Tổng quan nghiên cứu

Quản lý tài chính công tại chính quyền cấp cơ sở là trụ cột quan trọng trong việc thúc đẩy phát triển kinh tế và bảo đảm an sinh xã hội. Trên địa bàn huyện Thanh Ba, tỉnh Phú Thọ, với quy mô diện tích tự nhiên đạt 19.503,41 ha và dân số trên 82.208 người (thống kê năm 2015) phân bổ tại 27 đơn vị hành chính gồm 26 xã và 1 thị trấn, công tác quản lý ngân sách nhà nước cấp xã đóng vai trò quyết định đến hiệu lực thực thi chính sách công. Mặc dù tổng vốn đầu tư toàn xã hội huy động trên địa bàn giai đoạn 2014-2015 đạt trên 1.500 tỷ đồng, công tác quản lý ngân sách cấp cơ sở vẫn bộc lộ nhiều điểm nghẽn về tính chủ động nguồn thu, quy trình lập dự toán và hiệu quả kiểm soát chi tiêu.

Mục tiêu nghiên cứu tập trung vào việc hệ thống hóa cơ sở lý luận, phân tích thực trạng quản lý ngân sách xã trên địa bàn huyện Thanh Ba giai đoạn 2014-2016, chỉ ra những hạn chế trong phân cấp nguồn thu và kiểm soát chi, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp toàn diện nhằm nâng cao hiệu quả quản trị tài khóa cấp cơ sở. Phạm vi không gian nghiên cứu bao quát toàn huyện với điểm nhấn khảo sát chuyên sâu tại 3 đơn vị tiêu biểu đại diện cho các vùng kinh tế - sinh thái khác nhau: Thị trấn Thanh Ba, xã Đông Thành và xã Thanh Vân.

Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của công trình thể hiện ở việc xây dựng khung giải pháp giúp tăng trưởng nguồn thu tự chủ tại chỗ từ 10% đến 15% mỗi năm, chuẩn hóa 100% quy trình lập - chấp hành - quyết toán ngân sách, đồng thời nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn vốn đầu tư công, giảm thiểu thất thoát và củng cố niềm tin của nhân dân vào bộ máy chính quyền cơ sở.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng Lý thuyết phân cấp tài khóa (Fiscal Decentralization Theory) của Wallace E. Oates và Lý thuyết quản trị tài chính công hiện đại (New Public Management). Theo lý thuyết phân cấp tài khóa, chính quyền cơ sở có lợi thế thông tin vượt trội trong việc nắm bắt nhu cầu hàng hóa công cộng của cư dân địa phương, do đó việc phân định rõ nguồn thu và nhiệm vụ chi sẽ tối ưu hóa hiệu quả phân bổ nguồn lực.

Mô hình chu trình ngân sách cấp xã được xây dựng trên cơ sở Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, Nghị định số 163/2016/NĐ-CP và Thông tư số 60/2011/TT-BTC của Bộ Tài chính, bao gồm ba giai đoạn kế tiếp và ràng buộc chặt chẽ:

  1. Lập dự toán ngân sách xã: Xác định căn cứ pháp lý, chỉ tiêu kinh tế - xã hội và số kiểm tra từ cấp trên để dự phóng các khoản thu - chi.
  2. Chấp hành dự toán ngân sách: Tổ chức thu đúng, thu đủ theo phân cấp và thực hiện cấp phát chi tiêu qua hệ thống Kho bạc Nhà nước theo định mức, tiêu chuẩn.
  3. Kế toán, quyết toán và kiểm tra, giám sát: Đối chiếu số liệu, phê chuẩn báo cáo quyết toán và thực hiện công khai minh bạch tài chính.

Các khái niệm cốt lõi được chuẩn hóa trong nghiên cứu bao gồm: Ngân sách nhà nước, Ngân sách cấp xã, Chu trình ngân sách, Phân cấp quản lý ngân sách và Cân đối ngân sách địa phương.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp từ Báo cáo quyết toán thu - chi ngân sách giai đoạn 2014-2016 của UBND huyện Thanh Ba, số liệu lưu trữ của Phòng Tài chính - Kế hoạch, Kho bạc Nhà nước huyện và Niên giám thống kê huyện Thanh Ba.

Về cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu, tác giả áp dụng phương pháp chọn mẫu phân tầng có chủ đích (purposive sampling) trên tổng thể 27 đơn vị hành chính của huyện. Cỡ mẫu nghiên cứu chuyên sâu gồm 03 đơn vị đại diện:

  • Thị trấn Thanh Ba: Đại diện cho khu vực đô thị với nguồn thu thương mại, dịch vụ và công nghiệp - xây dựng chiếm tỷ trọng lớn.
  • Xã Đông Thành: Đại diện cho khu vực nông thôn đồng bằng có kết quả chấp hành dự toán thu ngân sách xuất sắc và ổn định.
  • Xã Thanh Vân: Đại diện cho khu vực miền núi gò đồi có điều kiện kinh tế khó khăn, nguồn thu tại chỗ hạn chế nhất huyện.

Lý do lựa chọn phương pháp phân tích: Tác giả kết hợp phương pháp thống kê mô tả, phương pháp so sánh thống kê (so sánh tuyệt đối, tương đối, so sánh định gốc và liên hoàn) và phương pháp phân tích dãy số thời gian giai đoạn 3 năm (2014-2016). Các phương pháp này được lựa chọn nhằm lượng hóa chính xác tốc độ tăng trưởng, tỷ trọng cơ cấu các sắc thuế, nhận diện rõ biên độ chênh lệch giữa dự toán và thực tế, từ đó đưa ra những kết luận khách quan, có giá trị thực tiễn cao.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thực trạng quản lý ngân sách xã tại huyện Thanh Ba giai đoạn 2014-2016 chỉ ra một số kết quả nổi bật:

Thứ nhất, về cơ cấu tổ chức, 100% các xã và thị trấn trên địa bàn huyện đã thành lập Ban Tài chính xã gồm 3 định biên: Trưởng ban (Chủ tịch UBND xã kiêm chủ tài khoản), Kế toán ngân sách và Thủ quỹ. Bộ máy quản lý được vận hành theo cơ chế một đầu mối, tạo sự thống nhất trong chỉ đạo điều hành tài chính cơ sở.

Thứ hai, cơ cấu thu ngân sách bộc lộ sự phân hóa sâu sắc. Tại các xã thuần nông như xã Thanh Vân, nguồn thu 100% tại chỗ và thu phân chia chỉ đáp ứng khoảng 25% đến 30% nhu cầu chi, khiến mức độ phụ thuộc vào nguồn bổ sung cân đối từ ngân sách huyện lên tới trên 70%. Ngược lại, tại Thị trấn Thanh Ba, nguồn thu từ thuế môn bài, thuế ngoài quốc doanh và tiền sử dụng đất đạt kết quả ấn tượng, vượt từ 10% đến 15% so với dự toán giao hàng năm.

Thứ ba, cơ cấu chi ngân sách còn nghiêng nặng về chi thường xuyên. Chi thường xuyên tại các xã khảo sát chiếm từ 65% đến 75% tổng chi ngân sách xã, trong đó chi lương và các khoản phụ cấp cho cán bộ, công chức chiếm trên 80% chi thường xuyên. Chi đầu tư phát triển chỉ chiếm từ 25% đến 35%, mặc dù toàn huyện trong 2 năm 2014-2015 đã huy động tổng vốn đầu tư hạ tầng hơn 1.500 tỷ đồng (riêng năm 2015 đạt 824 tỷ đồng, tăng 21% so với năm 2014).

Thứ tư, công tác lập dự toán còn mang tính hình thức. Tỷ lệ chênh lệch giữa dự toán được duyệt đầu năm và số quyết toán thực tế cuối năm tại một số xã dao động từ 15% đến 25%, chủ yếu do thói quen xây dựng kế hoạch dựa trên ước lượng cơ học của năm trước thay vì phân tích tiềm năng kinh tế thực tế.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của tình trạng mất cân đối thu - chi xuất phát từ đặc thù cơ cấu đất đai với 75,02% diện tích là đất nông - lâm nghiệp (đất sản xuất nông nghiệp chiếm 51,37%, đất lâm nghiệp chiếm 23,65%), khu vực thương mại - dịch vụ phân tán khiến việc quản lý sổ bộ thuế gặp nhiều khó khăn, ước tính thất thu thuế ngoài quốc doanh ở khu vực hộ kinh doanh cá thể khoảng 10% đến 15%. Trình độ ứng dụng công nghệ thông tin và phần mềm kế toán của đội ngũ cán bộ lớn tuổi tại các xã vùng sâu còn chậm trễ.

Khi đối chiếu với bài học kinh nghiệm từ huyện Quế Võ (tỉnh Bắc Ninh) – nơi tổng thu ngân sách năm 2013 đạt 204,22% dự toán tỉnh giao và thuế ngoài quốc doanh đạt 174,42% nhờ cơ chế khoán thu và khuyến khích thưởng vượt thu – có thể thấy huyện Thanh Ba cần mạnh dạn đổi mới cơ chế điều hành và trao quyền chủ động tài khóa nhiều hơn cho cấp xã.

Dữ liệu phân tích thực nghiệm trong nghiên cứu có thể được hệ thống hóa trực quan thông qua bảng tổng hợp cơ cấu thu - chi 3 năm và biểu đồ so sánh mức độ phụ thuộc trợ cấp ngân sách giữa Thị trấn Thanh Ba, xã Đông Thành và xã Thanh Vân. Việc trình bày dữ liệu dạng biểu đồ cột chồng sẽ làm nổi bật tỷ trọng chi thường xuyên so với chi đầu tư phát triển, cung cấp bức tranh rõ ràng cho các nhà quản lý cấp huyện.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác quản lý ngân sách cấp xã trên địa bàn huyện Thanh Ba giai đoạn tiếp theo, nghiên cứu đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  1. Nâng cao chất lượng lập dự toán ngân sách: UBND các xã và Ban Tài chính cần chuyển đổi phương thức lập dự toán từ cơ học sang lập dự toán theo kết quả đầu ra. Phấn đấu kiểm soát sai lệch giữa dự toán và số quyết toán thực tế xuống dưới mức 5% trong giai đoạn 2018-2020. Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện chủ trì hướng dẫn kỹ thuật lập dự toán từ tháng 7 hàng năm.
  2. Tăng cường khai thác nguồn thu và chống thất thu ngân sách: Chi cục Thuế huyện phối hợp với UBND các xã rà soát 100% các cơ sở kinh doanh, hộ buôn bán tại chợ và các làng nghề để đưa vào sổ bộ thuế. Đặt mục tiêu tăng thu từ thuế sử dụng đất phi nông nghiệp và thuế môn bài từ 15% đến 20% mỗi năm, mở rộng quỹ đất công ích để tạo nguồn thu ổn định.
  3. Tối ưu hóa hiệu quả quản lý chi và kiểm soát thanh toán: Thực hiện nghiêm túc quy trình kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước bằng phương thức lệnh chi tiền điện tử; cắt giảm các khoản chi khánh tiết, hội nghị không cần thiết nhằm duy trì tỷ trọng chi quản lý hành chính dưới 30% tổng chi thường xuyên; dành tối thiểu 40% phần vượt thu cho đầu tư xây dựng hạ tầng nông thôn mới.
  4. Kiện toàn và chuẩn hóa đội ngũ cán bộ tài chính xã: Tổ chức bồi dưỡng chuẩn hóa nghiệp vụ kế toán công và kỹ năng ứng dụng công nghệ thông tin cho 100% công chức kế toán cấp xã trước năm 2019. Tăng cường tần suất kiểm tra định kỳ của Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện lên 2 lần/năm đối với từng xã.

Chủ thể thực hiện bao gồm: Huyện ủy, HĐND, UBND huyện Thanh Ba, Phòng Tài chính - Kế hoạch, Chi cục Thuế, Kho bạc Nhà nước huyện và Đảng ủy, HĐND, UBND 27 xã, thị trấn.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  1. Lãnh đạo và cán bộ Ban Tài chính cấp xã, thị trấn: Tài liệu cung cấp cẩm nang thực tiễn giúp chuẩn hóa quy trình lập dự toán, quản lý quỹ tiền mặt, ghi chép sổ sách kế toán và tổ chức công khai minh bạch tài chính theo đúng quy định của Luật Ngân sách nhà nước.
  2. Cơ quan quản lý nhà nước cấp huyện (Phòng Tài chính - Kế hoạch, Kho bạc Nhà nước, Chi cục Thuế): Cung cấp khung phân tích và dữ liệu so sánh giữa 3 nhóm xã điển hình, hỗ trợ công tác xây dựng định mức phân bổ dự toán và lập kế hoạch thanh tra tài chính liên ngành hàng năm.
  3. Học viên cao học và giảng viên chuyên ngành Quản lý kinh tế, Tài chính công: Tài liệu tham khảo học thuật giá trị về phương pháp luận nghiên cứu tài chính địa phương, ứng dụng mô hình chọn mẫu điển hình và phân tích dãy số thời gian trong phân tích chính sách công.
  4. Các nhà hoạch định chính sách phân cấp tài khóa: Nguồn cơ sở dữ liệu thực tiễn để đánh giá tác động của tỷ lệ phân chia nguồn thu (tối thiểu 70%) và cơ chế trợ cấp cân đối đối với sự phát triển kinh tế cơ sở tại các huyện trung du miền núi.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân chính khiến ngân sách nhiều xã tại huyện Thanh Ba phụ thuộc lớn vào trợ cấp cấp trên là gì?
Do đặc thù hơn 75,02% diện tích tự nhiên là đất nông - lâm nghiệp, hoạt động sản xuất kinh doanh còn nhỏ lẻ nên nguồn thu tại chỗ hạn chế. Các xã vùng sâu như Thanh Vân phải nhận trợ cấp cân đối từ huyện chiếm hơn 70% tổng thu để bảo đảm kinh phí hoạt động cho bộ máy.

Ban Tài chính cấp xã có cơ cấu tổ chức và nhiệm vụ như thế nào?
Ban Tài chính xã gồm 3 thành viên: Chủ tịch UBND xã làm Trưởng ban kiêm chủ tài khoản, 1 kế toán tài chính và 1 thủ quỹ. Ban có nhiệm vụ lập dự toán, tổ chức thu - chi theo phân cấp, theo dõi hạch toán kế toán và lập báo cáo quyết toán năm trình HĐND xã phê chuẩn.

Tỷ lệ phân chia các khoản thu giữa ngân sách xã và ngân sách cấp trên được quy định ra sao?
Theo Luật Ngân sách nhà nước, các khoản thu như thuế môn bài cá nhân, thuế chuyển quyền sử dụng đất, lệ phí trước bạ nhà đất được phân chia cho ngân sách xã hưởng tối thiểu 70%, phần còn lại nộp lên ngân sách cấp trên. Trường hợp xã khó khăn có thể được HĐND tỉnh giao hưởng tối đa 100%.

Làm thế nào để hạn chế tình trạng thất thu thuế ở khu vực kinh doanh cá thể cấp xã?
Chính quyền cơ sở cần phối hợp chặt chẽ với cơ quan thuế rà soát định kỳ 100% hộ kinh doanh, đưa đầy đủ vào sổ bộ thuế, áp dụng hóa đơn - chứng từ hợp lệ và tiến hành kiểm tra đột xuất tối thiểu 1 lần/quý đối với các điểm kinh doanh có dấu hiệu giấu doanh thu.

Nghiên cứu sử dụng phương pháp chọn mẫu nào để đảm bảo tính đại diện cho huyện Thanh Ba?
Nghiên cứu áp dụng phương pháp chọn mẫu phân tầng có chủ đích, khảo sát sâu 3 đơn vị trên tổng số 27 xã/thị trấn gồm Thị trấn Thanh Ba (đô thị nguồn thu lớn), xã Đông Thành (nông thôn thu tốt) và xã Thanh Vân (miền núi nguồn thu thấp) trong giai đoạn 2014-2016.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý ngân sách nhà nước tại 27 đơn vị hành chính cấp xã trên địa bàn huyện Thanh Ba, tỉnh Phú Thọ.
  • Đánh giá trung thực bức tranh tài chính giai đoạn 2014-2016, chỉ rõ tỷ trọng chi thường xuyên chiếm áp đảo từ 65% đến 75% và sự phụ thuộc lớn vào nguồn bổ sung ngân sách huyện ở các xã thuần nông.
  • Nhận diện các nguyên nhân cốt lõi dẫn đến hạn chế trong quản lý tài chính cơ sở, bao gồm kỹ năng lập dự toán cơ học và năng lực ứng dụng công nghệ thông tin của cán bộ.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp đồng bộ về dự toán, khai thác nguồn thu, kiểm soát chi và chuẩn hóa nhân sự nhằm tăng nguồn thu tự chủ tại chỗ từ 15% đến 20% mỗi năm.
  • Xác định lộ trình triển khai cụ thể cho giai đoạn 2018-2020, tạo tiền đề vững chắc cho việc nâng cao hiệu lực quản lý tài chính công và thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội bền vững tại địa phương.