CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ GIÁM SÁT VIỆC TUÂN THEO PHÁP LUẬT VỀ PHÍ, LỆ PHÍ CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CÁC CẤP 1. Tổng quan về Hội đồng nhân dân 1. Vị trí, tính chất của Hội đồng nhân dân Theo danh sách thống kê các đơn vị hành chính trong giai đoạn từ 2011 đến nay của Tổng cục thống kê, thành phố Hải Phòng là một trong 05 thành phố trực thuộc Trung ương. Theo quy định tại Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương tại thành phố trực thuộc Trung ương được chia thành các cấp như sau: HĐND thành phố, HĐND cấp huyện và HĐND cấp xã.
Theo quy định tại Khoản 1 Điều 113 của Hiến pháp 2013 và Khoản 1 Điều 6 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân. HĐND do nhân dân địa phương bầu ra, phải chịu trách nhiệm trước nhân địa phương và cơ quan Nhà nước cấp trên [32], [38]. Với vị trí pháp lý như trên, quyền lực của HĐND chỉ được giới hạn trong phạm vi đơn vị hành chính lãnh thổ. HĐND chính là cầu nối giữa Nhân dân và Nhà nước, tăng cường quyền làm chủ của Nhân dân.
Mối quan hệ hai chiều này chỉ được thúc đẩy khi có thể dung hòa giữa yếu tố ý chí của Nhân dân và quyền lực của Nhà nước. Tuy là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, nhưng HĐND không có quyền lập pháp, mà chủ yếu thực hiện chức năng quản lý về mặt chủ trương, định hướng đối với mọi mặt đời sống xã hội địa phương nhưng không mâu thuẫn với lợi ích quốc gia, quan điểm của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước. 11 Ở nước ta, HĐND là bộ phận cấu thành của bộ máy Nhà nước, do đó HĐND không chỉ chịu trách nhiệm trước nhân dân tại địa phương mà còn phải chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp trên. Đây là cơ sở bảo đảm nguyên tắc tập trung dân chủ trong quan điểm xây dựng bộ máy Nhà nước tại nước ta.
Về tính chất, HĐND vừa mang tính đại diện vừa mang tính quyền lực, được thể hiện qua các khía cạnh sau: Về tính chất đại diện của HĐND: (1) các đại biểu HĐND do cử tri bầu ra bằng hình thức phổ thông, bình đẳng và bỏ phiếu kín; (2) HĐND có cơ cấu đại biểu đại diện cho các tầng lớp xã hội, các thành phần xã hội khác nhau trên địa giới hành chính của địa phương; (3) đại biểu HĐND là do nhân dân địa phương lựa chọn để đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương với những tiêu chuẩn, điều kiện, thủ tục ứng cử, quy trình bầu cử đặc biệt chặt chẽ, công khai trong phạm vi toàn địa phương Về tính chất quyền lực của HĐND: (1) HĐND quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, bao trùm lên tất cả các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh; (2) HĐND bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm các chức danh của UBND – là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương; (3) HĐND ban hành các Nghị quyết trên cơ sở Hiến pháp và pháp luật để triển khai cụ thể những nhiệm vụ quan trọng của chính quyền địa phương; (4) HĐND giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật trong mọi lĩnh vực của đời sống nhân dân địa phương, vì mục tiêu phát triển của địa phương; (5) HĐND giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương mà đối tượng bị giám sát bao gồm cơ quan Nhà nước, tổ chức, cá nhân. Có thể khẳng định rằng, tính chất đại diện và tính chất quyền lực của HĐND có quan hệ biện chứng với nhau. Tính đại diện là tiền đề của tính quyền lực và tính quyền lực là cơ sở bảo đảm của tính đại diện. Chức năng của Hội đồng nhân dân Chức năng của HĐND chính là những phương diện hoạt động chủ yếu của HĐND nhằm thực hiện vai trò, nhiệm vụ của HĐND.
Những chức năng này được xây dựng trên nền tảng vị trí pháp lý, tính chất của HĐND và được luật hóa nhằm bảo đảm tính hệ thống, phù hợp và pháp quy. Theo đó, HĐND có các chức năng cụ thể sau: Thứ nhất, HĐND có chức năng quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương. Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã xác định cụ thể các đơn vị hành chính; đồng thời, đã có sự phân biệt giữa chính quyền địa phương ở nông thôn và ở đô thị, phù hợp với đặc điểm kinh tế, địa lý, dân cư, kết cấu hạ tầng và yêu cầu quản lý ở mỗi địa bàn. Theo đó, tùy thuộc vào đơn vị hành chính và cấp hành chính mà phạm vi quyền quyết định của HĐND sẽ có sự giới hạn phù hợp.
Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 đã khẳng định HĐND quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế, xã hội, củng cố quốc phòng an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với đất nước. Có thể thấy rằng, nội dung chức chức năng quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương của HĐND là rất rộng, bao quát tất cả mọi mặt đời sống, kinh tế, xã hội, văn hóa, quốc phòng, an ninh…Điều này đã phần nào khẳng định vị trí, vai trò và tầm quan trọng của HĐND đối với chính quyền địa phương. Mặt khác, đây cũng là những căn cứ pháp lý cơ bản tạo điều kiện thuận lợi để chính quyền địa phương phát huy những đặc quyền luật định nhằm định hướng sự phát triển của địa phương. Thứ hai, HĐND có chức năng giám sát.
Điểm a Khoản 1 Điều 5 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 đã khái quát thẩm quyền giám sát của HĐND như sau: “Hội đồng nhân dân giám sát 13 việc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp; giám sát hoạt động của Thường trực Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp và Ban của Hội đồng nhân dân cấp mình; giám sát quyết định của Ủy ban nhân dân cùng cấp và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp;” [34]. Việc thực hiện đầy đủ và hiệu quả chức năng giám sát sẽ hỗ trợ HĐND trong công tác kiểm tra, đánh giá hoạt động của các cơ quan Nhà nước trong việc tuân thủ Hiến pháp, pháp luật, nghị quyết của HĐND, đồng thời chỉ ra những điểm chưa phù hợp trong các quyết sách, chủ trương của HĐND để có sự sửa đổi, điều chỉnh kịp thời, bao gồm cả việc bãi bỏ những quyết định trái luật, thiếu khả thi của UBND cùng cấp hay HĐND cấp dưới hay việc bãi miễn/đề nghị bãi miễn các chức danh chủ chốt tại cơ quan Nhà nước. Cần khẳng định rằng, chức năng quyết định và chức năng giám sát có quan hệ chặt chẽ, mật thiết và hỗ trợ nhau. Chức năng quyết định là cơ sở, nền tảng tạo dựng nội dung để HĐND thực hiện chức năng giám sát cũng như định hướng hoạt động giám sát đến các vấn đề trọng yếu, cấp bách của địa phượng.
Ngược lại, chức năng giám sát là cơ sở kiểm nghiệm tính đúng đắn của các quyết định trên thực tế, là phương thức để rà soát, phát hiện những sai phạm của chủ thể có thẩm quyền trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ luật định. Cơ cấu tổ chức, hình thức hoạt động của Hội đồng nhân dân Theo quy định tại Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, HĐND tại các đơn vị hành chính gồm có: HĐND cấp tỉnh (bao gồm HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương); HĐND cấp huyện (bao gồm HĐND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương); HĐND cấp xã (bao gồm HĐND xã, phường, thị trấn). Cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân Đối với những thành phố trực thuộc Trung ương như thành phố Hải Phòng, cơ cấu tổ chức của HĐND các cấp gồm có: Thứ nhất, Thường trực HĐND là một bộ phận quan trọng và cơ bản trong tổ chức của HĐND. Cơ cấu Thường trực HĐND thành phố gồm Chủ tịch, 02 Phó Chủ tịch, các Ủy viên là Trưởng ban của HĐND và Chánh Văn phòng Hội đồng nhân dân.
Cơ cấu Thường trực Hội đồng nhân dân cấp huyện gồm Chủ tịch,02 Phó Chủ tịch và các Ủy viên là Trưởng ban của HĐND cấp huyện. Chủ tịch HĐND thành phố, Chủ tịch HĐND cấp huyện có thể là đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách; Phó Chủ tịch HĐND thành phố, Phó Chủ tịch HĐND cấp huyện là đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách. Cơ cấu Thường trực HĐND cấp xã gồm Chủ tịch, 01 Phó Chủ tịch, trong đó Phó Chủ tịch HĐND là đại biểu Hội đồng nhân dân hoạt động chuyên trách. Thường trực HĐND phê chuẩn Ủy viên của các Ban của HĐND theo đề nghị của Trưởng ban; HĐND chỉ tiến hành bầu Trưởng ban, Phó Trưởng ban.
Thứ hai, các Ban của HĐND được xác định là cơ quan chuyên môn giúp việc cho HĐND và được thành lập ở cả ba cấp HĐND. Đối với thành phố trực thuộc Trung ương, số lượng các Ban tại HĐND các cấp được quy định tại Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, cụ thể như sau: HĐND thành phố được thành lập 04 Ban là Ban Kinh tế ngân sách, Ban Văn hóa – Xã hội và Ban pháp chế và Ban Đô thị; HĐND cấp huyện được thành lập 02 Ban là Ban Kinh tế - Xã hội và Ban Pháp chế, (nơi nào có nhiều dân tộc thiểu số thì có thể thành lập Ban dân tộc); HĐND cấp xã được thành lập 02 Ban là Ban Kinh tế - Xã hội và Ban Pháp chế. 15 Ban của HĐND thành phố gồm có Trưởng ban, không quá 02 Phó Trưởng ban và các Ủy viên. Số lượng Ủy viên tại các Ban của HĐND thành phố do HĐND thành phố quyết định.
Ban của HĐND cấp huyện gồm có Trưởng ban, 01 Phó Trưởng ban và các Ủy viên. Số lượng Ủy viên của các Ban của HĐND huyện do HĐND cấp huyện quyết định. Trưởng ban của HĐND cấp tỉnh, huyện có thể là đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách; Phó Trưởng ban của HĐND cấp tỉnh, huyện là đại biểu HĐND hoạt động chuyên trách.