Tổng quan nghiên cứu

Thành phố Bắc Ninh trong giai đoạn 2014 - 2016 ghi nhận tốc độ tăng trưởng giá trị sản xuất bình quân ấn tượng đạt 15,4%/năm, đưa thu nhập bình quân đầu người năm 2016 chạm mốc 46 triệu đồng. Sự phát triển vượt bậc này gắn liền với quá trình đô thị hóa mạnh mẽ trên địa bàn 19 đơn vị hành chính gồm 13 phường và 6 xã, với quy mô dân số đạt 193.269 người. Tuy nhiên, áp lực chuyển dịch cơ cấu kinh tế khi tỷ trọng công nghiệp và xây dựng chiếm tới 76,3% đã đặt công tác quản lý tài chính công cơ sở trước nhiều thách thức chưa từng có.

Vấn đề cốt lõi đặt ra là sự thiếu cân đối trong việc phân bổ dòng tiền công, tình trạng chi đầu tư xây dựng cơ bản còn dàn trải và việc chấp hành định mức chi thường xuyên tại cấp xã còn mang nặng tính hành chính thụ động. Nhằm giải quyết triệt để bất cập này, nghiên cứu tập trung vào ba mục tiêu chính: hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản trị tài chính cấp cơ sở, đánh giá thực trạng phân bổ và sử dụng ngân sách tại các xã, phường của thành phố Bắc Ninh, và xác định các nhân tố cản trở để kiến nghị hệ thống giải pháp nâng cao hiệu quả tài khóa.

Phạm vi nghiên cứu bao quát toàn bộ 19 xã, phường trực thuộc thành phố Bắc Ninh, khai thác chuỗi dữ liệu thực chứng trong giai đoạn 2014 - 2016. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của công trình thể hiện qua việc cung cấp mô hình lượng hóa các khoản chi, hỗ trợ chính quyền địa phương tối ưu hóa nguồn lực công, hướng tới mục tiêu giảm thiểu nợ đọng xây dựng cơ bản xuống mức dưới 3% và nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ngân sách thêm ít nhất 15% trong các chu kỳ tài khóa tiếp theo.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng vững chắc của hai trụ cột lý thuyết kinh tế hiện đại: Lý thuyết Quản lý Tài chính công Mới (New Public Management) và Lý thuyết Phân cấp Tài khóa (Fiscal Decentralization Theory). Mô hình nghiên cứu vận hành theo khung phân tích chu trình ngân sách toàn diện gồm ba giai đoạn khép kín: Lập dự toán, Chấp hành ngân sách và Quyết toán - Kiểm toán tài chính.

Hệ thống khái niệm học thuật trọng tâm được chuẩn hóa dựa trên các quy định pháp luật hiện hành:

  • Ngân sách nhà nước: Toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, căn cứ theo Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015.
  • Ngân sách cấp xã: Quỹ tiền tệ tập trung của chính quyền cấp cơ sở, do Ủy ban nhân dân cấp xã xây dựng và quản lý, Hội đồng nhân dân cùng cấp quyết định và giám sát theo tinh thần Thông tư 60/2003/TT-BTC.
  • Phân cấp quản lý ngân sách: Cơ chế xác định phạm vi, trách nhiệm và quyền hạn của chính quyền các cấp trong chu trình tài khóa theo Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015.
  • Chi đầu tư phát triển và Chi thường xuyên: Hai cấu phần chi cốt lõi phục vụ kiến thiết hạ tầng kinh tế xã hội và duy trì bộ máy quản lý nhà nước cơ sở.

Phương pháp nghiên cứu

Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập đồng bộ từ các báo cáo quyết toán tài chính, niên giám thống kê và văn kiện quản lý của Phòng Tài chính - Kế hoạch, Phòng Thống kê thành phố Bắc Ninh trong giai đoạn 2014 - 2016. Dữ liệu sơ cấp được điều tra trực tiếp trong năm 2016 với cỡ mẫu khảo sát là 85 cán bộ quản lý, công chức kế toán và đại diện đơn vị thụ hưởng ngân sách tại 19 phường, xã.

Phương pháp chọn mẫu phân tầng kết hợp ngẫu nhiên được áp dụng nhằm đảm bảo tính đại diện cho cả 13 phường đô thị và 6 xã nông thôn. Tác giả sử dụng phương pháp thống kê mô tả, phân tích so sánh tỷ trọng và phương pháp tham vấn chuyên gia. Việc lựa chọn phương pháp này giúp phản ánh chân thực các biến động kinh tế tài chính, nhận diện sự chênh lệch giữa dự toán giao và thực chi, đồng thời đánh giá khách quan các nhân tố tác động đến quá trình quản lý tài khóa tại địa phương.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, quy mô ngân sách cấp xã tăng trưởng đồng nhịp với đà mở rộng kinh tế địa phương khi giá trị sản xuất toàn thành phố đạt 125.106 tỷ đồng vào năm 2016. Tuy nhiên, cơ cấu chi đang bộc lộ sự mất cân đối nghiêm trọng khi chi thường xuyên luôn chiếm tỷ trọng áp đảo từ 58% đến 63% tổng chi, lấn át nguồn lực dành cho chi đầu tư phát triển (chỉ dao động trong khoảng 37% đến 42%).

Thứ hai, độ lệch giữa dự toán ban đầu và số liệu quyết toán thực tế diễn ra phổ biến ở hầu hết các đơn vị cơ sở. Điển hình là các khoản chi quản lý hành chính và chi sự nghiệp văn hóa thông tin thường xuyên vượt dự toán được phê duyệt từ 5% đến 12%, phản ánh tính kỷ luật ngân sách chưa nghiêm.

Thứ ba, nợ đọng xây dựng cơ bản trong phân kỳ chi đầu tư phát triển tại các xã, phường vẫn ở mức cao, chiếm xấp xỉ 15% đến 18% tổng kế hoạch vốn đầu tư hàng năm. Tình trạng phê duyệt dự án vượt quá khả năng cân đối nguồn thu khiến khối lượng nợ tích lũy kéo dài qua nhiều niên độ.

Thứ tư, chất lượng nguồn nhân lực làm công tác tài chính chưa đồng đều khi khảo sát thực tế cho thấy khoảng 45% cán bộ kế toán cấp xã có thâm niên dưới 5 năm kinh nghiệm. Điều này tạo ra rào cản lớn trong việc áp dụng chuẩn mực kế toán công và quy trình kiểm soát thanh toán hiện đại.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những hạn chế trên xuất phát từ tâm lý ỷ lại vào các khoản bổ sung cân đối từ ngân sách thành phố, kết hợp với áp lực hoàn thiện tiêu chí cơ sở hạ tầng đô thị quá nhanh. Phương pháp lập dự toán tại cấp xã vẫn mang nặng tính lịch sử, lấy số liệu năm trước cộng trừ cơ học thay vì lập dự toán theo kết quả đầu ra.

Khi so sánh với các địa phương lân cận, bài toán này có nét tương đồng với tỉnh Bắc Giang, nơi nợ đọng xây dựng cơ bản cấp xã từng lên tới 415 tỷ đồng, và tỉnh Vĩnh Phúc về mặt hạn chế trong năng lực giám sát của Hội đồng nhân dân. Tuy nhiên, thành phố Bắc Ninh có lợi thế vượt trội về nguồn thu nội địa nhờ 79.785,2 tỷ đồng giá trị sản xuất công nghiệp, mở ra dư địa lớn để tái thiết tài khóa.

Trong thực tế phân tích, toàn bộ dữ liệu cơ cấu chi và biến động ngân sách được trực quan hóa rất hiệu quả thông qua biểu đồ tròn thể hiện tỷ trọng giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, kết hợp bảng ma trận đối chiếu sai lệch giữa dự toán giao và thực chi qua từng năm tài khóa.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, tái cơ cấu danh mục chi đầu tư phát triển: Ủy ban nhân dân thành phố Bắc Ninh cần chỉ đạo các phường, xã rà soát toàn bộ dự án, tập trung tối thiểu 45% nguồn vốn đầu tư công để thanh toán dứt điểm nợ đọng xây dựng cơ bản, cam kết kéo giảm tỷ lệ nợ xuống dưới 3% trong giai đoạn 2018 - 2020 trước khi phê duyệt danh mục công trình mới.

Thứ hai, cắt giảm và kiểm soát nghiêm ngặt chi thường xuyên: Phòng Tài chính - Kế hoạch phối hợp với Ủy ban nhân dân 19 phường, xã ban hành định mức chi nội bộ chặt chẽ, thực hiện mục tiêu tiết kiệm tối thiểu 10% chi phí hành chính, tiếp khách, văn phòng phẩm và hội nghị ngay trong niên độ ngân sách năm 2017 - 2018.

Thứ ba, nâng cao tần suất thanh tra và hậu kiểm tài chính: Thanh tra thành phố và Phòng Tài chính - Kế hoạch cần thiết lập kế hoạch thanh tra định kỳ 100% các đơn vị dự toán trực thuộc mỗi năm một lần, kết hợp kiểm tra đột xuất tại các xã có khối lượng giải ngân xây dựng cơ bản lớn nhằm phát hiện và thu hồi 100% các khoản chi sai mục đích.

Thứ tư, chuẩn hóa năng lực đội ngũ kế toán cơ sở: Sở Tài chính tỉnh Bắc Ninh và Phòng Nội vụ thành phố cần tổ chức đào tạo, bồi dưỡng chuẩn hóa nghiệp vụ cho 100% công chức tài chính - kế toán cấp xã, hoàn thành chỉ tiêu 100% cán bộ nắm vững hệ thống quản lý thông tin kho bạc và ngân sách trước quý IV năm 2018.

Thứ năm, đẩy mạnh minh bạch hóa tài chính điện tử: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các xã, phường phải triển khai niêm yết công khai toàn bộ dự toán, quyết toán và nguồn vốn đóng góp của nhân dân trên cổng thông tin điện tử của địa phương theo lộ trình 6 tháng một lần.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm cán bộ quản lý tài chính - kế toán công: Công chức kế toán tại các xã, phường, thị trấn trên toàn quốc có thể ứng dụng trực tiếp các biểu mẫu phân tích, kỹ thuật kiểm soát chứng từ và phương pháp cân đối dự toán chi thường xuyên nhằm hạn chế rủi ro xuất toán ngân sách.

Nhóm lãnh đạo cơ quan hành chính địa phương: Chủ tịch Ủy ban nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân cấp xã và lãnh đạo Phòng Tài chính - Kế hoạch cấp huyện sử dụng tài liệu làm căn cứ hoạch định kế hoạch đầu tư công trung hạn, phân bổ định mức ngân sách công bằng và xử lý dứt điểm nợ xây dựng cơ bản.

Nhóm học viên cao học và nghiên cứu sinh: Người học chuyên ngành Quản trị kinh doanh, Quản lý kinh tế và Tài chính công có thể khai thác khung phân tích chu trình ngân sách, phương pháp chọn mẫu phân tầng và hệ thống chỉ tiêu lượng hóa để phát triển đề tài nghiên cứu tương tự.

Nhóm giảng viên và chuyên gia kinh tế: Các nhà khoa học tại các trường đại học, viện nghiên cứu tài chính có thể sử dụng các kết quả thực chứng tại thành phố Bắc Ninh làm dữ liệu case study phục vụ giảng dạy môn học Tài chính công và Quản lý hành chính nhà nước.

Câu hỏi thường gặp

Ngân sách cấp xã tại thành phố Bắc Ninh chủ yếu chi cho các lĩnh vực nào? Ngân sách xã tập trung vào hai mảng chính: chi thường xuyên chiếm khoảng 58% đến 63% (bao gồm chi quản lý hành chính, giáo dục, y tế, an ninh quốc phòng, môi trường) và chi đầu tư phát triển hạ tầng kỹ thuật chiếm khoảng 37% đến 42% tổng chi.

Nguyên nhân cốt lõi dẫn đến tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản ở cấp xã là gì? Nguyên nhân chủ yếu do chính quyền cơ sở phê duyệt nhiều dự án dàn trải vượt quá khả năng thu thực tế, cùng với tâm lý trông chờ vào nguồn cấp bổ sung từ cấp trên và sự thiếu vắng của cơ chế giám sát nghiệm thu chặt chẽ.

Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 đã thay đổi căn bản điều gì trong quản lý ngân sách xã? Luật năm 2015 siết chặt kỷ luật tài khóa, quy định rõ thẩm quyền phân cấp nguồn thu, nghiêm cấm việc vay nợ để cân đối ngân sách xã và bắt buộc 100% các khoản chi công phải kiểm soát qua Kho bạc Nhà nước.

Đội ngũ công chức kế toán cấp xã tại địa phương gặp rào cản lớn nhất nào? Khảo sát chỉ ra 45% cán bộ có dưới 5 năm kinh nghiệm, thường xuyên phải kiêm nhiệm nhiều nhiệm vụ hành chính khác nhau dẫn đến hạn chế trong việc cập nhật các phần mềm kế toán mới và thẩm định hồ sơ đấu thầu.

Người dân có thể giám sát việc thu chi ngân sách xã thông qua kênh nào? Người dân thực hiện quyền giám sát thông qua Ban Thanh tra nhân dân, Ban Giám sát đầu tư cộng đồng và các buổi tiếp xúc cử tri của Hội đồng nhân dân, dựa trên các báo cáo tài chính niêm yết công khai tại trụ sở.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý sử dụng ngân sách cấp cơ sở trong điều kiện đô thị hóa nhanh tại Việt Nam.
  • Công trình phản ánh bức tranh thực chứng sâu sắc về cơ cấu chi ngân sách tại 19 xã, phường của thành phố Bắc Ninh giai đoạn 2014 - 2016.
  • Nghiên cứu đã định vị chính xác 4 hạn chế then chốt: mất cân đối cơ cấu chi, vượt dự toán, nợ đọng xây dựng cơ bản và hạn chế chuyên môn cán bộ.
  • Đề xuất hệ thống 5 nhóm giải pháp đồng bộ từ tái cấu trúc vốn đầu tư đến đào tạo nhân sự với lộ trình hoàn thành rõ ràng trong giai đoạn 2018 - 2020.
  • Để nâng cao kỷ cương tài chính công, các cấp chính quyền và cơ quan chuyên môn cần chủ động áp dụng ngay khung giải pháp quản trị này vào kỳ lập dự toán ngân sách tiếp theo nhằm tối ưu hóa mọi nguồn lực phục vụ phát triển kinh tế xã hội địa phương bền vững.