CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ ĐÀO TẠO CÁN BỘ, CÔNG CHỨC CẤP XÃ 1. Đào tạo cán bộ, công chức cấp xã 1. Các khái niệm cơ bản 1.Khái niệm cán bộ Từ cán bộ được du nhập vào nước ta từ Trung Quốc và được dùng phổ biến trong thời kỳ kháng chiến, dùng để phân biệt với nhân dân. Nghĩa của từ cán bộ tựu trung có hai nghĩa chủ yếu: Thứ nhất là cái khung, cái khuôn; nghĩa thứ hai là người nòng cốt, người chỉ huy.
Trong một thời gian dài, ở nước ta từ cán bộ gần như được dùng thay thế cho từ công chức. Trong Từ điển Tiếng Việt, khái niệm Cán bộ được hiểu như sau: Cán bộ là người làm công tác nghiệp vụ chuyên môn trong cơ quan nhà nước, đảng và đoàn thể. Khoản 1 Điều 4 của Luật Cán bộ, công chức quy định: “cán bộ là công dân Việt Nam, được bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”. Theo quy định này thì tiêu chí xác định cán bộ gắn với cơ chế bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ.
Những người đủ các tiêu chí chung của CBCC mà được tuyển vào làm việc trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội thông qua bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ chức danh theo nhiệm kỳ thì được xác định là cán bộ. Khái niệm công chức Khái niệm công chức gắn liền với sự ra đời công chức ở các nước tư bản phương Tây. Từ nửa cuối thế kỷ XIX, tại nhiều nước đã thực hiện chế độ 8 công chức thời gian tương đối lâu, công chức được hiểu là những công dân được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước, đã được xếp vào một ngạch và hưởng lương từ NSNN [6, tr. Mỗi quốc gia có những quan niệm và định nghĩa khác nhau về công chức: Ở nước Pháp, công chức được hiểu là: “Công chức là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào làm việc trong các công sở gồm các cơ quan hành chính công quyền và các tổ chức dịch vụ công cộng do nhà nước tổ chức, bao gồm cả trung ương và địa phương nhưng không kể đến các công chức địa phương thuộc các hội đồng thuộc địa phương quản lý”.228] Ở Trung Quốc, công chức được hiểu là: “Công chức nhà nước là những người công tác trong cơ quan hành chính nhà nước các cấp, trừ nhân viên phục vụ.
Công chức được phân thành hai loại: - Công chức lãnh đạo là những người thừa hành quyền lực nhà nước. Các công chức này bổ nhiệm theo các trình tự luật định, chịu sự điều hành của Hiến pháp, Điều lệ công chức và Luật tổ chức của chính quyền các cấp. - Công chức nghiệp vụ là những người thi hành chế độ thường nhiệm, do cơ quan hành chính các cấp bổ nhiệm và quản lý căn cứ vào Điều lệ công chức. Họ chiếm tuyệt đại đa số trong công chức nhà nước, chịu trách nhiệm quán triệt, chấp hành các chính sách và pháp luật”.268] Ở Việt Nam, công chức là một thuật ngữ được dùng từ rất sớm trong quản lý nhà nước.
Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đã quy định về quy chế công chức Việt Nam. Tại Điều 1 nêu khái niệm công chức là: “những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính Phủ, ở trong hay ở ngoài nước, đều là công chức theo quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”. Tuy nhiên, do điều kiện đất nước 9 chiến tranh nên bản quy chế công chức này không được triển khai đầy đủ, và suốt một thời gian dài (đến cuối những năm 1980), khái niệm công chức không được sử dụng mà thay vào đó là khái niệm cán bộ, công nhân viên chức nhà nước. Để cụ thể hoá Pháp lệnh CBCC được Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành ngày 26/02/1998, Chính phủ ban hành Nghị định số 95/1998/NĐ-CP, ngày 17/11/1998 về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức.
Theo Nghị định này, công chức là “công dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, bao gồm những người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một công việc thường xuyên, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chuyên môn, được xếp vào một ngạch hành chính, sự nghiệp; những người làm việc trong các cơ quan, đơn vị thuộc quân đội nhân dân và công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp và công nhân quốc phòng”. Pháp lệnh CBCC được ban hành năm 1998 là văn bản pháp lý cao nhất về công chức, đánh dấu bước chuyển biến cơ bản về công tác cán bộ của Đảng và Nhà nước. Sau 2 năm thực hiện, Pháp lệnh CBCC năm 1998 đã bộc lộ những hạn chế, nên đã được sửa đổi vào năm 2000. Tuy vậy, ngay cả Pháp lệnh CBCC được sửa đổi bổ sung vẫn không phân định rõ ràng được các đối tượng là công chức.
Nhằm khắc phục những hạn chế đó, Pháp lệnh CBCC được sửa đổi lại vào năm 2003. Pháp lệnh Cán bộ, công chức sửa đổi năm 2003 đã phân biệt được đối tượng làm việc trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước là viên chức. Đồng thời, Pháp lệnh sửa đổi đã quy định thêm công chức xã, phường, thị trấn. Tuy nhiên, cả Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 và Pháp lệnh công chức sửa đổi năm 2003 đều không đưa ra được khái niệm về cán bộ, khái niệm về công chức, chỉ đưa ra thuật ngữ chung là CBCC.
10 Để khắc phục hạn chế của các văn bản đó, ngày 13/11/2008, tại kỳ họp thứ 4 Quốc hội khoá XII, đã thông qua Luật cán bộ, công chức. Đây là một văn bản pháp lý cao nhất từ trước đến nay và cắt nghĩa được rõ ràng hơn về các khái niệm CBCC. Tại Điều 4 của Luật cán bộ, công chức quy định: Khoản 2: Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng Sản Việt Nam, nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội. Như vậy, mỗi quốc gia đều có quan niệm và định nghĩa khác nhau về công chức, nhưng nhìn chung các quan niệm, định nghĩa đều cho rằng công chức của một quốc gia đều có những đặc trưng sau: - Là công dân của quốc gia đó.
- Được tuyển dụng vào làm việc trong các cơ quan HCNN - Được hưởng lương từ ngân sách nhà nước. - Được xếp vào ngạch. - Được quản lý thống nhất và được điều chỉnh bằng những quy định của pháp luật. - Thừa hành các quyền lực do nhà nước giao cho, chấp hành các công vụ của nhà nước và quản lý nhà nước.
Khái niệm cán bộ, công chức cấp xã Khái niệm cán bộ cấp xã: Theo khoản 3, điều 4 Luật Cán bộ công chức năm 2008: “Cán bộ xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã) là công dân Việt Nam, được 11 bầu cử giữ chức vụ theo nhiệm kỳ trong Thường trực HĐND, UBND, Bí thư, phó Bí thư Đảng uỷ, người đứng đầu tổ chức chính trị - xã hội Điều 61, chương V, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 quy định: Chức vụ, chức danh CBCC cấp xã 1. Cán bộ, công chức cấp xã quy định tại khoản 3 Điều 4 của Luật Cán bộ, công chức bao gồm cán bộ cấp xã và công chức cấp xã. Cán bộ cấp xã gồm có các chức danh: - Bí thư, Phó Bí thư Đảng uỷ; - Chủ tịch, Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân; - Chủ tịch, Phó Chủ tịch Uỷ ban nhân dân; - Chủ tịch Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; - Bí thư Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh; - Chủ tịch Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam; - Chủ tịch Hội Nông dân Việt Nam (áp dụng đối với xã, phường, thị trấn có hoạt động nông, lâm, ngư, diêm nghiệp và có tổ chức Hội Nông dân Việt Nam); - Chủ tịch Hội Cựu chiến binh Việt Nam. Khái niệm công chức cấp xã : Theo khoản 3, điều 4 Luật Cán bộ công chức năm 2008: Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ NSNN”.
Công chức cấp xã gồm các chức danh sau đây: - Trưởng Công an; - Chỉ huy trưởng Quân sự; - Văn phòng - thống kê; 12 - Địa chính - xây dựng - đô thị và môi trường (đối với phường, thị trấn) hoặc địa chính - nông nghiệp - xây dựng và môi trường (đối với xã); - Tài chính - kế toán; - Tư pháp - hộ tịch; - Văn hóa - xã hội. Công chức cấp xã do cấp huyện quản lý. Vị trí, vai trò của cán bộ, công chức cấp xã Trong hệ thống CBCC, đội ngũ CBCC cấp xã có vị trí và vai trò rất quan trọng. Họ là những người gần dân nhất, trực tiếp đưa đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước vào cuộc sống, trực tiếp phục vụ nhân dân.
Bản chất của Đảng, của chế độ "của dân, do dân, vì dân" cũng được thể hiện trực tiếp qua đội ngũ cán bộ ở cơ sở. Do đó chính sách của Đảng và Nhà nước ta có đến được với dân, có tạo được sức mạnh từ đông đảo quần chúng nhân dân hay có duy trì được sự ổn định vững vàng để đổi mới phát triển từ mọi địa phương cơ sở hay không, phụ thuộc trực tiếp vào sự vững mạnh của đội ngũ cán bộ này. Những năm đổi mới vừa qua cũng đã chỉ ra rằng sự thành công hay thất bại của Đảng trong lãnh đạo, chỉ đạo phát triển kinh tế xã hội ở cơ sở phụ thuộc rất lớn vào đội ngũ CBCC cấp xã.“Những sai lầm và khuyết điểm trong lãnh đạo kinh tế xã hội bắt nguồn từ những khuyết điểm trong hoạt động tư tưởng, tổ chức và công tác cán bộ của Đảng”[21].