Tổng quan nghiên cứu

Thực tiễn quản lý tài chính công tại các địa phương miền núi luôn đặt ra nhiều thách thức đối với việc cân đối nguồn lực và bảo đảm an sinh xã hội. Năm 2017, tỷ lệ hộ nghèo tại huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi ghi nhận ở mức 37,57%, cao gấp 3 lần tỷ lệ bình quân của toàn tỉnh và gấp 7 lần so với bình quân cả nước. Trong bối cảnh nguồn thu tại chỗ còn hạn hẹp khi các khoản thu từ thuế, phí và lệ phí chiếm từ 70% đến 80% tổng thu ngân sách huyện nhưng quy mô nhỏ, áp lực chi tiêu công để phục vụ các mục tiêu phát triển kinh tế và xóa đói giảm nghèo là vô cùng lớn. Năm 2017, tổng chi ngân sách nhà nước trên địa bàn huyện thực hiện đạt 356.141 triệu đồng, tăng 22% so với dự toán được giao ban đầu là 291.918 triệu đồng.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn là làm rõ những bất cập trong việc áp dụng pháp luật chi ngân sách nhà nước tại cấp huyện, biểu hiện qua việc dự toán chi chưa sát thực tế, cơ cấu chi thường xuyên chiếm tỷ trọng áp đảo trên 70% tổng chi ngân sách, và hiện tượng đầu tư công còn dàn trải, nợ đọng xây dựng cơ bản. Mục tiêu nghiên cứu cụ thể nhằm hệ thống hóa cơ sở lý luận, đánh giá thực trạng thực thi pháp luật chi ngân sách trên địa bàn huyện Trà Bồng giai đoạn 2015 - 2017 theo Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp hoàn thiện khung pháp lý và nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn vốn công. Phạm vi nghiên cứu tập trung vào hai mảng chính là chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển tại huyện Trà Bồng trong khung thời gian từ năm 2015 đến năm 2017. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, cung cấp luận cứ khoa học giúp địa phương kiểm soát 100% các khoản chi phát sinh ngoài dự toán, hướng đến tối ưu hóa hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên hai nền tảng lý thuyết chính: Lý thuyết phân cấp tài khóa (Fiscal Decentralization Theory) và Lý thuyết quản trị tài chính công hiện đại định hướng kết quả đầu ra (Performance-Based Budgeting). Đồng thời, luận văn vận dụng học thuyết kinh tế chính trị về vai trò điều tiết vĩ mô của Nhà nước thông qua công cụ tài chính công trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Khung phân tích của đề tài xoay quanh các khái niệm và chế định pháp lý cốt lõi:

  • Ngân sách nhà nước: Căn cứ Khoản 14 Điều 4 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015, ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong 1 năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước.
  • Chi ngân sách nhà nước: Quá trình phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh và duy trì hoạt động của bộ máy nhà nước.
  • Pháp luật chi ngân sách nhà nước: Hệ thống các quy phạm pháp luật điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình lập, chấp hành và quyết toán các khoản chi ngân sách.
  • Đơn vị dự toán và đơn vị sử dụng ngân sách: Các chủ thể trực tiếp quản lý và thụ hưởng nguồn kinh phí được phân bổ theo quy định pháp luật.

Các nguyên tắc chi ngân sách được quán triệt gồm: Nguyên tắc cân bằng thu chi; Nguyên tắc chi theo kế hoạch và đúng mục đích theo Điều 12 Luật Ngân sách nhà nước năm 2015; Nguyên tắc tiết kiệm chi gắn liền với quy định bố trí khoản dự phòng từ 2% đến 5% tổng dự toán chi hàng năm trong chu kỳ ổn định ngân sách từ 3 đến 5 năm.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu của luận văn bao gồm các báo cáo tài chính, thuyết minh quyết toán ngân sách nhà nước giai đoạn 2015 - 2017 do Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện Trà Bồng và Kho bạc Nhà nước huyện Trà Bồng cung cấp. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật được đối chiếu gồm Hiến pháp năm 2013, Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 và năm 2015, Luật Đầu tư công năm 2014, Luật Đấu thầu năm 2013, Luật số 38/2009/QH12, cùng các Nghị quyết điều hành kinh tế vĩ mô số 11/NQ-CP năm 2011 và Nghị quyết số 01/NQ-CP qua các năm.

Về cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu, tác giả thực hiện khảo sát toàn diện 100% dữ liệu quyết toán thu chi của 10 đơn vị hành chính cấp xã, thị trấn trực thuộc huyện Trà Bồng trong suốt giai đoạn 3 năm liên tục từ năm 2015 đến năm 2017 theo phương pháp chọn mẫu định mục tiêu toàn bộ địa bàn.

Phương pháp phân tích được lựa chọn kết hợp giữa phân tích quy phạm luật học, thống kê mô tả, so sánh đối chiếu và tổng hợp logic. Lý do lựa chọn phương pháp này là nhằm đối chiếu trực tiếp giữa các quy định pháp luật hiện hành với hơn 10 nhóm mục chi thực tế tại địa phương, từ đó chỉ rõ "độ vênh" giữa văn bản pháp luật và thực tiễn thực hiện ngân sách cấp huyện.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, tổng chi ngân sách nhà nước tại huyện Trà Bồng liên tục tăng cao và vượt dự toán được giao trong suốt giai đoạn 2015 - 2017. Năm 2015, tổng chi thực hiện đạt 317.494 triệu đồng, tăng 28% so với dự toán ban đầu 245.740 triệu đồng. Đến năm 2016, tổng chi thực hiện là 312.892 triệu đồng, tăng 40% so với dự toán. Năm 2017, quy mô chi ngân sách đạt đỉnh với 356.141 triệu đồng, tăng 22% so với dự toán giao đầu năm.

Thứ hai, cơ cấu chi ngân sách có sự mất cân đối lớn khi chi thường xuyên luôn chiếm tỷ trọng áp đảo trên 70% tổng chi ngân sách huyện. Chi thường xuyên năm 2015 đạt 164.386 triệu đồng, đến năm 2017 tăng mạnh lên 251.354 triệu đồng. Trong đó, chi cho sự nghiệp giáo dục và đào tạo luôn chiếm tỷ phần lớn nhất, năm 2016 đạt 104.545 triệu đồng (tăng 20% so với dự toán) để bảo đảm điều kiện giảng dạy và chế độ chính sách cho 8.496 học sinh trên địa bàn 10 xã, thị trấn.

Thứ ba, chi đầu tư phát triển có sự biến động đột biến qua từng năm và tình trạng giải ngân vượt dự toán diễn ra phổ biến. Năm 2016, tổng chi đầu tư phát triển đạt 49.151 triệu đồng, bằng 255% so với dự toán đầu năm. Năm 2017, con số này đạt 43.386 triệu đồng, bằng 183% dự toán. Việc phân bổ vốn đầu tư theo Chương trình 135 bình quân hơn 1 tỷ đồng cho mỗi xã dẫn đến tình trạng đầu tư nhỏ lẻ, manh mún và tích tụ nợ đọng xây dựng cơ bản.

Thứ tư, các khoản chi đột xuất ngoài dự toán tăng cao do điều kiện tự nhiên và an ninh đặc thù. Điển hình năm 2015, chi an ninh quốc phòng tăng 246% so với dự toán giao do phát sinh các nhiệm vụ trực sẵn sàng chiến đấu, phòng chống thiên tai bão lũ và hỗ trợ trang bị quân trang, quân dụng tại địa bàn vùng cao.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của tình trạng chi vượt dự toán bắt nguồn từ đặc thù kinh tế - xã hội của địa phương. Năm 2016, cơ cấu kinh tế huyện Trà Bồng gồm Nông - Lâm - Ngư nghiệp chiếm 40,57%, Công nghiệp - Xây dựng chiếm 43,69% và Thương mại - Dịch vụ chiếm 15,74%. Tỷ lệ hộ nghèo lên tới 37,57% cùng địa hình đồi núi phức tạp, thường xuyên bị sạt lở lũ quét đòi hỏi nguồn kinh phí lớn để khắc phục hậu quả thiên tai, làm đường giao thông và xây dựng khu tái định cư. Do nguồn thu tại chỗ hạn hẹp, huyện phụ thuộc hơn 80% vào nguồn bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên.

So sánh với các công trình nghiên cứu của tác giả Trần Văn Lâm (năm 2009) tại tỉnh Quảng Ninh và tác giả Nguyễn Thị Minh (năm 2010), kết quả nghiên cứu tại Trà Bồng tái khẳng định hạn chế chung của mô hình quản lý ngân sách theo yếu tố đầu vào. Tuy nhiên, điểm đặc thù tại Trà Bồng là hệ thống tiêu chuẩn, định mức chi hành chính hiện hành còn lạc hậu so với giá cả thị trường miền núi, dẫn đến tình trạng các đơn vị dự toán phải linh hoạt "hợp thức hóa" chứng từ thanh toán hội nghị và công tác phí.

Để phản ánh trực quan các kết quả này, dữ liệu chi tiêu có thể được mô hình hóa qua biểu đồ cột chồng thể hiện tỷ trọng chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển giai đoạn 2015 - 2017, kết hợp bảng ma trận phân tích 14 bước quy trình đầu tư xây dựng cơ bản từ khâu lập chủ trương, phê duyệt dự toán, đấu thầu đến nghiệm thu quyết toán nhằm nhận diện chính xác các điểm nghẽn thủ tục hành chính.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện quy định pháp luật về phân cấp ngân sách và chuẩn hóa hệ thống định mức chi tiêu công. Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ngãi cần chủ trì rà soát, điều chỉnh các định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên phù hợp với điều kiện thực tế của các huyện miền núi, phấn đấu cắt giảm 20% các thủ tục hành chính phê duyệt bổ sung dự toán rườm rà trong giai đoạn 2020 - 2022.

Thứ hai, đổi mới quy trình lập dự toán và phân bổ ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn từ 3 đến 5 năm gắn với kết quả đầu ra. Ủy ban nhân dân huyện Trà Bồng cùng Phòng Tài chính - Kế hoạch cần áp dụng phương pháp lập dự toán căn cứ trên mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội cụ thể, đặt mục tiêu kiểm soát mức chênh lệch giữa quyết toán thực tế và dự toán đầu năm xuống dưới 10% hàng năm trong chu kỳ ngân sách 2021 - 2025.

Thứ ba, siết chặt kỷ luật tài chính trong chi đầu tư phát triển và xử lý dứt điểm nợ đọng xây dựng cơ bản. Kho bạc Nhà nước huyện Trà Bồng và các Ban Quản lý dự án phải thực thi nghiêm quy định đấu thầu theo Luật Đấu thầu đối với 100% công trình sử dụng từ 30% vốn ngân sách nhà nước trở lên, chấm dứt việc điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư tùy tiện tại 14 bước quy trình đầu tư công, thực hiện chế độ kiểm tra giám sát định kỳ hàng quý.

Thứ tư, đẩy mạnh cơ chế giám sát cộng đồng và bồi dưỡng năng lực cán bộ quản lý tài chính cơ sở. Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam huyện Trà Bồng cần tổ chức giám sát độc lập 100% các công trình đầu tư công trên địa bàn 10 xã, thị trấn, đồng thời Ủy ban nhân dân huyện triển khai kế hoạch đào tạo, nâng cao nghiệp vụ quản lý tài chính công cho ít nhất 95% cán bộ tài chính - kế toán cấp xã giai đoạn 2020 - 2023.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, cán bộ lãnh đạo và chuyên viên tại Phòng Tài chính - Kế hoạch, Phòng Kinh tế - Hạ tầng và Ban Quản lý dự án cấp huyện: Luận văn cung cấp tài liệu thực tiễn chuyên sâu giúp nắm vững 14 bước kiểm soát quy trình đầu tư công và kỹ năng lập dự toán ngân sách bám sát nhu cầu thực tế của địa phương miền núi.

Thứ hai, đại biểu Hội đồng nhân dân và cán bộ Ủy ban Mặt trận Tổ quốc các cấp: Công trình là căn cứ pháp lý và phương pháp luận hữu ích để thực hiện chức năng giám sát ngân sách nhà nước, kiểm tra tính minh bạch trong việc phân bổ và sử dụng ngân sách tại 100% các đơn vị sử dụng ngân sách trực thuộc.

Thứ ba, học viên cao học, nghiên cứu sinh và giảng viên chuyên ngành Luật Kinh tế, Luật Tài chính - Ngân sách và Quản lý công: Đề tài cung cấp hệ thống số liệu thực nghiệm toàn diện trong giai đoạn 2015 - 2017 cùng khung lý thuyết phân cấp tài khóa hoàn chỉnh, phục vụ trực tiếp cho công tác giảng dạy và nghiên cứu khoa học.

Thứ tư, các doanh nghiệp xây dựng, nhà thầu thi công dự án công: Tài liệu giúp các nhà thầu hiểu rõ các điều kiện giải ngân, quy định tạm ứng và thủ tục quyết toán vốn ngân sách nhà nước, từ đó giảm thiểu tối đa rủi ro phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản trong các gói thầu có trên 30% vốn nhà nước.

Câu hỏi thường gặp

  1. Tại sao chi ngân sách tại huyện Trà Bồng giai đoạn 2015 - 2017 liên tục vượt dự toán ban đầu từ 22% đến 40%? Nguyên nhân chủ yếu do phát sinh các nhiệm vụ chi bổ sung trong năm từ nguồn ngân sách cấp trên, bao gồm kinh phí khắc phục hậu quả bão lũ, hỗ trợ an sinh xã hội cho 37,57% hộ nghèo và chi trả cho các công trình xây dựng nông thôn mới chuyển tiếp, đưa tổng chi năm 2017 lên 356.141 triệu đồng.

  2. Tỷ lệ chi thường xuyên chiếm trên 70% tổng chi ngân sách gây ra hệ quả gì cho địa phương? Cơ cấu chi này bảo đảm duy trì hoạt động bộ máy hành chính và hỗ trợ việc học tập cho 8.496 học sinh, nhưng lại làm suy giảm nguồn lực tích lũy dành cho đầu tư phát triển hạ tầng, khiến hạ tầng giao thông và kinh tế huyện miền núi chậm được hoàn thiện.

  3. Điểm nghẽn pháp lý lớn nhất trong chi đầu tư xây dựng cơ bản tại Trà Bồng là gì? Điểm nghẽn nằm ở sự phức tạp của 14 bước quy trình đầu tư và việc dễ dàng phê duyệt điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư khi dự án kéo dài, dẫn đến tình trạng chi đầu tư năm 2016 đạt 49.151 triệu đồng (bằng 255% dự toán) và gây nợ đọng vốn.

  4. Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 có điểm mới nào nổi bật nhằm tăng cường tính minh bạch chi tiêu công? Luật Ngân sách nhà nước năm 2015 quy định rõ quyền giám sát ngân sách của cộng đồng do Mặt trận Tổ quốc chủ trì, đồng thời quy định công khai bắt buộc từ khâu dự toán đến quyết toán tại 100% các đơn vị dự toán và đơn vị sử dụng ngân sách.

  5. Làm thế nào để huyện Trà Bồng giảm bớt sự phụ thuộc vào nguồn bổ sung ngân sách từ cấp trên? Huyện cần chuyển dịch cơ cấu kinh tế từ nông nghiệp 40,57% sang công nghiệp và dịch vụ, nuôi dưỡng nguồn thu bền vững từ thuế phí hiện chiếm 70% đến 80% thu địa phương, đồng thời chuyển đổi phương thức quản lý chi tiêu theo kết quả đầu ra giai đoạn 2021 - 2025.

Kết luận

  • Đánh giá toàn diện thực trạng thực thi pháp luật chi ngân sách nhà nước tại huyện Trà Bồng giai đoạn 2015 - 2017 dưới tác động của Luật Ngân sách nhà nước năm 2015.
  • Phản ánh rõ nét bức tranh ngân sách địa phương với tình trạng chi vượt dự toán từ 22% đến 40% và chi thường xuyên chiếm ưu thế tuyệt đối trên 70% tổng chi.
  • Phân tích sâu sắc các vướng mắc trong 14 bước quy trình chi đầu tư xây dựng cơ bản và sự lạc hậu của các định mức chi quản lý hành chính hiện hành.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp đồng bộ kết hợp hoàn thiện thể chế pháp lý và đổi mới phương thức quản lý tài chính công theo kết quả đầu ra.
  • Đóng góp luận cứ khoa học và thực tiễn giá trị, giúp chính quyền địa phương hoàn thiện công tác phân bổ ngân sách trong chu kỳ kế hoạch trung hạn 2021 - 2025.

Các cơ quan quản lý nhà nước và chính quyền địa phương cần khẩn trương rà soát hệ thống định mức chi trước năm 2022 và áp dụng toàn diện quy trình lập ngân sách trung hạn. Độc giả, nhà nghiên cứu và cán bộ tài chính hãy tham khảo chi tiết toàn văn công trình nghiên cứu để ứng dụng hiệu quả các kiến thức pháp lý và giải pháp tài chính vào thực tiễn công tác.