Quản lý nhà nước theo hướng đảm bảo sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các trường đại học ở Việt Nam

Phân tích khung pháp lý và thực tiễn quản lý nhà nước về tự chủ đại học tại Việt Nam. Bài viết trình bày chính sách, thách thức và xu hướng phát triển.

• Tác giả: Phan Huy Hùng
• Người hướng dẫn: TS Phạm Hồng Thái
• Trường học: Học viện Hành chính
• Chuyên ngành: Quản lý hành chính công
• Đề tài: Quản lý nhà nước theo hướng đảm bảo sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các trường đại học ở Việt Nam
• Loại tài liệu: Luận án tiến sĩ
• Năm xuất bản: 2009
• Địa điểm: Hà Nội

Tóm tắt

I. Tổng quan về quản lý nhà nước đảm bảo tự chủ đại học

Quản lý nhà nước theo hướng đảm bảo sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các trường đại học là chủ đề nghiên cứu trọng tâm trong lĩnh vực quản lý hành chính công. Tự chủ đại học hiểu đơn giản là khả năng hành động của tổ chức mà không bị kiểm soát từ bên ngoài. Khái niệm này có nguồn gốc từ thời Aristotle. Nhà triết học Hy Lạp nhận thức rằng trường đại học phát triển tốt hơn khi các nhà học thuật được tự chủ đầy đủ. Đối với tổ chức giáo dục, tự chủ hàm ý quyền tự điều hành công việc nội bộ. Đây là điều kiện tiên quyết để trường đại học thực hiện chức năng xã hội. Tuy nhiên, tự chủ có tính điều kiện. Việc thực hiện nhiệm vụ phụ thuộc vào tiêu chuẩn chi phí, đầu ra và phương thức đánh giá. Nhà nước giữ vai trò dẫn dắt quá trình thông qua cung cấp và kiểm soát tài chính. Sự cân bằng giữa tự chủ và quản lý nhà nước tạo nền tảng cho hệ thống giáo dục đại học phát triển bền vững. Mối quan hệ này cần được thể chế hóa bằng pháp luật rõ ràng.

1.1. Khái niệm tự chủ đại học

Tự chủ đại học bao gồm hai phương diện chính. Thứ nhất là quyền tự do học thuật của cá nhân. Đó là quyền tự quyết định về xuất bản, phát ngôn, thiết kế chương trình giảng dạy và đề tài nghiên cứu. Thứ hai là quyền tự điều hành của tổ chức trường đại học. Quyền này cho phép trường quản lý mà không có sự can thiệp từ bên ngoài. Groof, Neave và Svec (1998) khẳng định tự chủ tổ chức là điều kiện cho phép trường đại học tự quản. Tự chủ gắn liền với trách nhiệm xã hội và quyền con người.

1.2. Vai trò quản lý nhà nước về giáo dục đại học

Nhà nước đóng vai trò không thể thiếu trong hệ thống giáo dục đại học. Chính sách nhà nước chịu sự chi phối bởi quy tắc và lợi ích của các thành phần trong hệ thống. Nhà nước thực hiện hai chức năng cơ bản. Thứ nhất là phân phối vốn, cụ thể là phân phối lại đáp ứng nhu cầu giáo dục đại học. Thứ hai là kiểm tra việc xây dựng và thực hiện chính sách. Công cụ tài chính là phương tiện mạnh giúp nhà nước điều khiển hệ thống. Cách thức phân bổ tài chính ảnh hưởng lớn đến cách trường đại học sử dụng nguồn lực.

II. Phân tích thực trạng tự chủ đại học ở Việt Nam

Thực trạng tự chủ đại học ở Việt Nam đặt ra nhiều thách thức đáng quan ngại. Quá trình trao quyền tự chủ diễn ra chậm và thiếu đồng bộ. Nhiều trường đại học công lập vẫn phụ thuộc lớn vào ngân sách nhà nước. Cơ chế xin cho tồn tại phổ biến trong hệ thống quản lý. Quyền tự chủ về tài chính, nhân sự và chương trình đào tạo bị giới hạn bởi nhiều quy định chồng chéo. Hệ thống pháp luật về giáo dục đại học chưa hoàn thiện. Sự phân cấp giữa trung ương và địa phương thiếu rõ ràng. Năng lực quản trị nội bộ của nhiều trường còn yếu. Việc đánh giá chất lượng đào tạo chưa theo chuẩn quốc tế. Mặt khác, một số trường được giao tự chủ lại thiếu cơ chế giám sát hiệu quả. Điều này dẫn đến nguy cơ lạm dụng quyền tự chủ. Chu trình tài trợ từ nhà nước sang trường đại học và ngược lại chưa tạo được vòng tuần hoàn bền vững. Thách thức lớn nhất là tìm điểm cân bằng giữa mở rộng tự chủ và giữ vững trách nhiệm giải trình.

2.1. Hạn chế trong cơ chế quản lý hiện hành

Cơ chế quản lý nhà nước về giáo dục đại học bộc lộ nhiều hạn chế. Hệ thống văn bản pháp luật chồng chéo, thiếu nhất quán. Quy trình phê duyệt chương trình đào tạo kéo dài, cản trở đổi mới. Cơ chế tài chính cứng nhắc không khuyến khích trường chủ động tìm kiếm nguồn lực. Việc tuyển dụng và bổ nhiệm nhân sự chịu nhiều ràng buộc hành chính. Công tác kiểm tra, giám sát chưa đi đôi với trao quyền. Các trường thiếu động lực nâng cao chất lượng đào tạo.

2.2. Khoảng cách giữa lý thuyết và thực tiễn triển khai

Khoảng cách giữa chính sách và thực tiễn triển khai tự chủ đại học rất lớn. Nhiều quy định pháp luật về tự chủ đã ban hành nhưng chậm đi vào cuộc sống. Trường đại học được trao quyền trên giấy tờ nhưng thực tế vẫn bị chi phối bởi cơ chế hành chính. Năng lực quản trị của ban giám hiệu chưa đáp ứng yêu cầu tự chủ. Đội ngũ giảng viên thiếu tham gia vào quá trình ra quyết định. Hệ thống đánh giá và bảo đảm chất lượng chưa đủ mạnh để thay thế cơ chế kiểm soát trực tiếp.

III. Giải pháp nâng cao quản lý nhà nước hướng tự chủ đại học

Giải pháp nâng cao quản lý nhà nước hướng tự chủ đại học cần tiếp cận toàn diện. Trước hết là hoàn thiện hệ thống pháp luật về giáo dục đại học. Cần xây dựng khung pháp lý rõ ràng, minh bạch cho việc trao quyền tự chủ. Thứ hai là đổi mới cơ chế tài chính. Nhà nước chuyển từ cấp phát trực tiếp sang đặt hàng đào tạo theo nhu cầu xã hội. Thứ ba là tăng cường năng lực quản trị nội bộ trường đại học. Đào tạo đội ngũ quản lý theo chuẩn quốc tế. Thứ tư là xây dựng hệ thống kiểm định chất lượng độc lập. Cơ quan đánh giá bên ngoài thay thế cơ chế kiểm soát trực tiếp của nhà nước. Thứ năm là đẩy mạnh phân cấp, phân quyền rõ ràng giữa các cấp quản lý. Kinh nghiệm quốc tế cho thấy mô hình quản lý đa dạng. Mỗi nước chọn cách tiếp cận phù hợp với điều kiện kinh tế, chính trị, văn hóa. Bài học từ các nước phát triển là xây dựng cơ chế đối thoại giữa nhà nước và trường đại học.

3.1. Hoàn thiện khung pháp lý và cơ chế tài chính

Hoàn thiện khung pháp lý là giải pháp nền tảng. Cần ban hành luật riêng về tự chủ đại học thay vì điều chỉnh rải rác. Cơ chế tài chính cần chuyển sang đặt hàng theo kết quả đầu ra. Mô hình chu trình tài trợ của Herbst (2007) gợi ý hướng đi phù hợp. Nhà nước đầu tư cho giáo dục đại học như đầu tư phát triển. Trường đại học sử dụng hiệu quả để tạo ra sản phẩm dịch vụ đào tạo và nghiên cứu. Kết quả phát triển kinh tế xã hội lại tạo nguồn thu nhập toàn xã hội, tiếp tục tài trợ ngược lại cho trường.

3.2. Tăng cường năng lực quản trị và kiểm định chất lượng

Năng lực quản trị nội bộ quyết định hiệu quả tự chủ đại học. Cần đào tạo đội ngũ lãnh đạo trường theo chuẩn quản trị hiện đại. Xây dựng hội đồng trường có thực quyền, đại diện các bên liên quan. Hệ thống kiểm định chất lượng phải hoạt động độc lập. Tiêu chí đánh giá cần phù hợp chuẩn khu vực và quốc tế. Kết quả kiểm định công khai, minh bạch để xã hội giám sát. Cơ chế này thay thế hiệu quả sự can thiệp trực tiếp từ cơ quan quản lý nhà nước.

IV. Kết luận và ứng dụng mô hình tự chủ đại học

Nghiên cứu về quản lý nhà nước theo hướng đảm bảo tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các trường đại học ở Việt Nam mang ý nghĩa khoa học và thực tiễn lớn. Kết luận rút ra là tự chủ đại học không có nghĩa là buông lỏng quản lý. Ngược lại, nhà nước cần quản lý thông minh hơn, chuyển từ kiểm soát trực tiếp sang kiến tạo môi trường. Mô hình quản lý hiệu quả đòi hỏi sự cân bằng giữa ba yếu tố. Đó là mở rộng quyền tự chủ, tăng cường trách nhiệm giải trình và xây dựng cơ chế giám sát phù hợp. Ứng dụng thực tiễn yêu cầu lộ trình chuyển đổi dần dần. Không thể áp dụng tự chủ triệt để ngay lập tức. Cần thí điểm tại các trường có năng lực trước, sau đó nhân rộng. Vai trò của nhà nước chuyển từ người điều hành sang người kiến tạo chính sách. Hệ thống giáo dục đại học Việt Nam sẽ phát triển bền vững khi đạt được sự hài hòa giữa tự chủ và quản lý nhà nước.

4.1. Ý nghĩa lý luận của nghiên cứu

Nghiên cứu đóng góp vào kho tàng lý luận quản lý hành chính công về giáo dục đại học. Làm rõ khái niệm tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong bối cảnh Việt Nam. Hệ thống hóa các mô hình quản lý nhà nước về giáo dục đại học trên thế giới. Phân tích mối quan hệ biện chứng giữa tự chủ và quản lý nhà nước. Xây dựng khung lý thuyết về điều kiện và cân bằng tự chủ đại học. Đây là cơ sở khoa học cho các nghiên cứu tiếp theo.

4.2. Ứng dụng thực tiễn và lộ trình triển khai

Ứng dụng thực tiễn của nghiên cứu thể hiện ở nhiều khía cạnh. Kết quả cung cấp cơ sở khoa học cho việc xây dựng chính sách giáo dục đại học. Lộ trình triển khai gồm ba giai đoạn. Giai đoạn một là hoàn thiện khung pháp lý. Giai đoạn hai là thí điểm tự chủ tại một số trường đại học trọng điểm. Giai đoạn ba là đánh giá, điều chỉnh và nhân rộng mô hình. Mỗi giai đoạn cần có tiêu chí đánh giá cụ thể và cơ chế điều chỉnh linh hoạt.

Trích đoạn nội dung tài liệu

đặt vấn đề mà chưa làm rõ đảm bảo pháp lý về tự chủ và trách nhiệm, cơ cấu tổ chức và thẩm quyền QLNN phù hợp, QLNN và quản lý cơ sở GDĐH hay chính sách tài chính tích cực; chưa thấy nghiên cứu nào đi sâu vào vấn đề QLNN bảo đảm tự chủ, tự chịu trách nhiệm một cách tổng thể, đó là tạo môi trường thuận lợi, bình đẳng cho mọi loại hình trường chủ động cung cấp dịch vụ GDĐH có trách nhiệm. Các nghiên cứu ngoài nước cung cấp được một số vấn đề lý luận và kinh nghiệm có giá trị về quản lý vĩ mô, cách thức điều khiển trường đại học theo hướng đề cao tính tự quản và trách nhiệm xã hội. Tuy nhiên, có khía cạnh không phù hợp với hoàn cảnh, điều kiện và quan điểm trong nước. Những công trình này cũng là tài liệu tham khảo được tác giả khai thác và sử dụng trong quá trình viết luận án.

26 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIÁO DỤC ĐẠI HỌC VÀ TỰ CHỦ ĐẠI HỌC 1. Tự chủ và trách nhiệm xã hội của trường đại học 1. Quan niệm trường đại học và sự phân phối thẩm quyền Trường đại học là một trong số ít tổ chức khá ổn định còn tồn tại cùng tổ chức nhà nước từ thời Trung cổ. Dưới sự dẫn dắt của nhà nước, thị trường hay phối hợp cả hai, nó thực hiện chức năng công cộng, cung cấp sản phẩm, dịch vụ đào tạo và nghiên cứu, với mục đích cơ bản là sáng tạo, phổ biến kiến thức và trao các học vị trong nhiều lĩnh vực.

Trường đại học nói ở đây hàm ý các cơ sở đào tạo đại học nói chung, có thể là một đại học, trường đại học hay học viện. Các trường đại học cùng hai nhóm nhân tố khác là: i) các tổ chức trực tiếp có liên quan đến việc tài trợ, quản lý hay hoạt động các trường, ví dụ như các cơ quan nhà nước; ii) các quy định chính thức và không chính thức, cùng sự tương tác giữa các nhân tố, tạo thành hệ thống GDĐH. Trong hệ thống này các cơ quan QLNN là thực thể vừa tác động vừa chịu sự tác động của các thực thể khác, thay mặt lợi ích 27 chung của xã hội tạo môi trường thúc đẩy trường đại học tối đa hoá khả năng của nó. Các trường thường do nhà nước thành lập hoặc cho phép thành lập.

Quan niệm về lợi ích công thường buộc các trường công lập, so với trường tư, phải gánh vác nhiệm vụ và chịu sự kiểm soát nhiều hơn, phải ổn định hơn trước biến động thị trường trong khi tự chủ thì bị hạn chế hơn. Các trường công lập có địa vị pháp lý đặc biệt trong mối quan hệ với nhà nước, phải chịu sự giám sát và đánh giá hoạt động của nhà nước, không thể hưởng sự tự chủ không giới hạn, phải chú trọng đến việc cân bằng lợi ích của nhà nước và người dân hơn là vì lợi nhuận. Trường đại học, trực tiếp hay gián tiếp, mang lại lợi ích công về nhiều mặt. Nó góp phần cải thiện đời sống người dân và làm giàu xã hội, làm tăng năng suất lao động và tăng trưởng kinh tế dài hạn.

Nó đào tạo nhân lực bậc cao then chốt cho cả khu vực công và tư bên cạnh việc sản sinh tri thức mới nhờ các hoạt động nghiên cứu, chuyển giao và phổ biến kiến thức. Nó cũng cung cấp không gian cho sự thảo luận mở và tự do của các ý tưởng và giá trị, giúp định hình quốc gia và mở ra các diễn đàn thảo luận xã hội đa chiều, theo WB (1994) và The task force on HE and society (2000) [111, tr. Ngoài ra, Fiske (1996) còn xem nó là phương tiện nâng cao ảnh hưởng chính trị, thực hiện các chương trình và mục tiêu quyền lực [82, tr. Vai trò to lớn của trường đại học đòi hỏi nó phải được quản lý, đầu tư, phát triển toàn diện ở cấp độ quốc gia và thậm chí là quốc tế, trên cơ sở GDĐH được xem là một dịch vụ công theo khuyến nghị của UNESCO (1998) [29, tr.

Nhận thức đầy đủ vai trò và vị trí của trường đại học giúp nhà nước và cộng đồng lựa chọn và xây dựng chiến lược quản lý vĩ mô phù hợp. Nói chung, trường đại học mang lại lợi ích công và góp phần quan trọng vào sự phát triển quốc gia. Nhà nước có trách nhiệm tạo môi trường đảm bảo phát huy tốt nhất vai trò của trường đại học. Khả năng hành động chủ động hay sáng kiến của một trường phụ thuộc vào: i) sự phân phối thẩm quyền ra quyết định và ii) cơ cấu ra quyết định trong hệ thống GDĐH.

28 Trước hết, về sự phân phối thẩm quyền. Clark (1983) đã chia ra 6 cấp thẩm quyền ra quyết định trong hệ thống GDĐH, từ đơn vị cơ sở nhỏ nhất là bộ môn; đến cấp khoa, trường trực thuộc; cấp trường đại học; cấp hành chính học thuật đa trường (ví dụ như trường đại học liên bang); cấp tỉnh, bang hay vùng; và cấp chính phủ [19, tr. Cách phân phối này không là sự phân cấp quản lý hay sự phân định giữa quyền quản lý vĩ mô và quyền quản lý sở hữu chủ hay chủ quản mà là sự phản ảnh thẩm quyền ra quyết định được trao ở từng cấp tham gia quản lý GDĐH. Tùy từng hệ thống quản lý, người ta đưa ra khuôn khổ và các thủ tục để đảm bảo sự đan xen thẩm quyền nhằm đạt được các thoả thuận về ưu tiên, về phân chia trách nhiệm các cấp, theo Groof, Neave, Svec (1998) [84, tr.

Thực tế, nếu xét thẩm quyền ở ba cấp độ là Bộ máy hành chính chính phủ, Bộ máy hành chính/Hội đồng quản trị của trường đại học và Bộ môn/ Khoa có thể cho thấy một số cách phân phối thẩm quyền có tính bao quát là: i) kiểu châu Âu lục địa, thẩm quyền chủ yếu được giao cho Khoa/Bộ môn, kế đến là Bộ máy hành chính của chính phủ, và một ít cho quản lý trường đại học; ii) kiểu vương quốc Anh, thẩm quyền chủ yếu giao cho Khoa/Bộ môn, sau đó đến cấp trường đại học, và rất ít cho Chính phủ; iii) kiểu Hoa Kỳ, với thẩm quyền chủ yếu được giao cho Hội đồng Quản trị và Bộ máy hành chính cấp trường, kế đến là Khoa/Bộ môn, và gần như rất ít cho cấp chính phủ; iv) kiểu kết hợp, trường hợp cụ thể là Nhật Bản, thẩm quyền có thể được phân giao cho bất kỳ cấp nào, tuỳ theo loại hình và đặc điểm văn hoá từng trường đại học.1 cho thấy cách phân phối thẩm quyền ở hầu hết các hệ thống GDĐH không dành cho cấp chính phủ thẩm quyền ra quyết định nhiều nhất, chỉ ở mức (2), (3). Thẩm quyền nhiều nhất, mức (1), hầu như thuộc về cấp khoa/ bộ môn hay cấp trường. Ngoài ra, ở một số nước XHCN trước đây và ở một số nước Bắc Âu, thẩm quyền ra quyết định chủ yếu tập trung vào chính quyền trung ương, các trường hầu như không có quyền quyết định đáng kể.1: Cách thức phân phối thẩm quyền ở các quốc gia Cấp thẩm quyền Cách phân phối thẩm quyền Châu Âu lục Anh Hoa Nhật Bản Các nước địa (Pháp, Ý, Kỳ XHCN trước 29 đây (Liên Xô, Bỉ, Áo, .) Đông Âu cũ) Bộ máy hành chính của Chính phủ       Bộ máy hành chính/Hội đồng quản trị của trường đại học       Khoa/Bộ môn       Nguồn: Tổng hợp từ Phạm Phụ 2005, Clark 1983 [52], [19] Cách thức phân phối thẩm quyền ảnh hưởng tới cách vận hành của hệ thống GDĐH và của từng trường đại học, theo Sanyal (2003) [56, tr. Nó bị chi phối bởi chiến lược QLNN đối với GDĐH nói chung trường đại học nói riêng.

Phương thức quản lý trung ương tập quyền hạn chế sự trao quyền cho trường đại học. Điều này đồng nghĩa với việc hạn chế sự linh hoạt hay sáng tạo của trường đại học. Mặt khác, các yếu tố bên ngoài cũng ảnh hưởng tới sự phân phối thẩm quyền và sự quản lý trường đại học. Ví dụ như khi nhu cầu đào tạo tăng mà nguồn đầu tư công giảm thì nó thường dẫn đến sự phi tập trung trong quản lý GDĐH.

Từ gốc độ cơ cấu ra quyết định trong hệ thống GDĐH, Vught (1993) khái quát hai kiểu cơ cấu: i) “từ dưới-lên” và ii) “từ trên-xuống” [110, tr. Với kiểu cơ cấu đầu, chính sách nhà nước thường theo sau các quá trình thay đổi do cấp trường chủ động. Các trường có quyền tự chủ cao còn cơ chế kiểm soát thì thường dựa vào thị trường cạnh tranh hơn là thẩm quyền pháp lý của nhà nước. Với kiểu cơ cấu thứ hai, nhà trường chỉ đơn thuần thực hiện các sáng kiến chính sách của nhà nước.

Tuy nhiên, vai trò tuyệt đối của nhà nước thì cũng khó thực hiện trên thực tế bởi vì nhà nước cũng là một thành phần của hệ thống GDĐH. Các chính sách của nhà nước cũng chịu sự chi phối nhất định bởi các quy tắc, giá trị và lợi ích của những thành phần khác trong hệ thống. Tự chủ của trường đại học Khái niệm tự chủ (autonomy) đã có từ thời Aristotle (384-322 trước công nguyên) với nhận thức trường đại học sẽ phát triển tốt hơn nếu các nhà học thuật có được tự chủ đầy đủ. Hiểu đơn giản thì tự chủ hàm ý khả năng hành động của một cá 30 nhân (như sinh viên, giảng viên và học giả) hay tổ chức (như trường đại học) mà không phải xin phê chuẩn hay bị kiểm soát từ bên ngoài.

Đối với một cá nhân, tự chủ hàm ý quyền tự do học thuật. Đó là quyền tự quyết định đối với việc xuất bản và phát ngôn, thiết kế và chuyển giao các chương trình giảng dạy theo yêu cầu xã hội và thị trường, và đề tài nghiên cứu. Hiểu rộng hơn, thì quyền tự do học thuật bao hàm cả hai phương diện: trách nhiệm xã hội và quyền con người. Đối với một tổ chức, tự chủ hàm ý quyền của nhà trường được tự điều hành công việc của mình.

Nó được xem như điều kiện tiên quyết để một trường đại học thực hiện chức năng xã hội của mình. Groof, Neave, Svec (1998) cho rằng tự chủ tổ chức là điều kiện cho phép một trường đại học tự quản mà không có sự can thiệp từ bên ngoài [84, tr. Tuy nhiên, trên thực tế thì tự chủ có tính “điều kiện” bởi vì việc thực hiện nhiệm vụ của một trường được xác định phạm vi và phụ thuộc các tiêu chuẩn chi phí, đầu ra hay phương thức đánh giá thành tích đã được định trước.