân đầu người lịch sử (input-based) không gắn với kết quả đầu ra (output-based) đã làm giảm động lực tự chủ tài chính và tạo ra sự ỷ lại kéo dài.

Implications đa chiều

• Về mặt lý thuyết: Cung cấp mô hình lý thuyết toàn diện về phân định hai tư cách của Nhà nước: (1) Chủ thể quyền lực công QLNN đối với toàn bộ hệ thống; và (2) Đại diện quyền sở hữu tài sản công tại các trường đại học công lập.
• Về mặt chính sách và lập pháp:
  • Là cơ sở khoa học thúc đẩy việc ban hành một đạo luật riêng biệt: Luật Giáo dục Đại học (chính thức được Quốc hội thông qua năm 2012) và quy chế hóa chế độ giảng viên đại học.
  • Thể chế hóa vai trò tối cao của Hội đồng trường trong các trường công lập, thực hiện phân quyền thực chất từ cơ quan chủ quản về cho nhà trường.
  • Chuyển đổi phương thức quản lý tài chính công từ cấp phát dự toán đầu vào sang cơ chế đặt hàng đào tạo, giao ngân sách trọn gói (block grant) gắn với cam kết chuẩn đầu ra.
  • Thành lập các Tổ chức đệm độc lập (Buffer Bodies) như Trung tâm kiểm định chất lượng GDĐH độc lập và Hội đồng tài trợ nghiên cứu khoa học quốc gia.

Limitations và Future Research

Luận án thừa nhận một số hạn chế khách quan mang tính lịch sử:

1. Giới hạn về phạm vi khảo sát: Khảo sát định lượng chủ yếu tập trung vào nhóm nhà quản lý cấp cao và cán bộ chuyên môn tại các trường và bộ ngành ($N = 132$), chưa mở rộng điều tra quy mô lớn trên đối tượng giảng viên trực tiếp, sinh viên và các doanh nghiệp sử dụng lao động.
2. Hạn chế về mô hình thống kê: Do điều kiện phần mềm và dữ liệu thời điểm 2009, phân tích định lượng dừng lại ở mức thống kê mô tả, phân tích tần suất và kiểm định so sánh trung bình (t-test), chưa xây dựng mô hình phương trình cấu trúc tuyến tính (SEM) hay phân tích hồi quy đa biến đa cấp độ.
3. Bối cảnh pháp lý thời điểm nghiên cứu: Nghiên cứu hoàn thành năm 2009, thời điểm hệ thống văn bản pháp lý chủ yếu dựa trên Luật Giáo dục 2005 và Nghị quyết 14/2005/NQ-CP, trước khi Luật GDĐH 2012 và Luật sửa đổi 2018 ra đời.

Chương trình nghiên cứu tương lai (Future Research Agenda):

• Nghiên cứu 1: Đánh giá định lượng tác động của cơ chế tự chủ tài chính đến mức độ công bằng trong tiếp cận giáo dục của các nhóm sinh viên có hoàn cảnh khó khăn (social equity).
• Nghiên cứu 2: Sử dụng mô hình SEM phân tích mối quan hệ nhân quả giữa mức độ tự trị học thuật (Academic Freedom), thiết chế Hội đồng trường và năng suất công bố khoa học quốc tế (ISI/Scopus).
• Nghiên cứu 3: Nghiên cứu cơ chế vận hành thực tế của các tổ chức đệm (Buffer Bodies) trong kiểm định chất lượng và phân bổ quỹ nghiên cứu tại Việt Nam giai đoạn chuyển đổi số.
• Nghiên cứu 4: Khảo sát đa bên (Multi-stakeholder analysis) về mức độ hài lòng đối với trách nhiệm giải trình xã hội của các trường đại học tự chủ hoàn toàn.

Tác động và ảnh hưởng

• Tác động học thuật: Công trình là tài liệu tham khảo nền tảng trong các chương trình đào tạo sau đại học chuyên ngành Quản lý công, Hành chính công và Quản lý giáo dục tại Học viện Hành chính Quốc gia và các cơ sở đào tạo lớn, tạo tiền đề cho hàng loạt luận án tiến sĩ kế tiếp về phân cấp quản trị đại học.
• Tác động chính sách: Luận cứ của luận án đã trực tiếp đóng góp vào quá trình xây dựng đường lối đổi mới giáo dục, hiện thực hóa phát biểu chỉ đạo của cố Tổng bí thư Lê Khả Phiêu: "Cần thiết lập các cơ chế để nâng cao tính tự chủ của các cơ sở đào tạo, nhất là các trường đại học; đồng thời, các cơ sở đào tạo càng có tiềm lực trí tuệ lớn thì càng cần có quyền tự chủ cao, và quyền tự chủ càng cao thì yêu cầu chịu trách nhiệm cũng phải cao. Phải xây dựng các cơ chế để đảm bảo đồng thời quyền tự chủ và chịu trách nhiệm của các cơ sở đào tạo nhất là trường đại học, đặc biệt là cơ chế đánh giá, kiểm định công nhận chất lượng" (Phát biểu tại Bộ GD&ĐT, 1998).
• Tác động kinh tế - xã hội: Góp phần tối ưu hóa hiệu quả chi tiêu công cho giáo dục, thúc đẩy quá trình xã hội hóa lành mạnh, nâng cao năng lực cạnh tranh của các trường đại học Việt Nam trong khu vực ASEAN và quốc tế.

Đối tượng hưởng lợi

• Nghiên cứu sinh và học giả: Tiếp cận hệ thống luận cứ, phương pháp luận chuẩn mực và các khung lý thuyết kinh điển về quản trị công GDĐH.
• Nhà quản trị cơ sở GDĐH (Hiệu trưởng, Chủ tịch Hội đồng trường): Cung cấp cẩm nang thực tiễn về cấu trúc bộ máy, cơ chế cân bằng tự chủ - trách nhiệm và chiến lược đa dạng hóa nguồn tài chính.
• Nhà hoạch định chính sách (Bộ GD&ĐT, Bộ Nội vụ, Bộ Tài chính, Quốc hội): Nhận được cơ sở khoa học để rà soát, cắt giảm thủ tục hành chính can thiệp, xóa bỏ cơ chế bộ chủ quản và hoàn thiện thể chế tài trợ công.
• Doanh nghiệp và Xã hội: Thụ hưởng nguồn nhân lực chất lượng cao được đào tạo sát với nhu cầu thực tiễn của thị trường lao động.

Câu hỏi chuyên sâu

1. Đóng góp lý thuyết độc đáo nhất của luận án là gì?
Luận án đã mở rộng Lý thuyết mô hình điều khiển nhà nước (State Steering Theory) của Neave & Van Vught (1994) và Lý thuyết phân phối quyền lực của Clark (1983) vào bối cảnh nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, xây dựng mô hình tách bạch giữa "chức năng QLNN vĩ mô" và "chức năng đại diện chủ sở hữu Nhà nước", giải quyết triệt để xung đột lợi ích cố hữu của cơ chế bộ chủ quản.

2. Điểm mới về phương pháp nghiên cứu so với các công trình trước đây?
So với các nghiên cứu mang tính định tính thuần túy hoặc bàn luận ý kiến rời rạc (Lâm Quang Thiệp, 2000; Phạm Phụ, 2005), luận án đã chuẩn hóa phương pháp điều tra định lượng phỏng theo Meek & Goedegebuure (1998), thực hiện trên quy mô toàn quốc với 106 tổ chức quản lý ($N=132$ phản hồi hợp lệ), áp dụng phân tích thống kê SPSS và kiểm định t-test có ý nghĩa thống kê ($\alpha = 0{,}05$).

3. Phát hiện thực nghiệm nào gây bất ngờ nhất?
Phát hiện về sự đồng thuận gần như tuyệt đối giữa các nhà quản lý trong trường đại học (83,5%) và các nhà quản lý tại cơ quan QLNN trung ương (16,5%) về việc xóa bỏ cơ chế "xin - cho" ($M = 3{,}02$) và chuyển sang cơ chế quản lý giám sát ($M = 3{,}52$, tỷ lệ đồng thuận 94,0%), chứng minh sự chín muồi về mặt nhận thức trong toàn hệ thống đối với yêu cầu cải cách thể chế.

4. Luận án có cung cấp quy trình nhân bản (replication protocol) không?
Có. Toàn bộ bảng hỏi khảo sát gồm các nhóm chỉ báo chuẩn hóa theo thang đo Likert 4 mức độ, cơ cấu chọn mẫu phân tầng, quy trình mã hóa dữ liệu và phương pháp xử lý SPSS được trình bày chi tiết trong phụ lục, cho phép các nhà nghiên cứu tái lặp và kiểm chứng trên các tập dữ liệu mới.

5. Chương trình nghiên cứu 10 năm được vạch ra như thế nào?
Chương trình nghiên cứu hướng tới năm 2020 tập trung vào 4 trụ cột: (1) Khung thể chế Luật GDĐH chuyên biệt; (2) Cơ chế vận hành Hội đồng trường và loại bỏ cơ quan chủ quản; (3) Hệ thống kiểm định chất lượng độc lập và tổ chức đệm tài trợ nghiên cứu; (4) Chuyển đổi toàn diện cơ chế cấp phát tài chính công theo hợp đồng thành tích (Performance-based funding).

Kết luận

Công trình của tác giả Phan Huy Hùng đã đóng góp toàn diện cho khoa học quản lý hành chính công tại Việt Nam qua 6 luận điểm cốt lõi:

1. Xác lập cơ sở khoa học khẳng định tự chủ và trách nhiệm xã hội là hai thuộc tính biện chứng, không thể tách rời của trường đại học hiện đại.
2. Phân định rõ ràng phạm vi can thiệp của Nhà nước: từ bỏ kiểm soát can thiệp trực tiếp để chuyển sang vai trò định hướng chiến lược, ban hành khung pháp lý và giám sát việc thực thi trách nhiệm xã hội.
3. Cung cấp bằng chứng thực nghiệm ($N=132, M=3{,}52$) khẳng định tính cấp thiết phải xóa bỏ triệt để cơ chế bộ chủ quản – nguồn gốc của sự trì trệ hành chính.
4. Đề xuất mô hình thiết chế quản trị đa tầng với sự tham gia của Hội đồng trường thực quyền và các Tổ chức đệm chuyên môn (Buffer Bodies).
5. Đổi mới căn bản chính sách tài chính GDĐH, chuyển từ bao cấp dự toán đầu vào sang cơ chế cạnh tranh, phân bổ nguồn lực dựa trên kết quả đầu ra và kiểm định chất lượng.
6. Đặt nền móng luận cứ cho việc xây dựng và ban hành Luật Giáo dục Đại học năm 2012, mở ra kỷ nguyên hội nhập quốc tế sâu rộng cho GDĐH Việt Nam.

Trích đoạn nội dung tài liệu

đặt vấn đề mà chưa làm rõ đảm bảo pháp lý về tự chủ và trách nhiệm, cơ cấu tổ chức và thẩm quyền QLNN phù hợp, QLNN và quản lý cơ sở GDĐH hay chính sách tài chính tích cực; chưa thấy nghiên cứu nào đi sâu vào vấn đề QLNN bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm một cách tổng thể, đó là tạo môi trường thuận lợi, bình đẳng cho mọi loại hình trường chủ động cung cấp dịch vụ GDĐH có trách nhiệm. Các nghiên cứu ngoài nước cung cấp được một số vấn đề lý luận và kinh nghiệm có giá trị về quản lý vĩ mô, cách thức điều khiển trường đại học theo hướng đề cao tính tự quản và trách nhiệm xã hội. Tuy nhiên, có khía cạnh không phù hợp với hoàn cảnh, điều kiện và quan điểm trong nước. Những công trình này cũng là tài liệu tham khảo được tác giả khai thác và sử dụng trong quá trình viết luận án.

26 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC VÀ TỰ CHỦ ĐẠI HỌC 1. Tự chủ và trách nhiệm xã hội của trường đại học 1. Quan niệm trường đại học và sự phân phối thẩm quyền Trường đại học là một trong số ít tổ chức khá ổn định còn tồn tại cùng tổ chức nhà nước từ thời Trung cổ. Dưới sự dẫn dắt của nhà nước, thị trường hay phối hợp cả hai, nó thực hiện chức năng công cộng, cung cấp sản phẩm, dịch vụ đào tạo và nghiên cứu, với mục đích cơ bản là sáng tạo, phổ biến kiến thức và trao các học vị trong nhiều lĩnh vực.

Trường đại học nói ở đây hàm ý các cơ sở đào tạo đại học nói chung, có thể là một đại học, trường đại học hay học viện. Các trường đại học cùng hai nhóm nhân tố khác là: i) các tổ chức trực tiếp có liên quan đến việc tài trợ, quản lý hay hoạt động các trường, ví dụ như các cơ quan nhà nước; ii) các quy định chính thức và không chính thức, cùng sự tương tác giữa các nhân tố, tạo thành hệ thống GDĐH. Trong hệ thống này các cơ quan QLNN là thực thể vừa tác động vừa chịu sự tác động của các thực thể khác, thay mặt lợi ích 27 chung của xã hội tạo môi trường thúc đẩy trường đại học tối đa hoá khả năng của nó. Các trường thường do nhà nước thành lập hoặc cho phép thành lập.

Quan niệm về lợi ích công thường buộc các trường công lập, so với trường tư, phải gánh vác nhiệm vụ và chịu sự kiểm soát nhiều hơn, phải ổn định hơn trước biến động thị trường trong khi tự chủ thì bị hạn chế hơn. Các trường công lập có địa vị pháp lý đặc biệt trong mối quan hệ với nhà nước, phải chịu sự giám sát và đánh giá hoạt động của nhà nước, không thể hưởng sự tự chủ không giới hạn, phải chú trọng đến việc cân bằng lợi ích của nhà nước và người dân hơn là vì lợi nhuận. Trường đại học, trực tiếp hay gián tiếp, mang lại lợi ích công về nhiều mặt. Nó góp phần cải thiện đời sống người dân và làm giàu xã hội, làm tăng năng suất lao động và tăng trưởng kinh tế dài hạn.

Nó đào tạo nhân lực bậc cao then chốt cho cả khu vực công và tư bên cạnh việc sản sinh tri thức mới nhờ các hoạt động nghiên cứu, chuyển giao và phổ biến kiến thức. Nó cũng cung cấp không gian cho sự thảo luận mở và tự do của các ý tưởng và giá trị, giúp định hình quốc gia và mở ra các diễn đàn thảo luận xã hội đa chiều, theo WB (1994) và The task force on HE and society (2000) [111, tr. Ngoài ra, Fiske (1996) còn xem nó là phương tiện nâng cao ảnh hưởng chính trị, thực hiện các chương trình và mục tiêu quyền lực [82, tr. Vai trò to lớn của trường đại học đòi hỏi nó phải được quản lý, đầu tư, phát triển toàn diện ở cấp độ quốc gia và thậm chí là quốc tế, trên cơ sở GDĐH được xem là một dịch vụ công theo khuyến nghị của UNESCO (1998) [29, tr.

Nhận thức đầy đủ vai trò và vị trí của trường đại học giúp nhà nước và cộng đồng lựa chọn và xây dựng chiến lược quản lý vĩ mô phù hợp. Nói chung, trường đại học mang lại lợi ích công và góp phần quan trọng vào sự phát triển quốc gia. Nhà nước có trách nhiệm tạo môi trường đảm bảo phát huy tốt nhất vai trò của trường đại học. Khả năng hành động chủ động hay sáng kiến của một trường phụ thuộc vào: i) sự phân phối thẩm quyền ra quyết định và ii) cơ cấu ra quyết định trong hệ thống GDĐH.

28 Trước hết, về sự phân phối thẩm quyền. Clark (1983) đã chia ra 6 cấp thẩm quyền ra quyết định trong hệ thống GDĐH, từ đơn vị cơ sở nhỏ nhất là bộ môn; đến cấp khoa, trường trực thuộc; cấp trường đại học; cấp hành chính học thuật đa trường (ví dụ như trường đại học liên bang); cấp tỉnh, bang hay vùng; và cấp chính phủ [19, tr. Cách phân phối này không là sự phân cấp quản lý hay sự phân định giữa quyền quản lý vĩ mô và quyền quản lý sở hữu chủ hay chủ quản mà là sự phản ảnh thẩm quyền ra quyết định được trao ở từng cấp tham gia quản lý GDĐH. Tùy từng hệ thống quản lý, người ta đưa ra khuôn khổ và các thủ tục để đảm bảo sự đan xen thẩm quyền nhằm đạt được các thoả thuận về ưu tiên, về phân chia trách nhiệm các cấp, theo Groof, Neave, Svec (1998) [84, tr.

Thực tế, nếu xét thẩm quyền ở ba cấp độ là Bộ máy hành chính chính phủ, Bộ máy hành chính/Hội đồng quản trị của trường đại học và Bộ môn/ Khoa có thể cho thấy một số cách phân phối thẩm quyền có tính bao quát là: i) kiểu châu Âu lục địa, thẩm quyền chủ yếu được giao cho Khoa/Bộ môn, kế đến là Bộ máy hành chính của chính phủ, và một ít cho quản lý trường đại học; ii) kiểu vương quốc Anh, thẩm quyền chủ yếu giao cho Khoa/Bộ môn, sau đó đến cấp trường đại học, và rất ít cho Chính phủ; iii) kiểu Hoa Kỳ, với thẩm quyền chủ yếu được giao cho Hội đồng Quản trị và Bộ máy hành chính cấp trường, kế đến là Khoa/Bộ môn, và gần như rất ít cho cấp chính phủ; iv) kiểu kết hợp, trường hợp cụ thể là Nhật Bản, thẩm quyền có thể được phân giao cho bất kỳ cấp nào, tuỳ theo loại hình và đặc điểm văn hoá từng trường đại học.1 cho thấy cách phân phối thẩm quyền ở hầu hết các hệ thống GDĐH không dành cho cấp chính phủ thẩm quyền ra quyết định nhiều nhất, chỉ ở mức (2), (3). Thẩm quyền nhiều nhất, mức (1), hầu như thuộc về cấp khoa/ bộ môn hay cấp trường. Ngoài ra, ở một số nước XHCN trước đây và ở một số nước Bắc Âu, thẩm quyền ra quyết định chủ yếu tập trung vào chính quyền trung ương, các trường hầu như không có quyền quyết định đáng kể.1: Cách thức phân phối thẩm quyền ở các quốc gia Cấp thẩm quyền Cách phân phối thẩm quyền Châu Âu lục Anh Hoa Nhật Bản Các nước địa (Pháp, Ý, Kỳ XHCN trước 29 đây (Liên Xô, Bỉ, Áo, .) Đông Âu cũ) Bộ máy hành chính của Chính phủ       Bộ máy hành chính/Hội đồng quản trị của trường đại học       Khoa/Bộ môn       Nguồn: Tổng hợp từ Phạm Phụ 2005, Clark 1983 [52], [19] Cách thức phân phối thẩm quyền ảnh hưởng tới cách vận hành của hệ thống GDĐH và của từng trường đại học, theo Sanyal (2003) [56, tr. Nó bị chi phối bởi chiến lược QLNN đối với GDĐH nói chung trường đại học nói riêng.

Phương thức quản lý trung ương tập quyền hạn chế sự trao quyền cho trường đại học. Điều này đồng nghĩa với việc hạn chế sự linh hoạt hay sáng tạo của trường đại học. Mặt khác, các yếu tố bên ngoài cũng ảnh hưởng tới sự phân phối thẩm quyền và sự quản lý trường đại học. Ví dụ như khi nhu cầu đào tạo tăng mà nguồn đầu tư công giảm thì nó thường dẫn đến sự phi tập trung trong quản lý GDĐH.

Từ gốc độ cơ cấu ra quyết định trong hệ thống GDĐH, Vught (1993) khái quát hai kiểu cơ cấu: i) “từ dưới-lên” và ii) “từ trên-xuống” [110, tr. Với kiểu cơ cấu đầu, chính sách nhà nước thường theo sau các quá trình thay đổi do cấp trường chủ động. Các trường có quyền tự chủ cao còn cơ chế kiểm soát thì thường dựa vào thị trường cạnh tranh hơn là thẩm quyền pháp lý của nhà nước. Với kiểu cơ cấu thứ hai, nhà trường chỉ đơn thuần thực hiện các sáng kiến chính sách của nhà nước.

Tuy nhiên, vai trò tuyệt đối của nhà nước thì cũng khó thực hiện trên thực tế bởi vì nhà nước cũng là một thành phần của hệ thống GDĐH. Các chính sách của nhà nước cũng chịu sự chi phối nhất định bởi các quy tắc, giá trị và lợi ích của những thành phần khác trong hệ thống. Tự chủ của trường đại học Khái niệm tự chủ (autonomy) đã có từ thời Aristotle (384-322 trước công nguyên) với nhận thức trường đại học sẽ phát triển tốt hơn nếu các nhà học thuật có được tự chủ đầy đủ. Hiểu đơn giản thì tự chủ hàm ý khả năng hành động của một cá 30 nhân (như sinh viên, giảng viên và học giả) hay tổ chức (như trường đại học) mà không phải xin phê chuẩn hay bị kiểm soát từ bên ngoài.

Đối với một cá nhân, tự chủ hàm ý quyền tự do học thuật. Đó là quyền tự quyết định đối với việc xuất bản và phát ngôn, thiết kế và chuyển giao các chương trình giảng dạy theo yêu cầu xã hội và thị trường, và đề tài nghiên cứu. Hiểu rộng hơn, thì quyền tự do học thuật bao hàm cả hai phương diện: trách nhiệm xã hội và quyền con người. Đối với một tổ chức, tự chủ hàm ý quyền của nhà trường được tự điều hành công việc của mình.

Nó được xem như điều kiện tiên quyết để một trường đại học thực hiện chức năng xã hội của mình. Groof, Neave, Svec (1998) cho rằng tự chủ tổ chức là điều kiện cho phép một trường đại học tự quản mà không có sự can thiệp từ bên ngoài [84, tr. Tuy nhiên, trên thực tế thì tự chủ có tính “điều kiện” bởi vì việc thực hiện nhiệm vụ của một trường được xác định phạm vi và phụ thuộc các tiêu chuẩn chi phí, đầu ra hay phương thức đánh giá thành tích đã được định trước.