Tổng quan nghiên cứu

Quản lý ngân sách xã là mắt xích cốt lõi trong hệ thống tài chính công, trực tiếp bảo đảm nguồn lực thực thi các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội và chương trình xây dựng nông thôn mới tại cơ sở. Tại huyện Đại Từ, tỉnh Thái Nguyên – một địa bàn trung du miền núi gồm 30 đơn vị hành chính cấp xã (28 xã và 02 thị trấn) với tổng diện tích tự nhiên 57.000 ha và tỷ lệ sử dụng đất đạt 93,8% – công tác quản lý tài chính cấp cơ sở giữ vai trò then chốt trong điều tiết kinh tế địa phương. Tuy nhiên, thực tiễn giai đoạn 2016 - 2018 cho thấy việc điều hành ngân sách tại 30 xã, thị trấn vẫn đối mặt với nhiều khó khăn: dự toán thu chưa bao quát hết nguồn thu, tình trạng chi vượt dự toán diễn ra phổ biến và tỷ lệ tự cân đối ngân sách tại chỗ còn ở mức thấp.

Nghiên cứu tập trung giải quyết bài toán hoàn thiện cơ chế phân cấp và quản lý ngân sách xã trên địa bàn huyện Đại Từ. Mục tiêu cụ thể gồm: hệ thống hóa lý luận về tài chính công cấp xã, phân tích toàn diện thực trạng thu - chi và chấp hành dự toán giai đoạn 2016 - 2018, từ đó đề xuất hệ số giải pháp khả thi định hướng đến năm 2020.

Ý nghĩa thực tiễn của công trình thể hiện qua việc lượng hóa các chỉ tiêu tài khóa, nâng cao tỷ lệ huy động thu nội địa thêm khoảng 10% đến 15% mỗi năm và thiết lập cơ chế kiểm soát chi chặt chẽ qua Kho bạc Nhà nước. Đây là công trình đầu tiên phân tích chuyên sâu dữ liệu ngân sách của toàn bộ 30 xã, thị trấn tại huyện Đại Từ, cung cấp luận cứ khoa học quan trọng cho công tác điều hành tài chính địa phương.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng hệ thống lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại kết hợp với khung pháp lý hiện hành, trọng tâm là Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 và Thông tư số 344/2016/TT-BTC của Bộ Tài chính. Về mặt học thuật, luận văn kế thừa mô hình phân cấp quản lý tài chính của các nhà khoa học kinh tế Việt Nam, làm rõ bản chất ngân sách xã là cấp ngân sách cơ sở cuối cùng trong hệ thống ngân sách 4 cấp, đồng thời là một đơn vị dự toán đặc thù không có cấp trực thuộc.

Khung lý thuyết tập trung vào 4 khái niệm nền tảng:

  • Ngân sách xã: Quỹ tiền tệ tập trung phản ánh các quan hệ kinh tế giữa chính quyền cấp cơ sở và các chủ thể xã hội nhằm phục vụ nhiệm vụ chính trị, an ninh và phát triển địa phương.
  • Phân cấp quản lý ngân sách: Sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm tạo lập nguồn thu và thực hiện nhiệm vụ chi giữa chính quyền các cấp.
  • Chu trình ngân sách cơ sở: Quy trình khép kín gồm 4 giai đoạn: lập dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán và kiểm tra, thanh tra.
  • Hạn mức an toàn tài chính: Quy định bắt buộc về việc trích lập quỹ dự phòng ngân sách từ 2% đến 4% trên tổng chi và giới hạn rút dự toán bổ sung hàng tháng không vượt quá 1/12 tổng mức cả năm.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp chặt chẽ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và sơ cấp để đảm bảo tính chuẩn xác:

  • Dữ liệu thứ cấp: Thu thập toàn bộ báo cáo quyết toán thu - chi ngân sách nhà nước của huyện Đại Từ và 30 xã, thị trấn trực thuộc giai đoạn 2016 - 2018 từ Phòng Tài chính - Kế hoạch, Kho bạc Nhà nước huyện và Chi cục Thuế huyện Đại Từ.
  • Dữ liệu sơ cấp: Khảo sát thực địa thông qua bảng hỏi cấu trúc tiến hành vào tháng 05/2019 với tổng quy mô mẫu điều tra N = 78 cán bộ chuyên môn. Phương pháp chọn mẫu mục đích toàn diện (purposive sampling) được áp dụng để bao phủ 100% nhân sự chủ chốt, bao gồm: 03 cán bộ Phòng Tài chính - Kế hoạch, 03 cán bộ Kho bạc Nhà nước huyện, 10 lãnh đạo và đội trưởng Chi cục Thuế, 30 lãnh đạo UBND phụ trách kinh tế của 30 xã, thị trấn và 32 công chức Tài chính - Kế toán trực tiếp thực hiện nghiệp vụ (28 xã có 28 công chức và 02 thị trấn có 04 công chức).

Dữ liệu được xử lý bằng phương pháp thống kê mô tả và so sánh thống kê nhằm phân tích biến động tỷ trọng các khoản thu, chi. Đánh giá định tính được lượng hóa bằng thang đo Likert 5 mức độ với khoảng cách giá trị chuẩn 0,8 điểm (từ 1,00 đến 5,00 điểm). Phương pháp này giúp phản ánh khách quan mức độ đồng thuận của đội ngũ cán bộ đối với từng khâu nghiệp vụ tài chính.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô thu ngân sách xã tại huyện Đại Từ tăng trưởng qua các năm nhưng cơ cấu nguồn thu bộc lộ sự thiếu bền vững. Tỷ trọng các khoản thu phân cấp 100% cho xã (như phí, lệ phí, hoa lợi công sản) chỉ chiếm dưới 15% tổng thu, trong khi nguồn thu bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu từ ngân sách huyện chiếm từ 65% đến 75% tổng thu ngân sách xã.

Thứ hai, công tác lập dự toán chi chưa sát với thực tế phát sinh. Tỷ lệ chi thường xuyên chiếm tỷ trọng áp đảo, ước tính trên 78% tổng chi ngân sách xã, tập trung vào chi quản lý hành chính và tiền lương cho cán bộ công chức. Chi đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn mới còn hạn hẹp, thường xuyên phát sinh tình trạng chi vượt dự toán đầu năm từ 10% đến 20% do phải ứng phó với các nhiệm vụ đột xuất.

Thứ ba, sự phân hóa về trình độ chuyên môn của đội ngũ 32 công chức tài chính - kế toán xã ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng hạch toán. Số liệu khảo sát cho thấy tại một số xã vùng sâu, việc cập nhật Mục lục ngân sách nhà nước theo Thông tư 344/2016/TT-BTC còn chậm, dẫn đến sai sót trong phân loại mục và tiểu mục chi.

Thứ tư, công tác thanh tra, kiểm tra và giám sát cộng đồng chưa đạt hiệu quả tối ưu. Tỷ lệ phát hiện sai sót qua thanh tra nội bộ đạt kết quả tốt nhưng khâu xử lý sau thanh tra tại một số đơn vị còn chậm, mức độ hoàn thành khắc phục các kiến nghị tài chính chỉ đạt khoảng 70% đến 80%.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân chính của các hạn chế trên xuất phát từ đặc thù kinh tế huyện Đại Từ: dù có 15/30 xã sở hữu tài nguyên khoáng sản (như mỏ than Làng Cẩm, mỏ đa kim Núi Pháo), nguồn thu từ tài nguyên chủ yếu điều tiết về cấp trên, nguồn thu tại chỗ của xã phụ thuộc vào nông nghiệp và đất đai. Nhận thức của người nộp thuế tại các vùng đồng bào dân tộc thiểu số về thuế sử dụng đất phi nông nghiệp còn hạn chế.

So sánh với kinh nghiệm quản lý tại huyện Tiền Hải (Thái Bình) – nơi tổng thu ngân sách xã năm 2017 đạt 302,9 tỷ đồng (đạt 131,8% dự toán) và tổng chi đạt 301,6 tỷ đồng (đạt 140% dự toán) – hoặc huyện Hiệp Hòa (Bắc Giang), có thể thấy Đại Từ còn thiếu tính chủ động trong tạo nguồn thu và quản lý quỹ đất công ích.

Toàn bộ dữ liệu thực trạng được tác giả cụ thể hóa thông qua hệ thống 16 bảng thống kê chi tiết và 6 sơ đồ quy trình chuẩn, từ quy trình lập, phê duyệt, chấp hành dự toán đến quyết toán ngân sách, phản ánh đầy đủ bức tranh tài khóa cấp xã tại địa phương.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao hiệu quả quản lý ngân sách xã trên địa bàn huyện Đại Từ giai đoạn đến năm 2020, hệ thống giải pháp đồng bộ được xác lập cụ thể như sau:

  • Hoàn thiện công tác lập và phân bổ dự toán: UBND 30 xã, thị trấn phối hợp với Phòng Tài chính - Kế hoạch tiến hành rà soát toàn bộ cơ sở tính thuế, bảo đảm số liệu dự toán thu - chi sát thực tế 100%, phấn đấu giảm tỷ lệ sai lệch dự toán hằng năm xuống dưới mức 5%. Thời gian thực hiện định kỳ từ tháng 7 đến tháng 11 hằng năm.
  • Khai thác triệt để nguồn thu nội địa: Chi cục Thuế huyện chủ trì, phối hợp với Ban Tài chính cấp xã triển khai các biện pháp chống thất thu, tập trung vào thuế xây dựng tư nhân, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp và đấu giá quyền sử dụng đất; đặt mục tiêu tăng thu phân cấp trên địa bàn từ 10% đến 15%/năm trong giai đoạn 2020 - 2022.
  • Kiểm soát chặt chẽ quy trình giải ngân và chi tiêu: Kho bạc Nhà nước huyện Đại Từ tăng cường kiểm soát chi, tuân thủ nghiêm ngặt nguyên tắc rút dự toán bổ sung hằng tháng không vượt quá 1/12 tổng mức cả năm và duy trì quỹ dự phòng ngân sách xã từ 2% đến 4% tổng chi nhằm xử lý kịp thời các tình huống thiên tai, dịch bệnh.
  • Nâng cao năng lực cho 32 công chức Tài chính - Kế toán: UBND huyện Đại Từ chủ trì tổ chức tối thiểu 02 đợt tập huấn nghiệp vụ chuyên sâu mỗi năm về ứng dụng phần mềm kế toán công xã và chuẩn hóa quy trình quyết toán theo Thông tư 344/2016/TT-BTC, bảo đảm 100% cán bộ nắm vững Mục lục ngân sách mới.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  • Lãnh đạo và công chức Tài chính - Kế toán tại 30 xã, thị trấn: Nắm bắt chuẩn hóa 6 quy trình nghiệp vụ về lập, chấp hành và quyết toán ngân sách, giúp giảm thiểu sai sót trong hạch toán và hạn chế tình trạng chi vượt dự toán tại đơn vị.
  • Phòng Tài chính - Kế hoạch và Kho bạc Nhà nước cấp huyện: Ứng dụng mô hình phân cấp quản lý thu chi và khung phân tích định lượng 78 mẫu khảo sát để làm căn cứ giao dự toán, thẩm định quyết toán ngân sách xã hằng năm.
  • Giảng viên, học viên cao học chuyên ngành Quản lý kinh tế và Tài chính công: Khai thác hệ thống số liệu thực nghiệm, khung lý thuyết phân cấp tài chính và bài học kinh nghiệm so sánh giữa các địa phương để phục vụ công tác giảng dạy và nghiên cứu khoa học.
  • Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh: Tham khảo các căn cứ thực tiễn từ địa bàn huyện Đại Từ để nghiên cứu, điều chỉnh tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa các cấp ngân sách trong thời kỳ ổn định mới, nâng cao tính tự chủ cho ngân sách cơ sở.

Câu hỏi thường gặp

Quy định về việc trích lập và sử dụng dự phòng ngân sách xã như thế nào?

Theo quy định tại Thông tư 344/2016/TT-BTC, ngân sách xã bắt buộc phải bố trí mức dự phòng từ 2% đến 4% trên tổng dự toán chi hằng năm. Nguồn này được Chủ tịch UBND xã quyết định sử dụng để ứng phó thiên tai, dịch bệnh, cứu đói hoặc an ninh trật tự phát sinh, đồng thời phải báo cáo Thường trực HĐND xã định kỳ hằng quý.

Hạn mức rút dự toán bổ sung cân đối từ huyện cho xã được kiểm soát ra sao?

Hằng tháng, UBND xã thực hiện rút dự toán tại Kho bạc Nhà nước với mức rút tối đa không vượt quá 1/12 tổng mức bổ sung cả năm. Trong quý I, mức rút được linh hoạt nhưng một tháng không quá 12% và tổng cả quý I không vượt quá 30% dự toán năm nhằm ưu tiên chi trả tiền lương và an sinh xã hội.

Nghiên cứu sử dụng quy mô mẫu khảo sát và công cụ phân tích nào?

Luận văn tiến hành khảo sát thực địa trên 78 đối tượng gồm lãnh đạo huyện, cơ quan thuế, kho bạc và toàn bộ 32 công chức tài chính - kế toán của 30 xã, thị trấn huyện Đại Từ. Dữ liệu được đo lường thông qua thang đo Likert 5 mức độ với khoảng cách giá trị 0,8 điểm để lượng hóa độ chính xác của các quy trình quản lý.

Bài học kinh nghiệm nổi bật nào từ địa phương khác có thể áp dụng cho Đại Từ?

Từ mô hình của huyện Tiền Hải với tổng thu năm 2017 đạt 131,8% dự toán giao, bài học quan trọng nhất là phải gắn kết quả thu chi với trách nhiệm người đứng đầu, phối hợp liên ngành giữa tài chính, thuế và đoàn thể để đôn đốc thu đúng, thu đủ ngay từ đầu năm ngân sách.

Trọng tâm kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản cấp xã là gì?

Trọng tâm là tuân thủ nghiêm ngặt Luật Đầu tư công, quản lý chặt chẽ nguồn vốn đóng góp tự nguyện của nhân dân dưới sự giám sát của Ban thanh tra nhân dân và tuyệt đối không để phát sinh nợ đọng xây dựng cơ bản tại 30 xã, thị trấn.

Kết luận

  • Luận văn hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và pháp lý về quản lý ngân sách xã theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 và Thông tư số 344/2016/TT-BTC.
  • Phân tích chi tiết thực trạng thu, chi ngân sách tại 30 xã, thị trấn huyện Đại Từ giai đoạn 2016 - 2018, chỉ rõ điểm nghẽn về cơ cấu thu phụ thuộc và tình trạng chi vượt dự toán.
  • Khảo sát định lượng thành công 78 cán bộ chuyên trách thông qua thang đo chuẩn Likert 5 điểm, phản ánh trung thực năng lực của bộ máy tài chính cơ sở.
  • Tiếp thu bài học kinh nghiệm quản lý thực tế từ huyện Tiền Hải (Thái Bình) và huyện Hiệp Hòa (Bắc Giang) để vận dụng linh hoạt vào địa bàn miền núi.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp cụ thể gắn với trách nhiệm của 32 công chức kế toán và các phòng ban liên quan, định hướng mục tiêu tự chủ tài khóa đến năm 2020.

Đóng góp lớn nhất của công trình là cung cấp giải pháp chuẩn hóa 6 quy trình nghiệp vụ tài chính công cấp xã, gắn liền với điều kiện thực tiễn của một huyện miền núi 30 đơn vị hành chính. Các cơ quan quản lý nhà nước tại huyện Đại Từ và tỉnh Thái Nguyên nên sớm áp dụng bộ công cụ đánh giá và quy trình điều hành này để nâng cao tính minh bạch, kỷ cương tài khóa ngay trong chu kỳ ngân sách tiếp theo.