CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐÀO TẠO, BỒI DƯỠNG CÔNG CHỨC 1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của công chức đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của địa phương 1. Khái niệm công chức Công chức là lực lượng cốt cán, tồn tại gắn liền với quá trình hình thành và phát triển của mỗi nền công vụ. Trong toàn bộ hoạt động của mình, không một nhà nước nào không quan tâm đến việc hình thành đội ngũ công chức đảm bảo đủ về số lượng, đáp ứng yêu cầu về chất lượng, nhằm vận hành thông suốt và thực thi có hiệu quả chức năng, nhiệm vụ của bộ máy công quyền.
Công chức và hoạt động của công chức gắn liền với lịch sử hình thành và phát triển của nhà nước. Tuy nhiên cho đến nay vẫn chưa hình thành được một khái niệm chung, thống nhất về công chức cho tất cả các quốc gia trên thế giới. Nền công vụ Pháp quy định “Công chức là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào làm việc trong các công sở gồm các cơ quan hành chính công quyền và các tổ chức dịch vụ công cộng do nhà nước tổ chức, bao gồm cả trung ương và địa phương nhưng không kể đến các công chức địa phương thuộc các hội đồng địa phương quản lý’ [20, tr. 228] Luật Công chức Cộng hòa Liên bang Đức năm 1977 quy định: Các công chức thuộc Cộng hòa liên bang Đức đều là nhân viên làm việc trong cơ quan nhà nước, trong các cơ quan, tổ chức văn hóa, nghệ thuật, giáo dục và nghiên cứu khoa học gồm: nhân viên các tổ chức công, nhân viên công tác trong các xí nghiệp nhà nước, các công chức làm việc trong các cơ quan Chính phủ, nhân viên lao động công, giáo sư đại học, giáo viên trung học hay tiểu học, bác sĩ, hộ lý bệnh viện, nhân viên lái xe lửa… [29, tr.
54] Theo Điều lệ tạm thời về công chức của nước Cộng hòa nhân dân Trung Hoa: Công chức nhà nước bao gồm công chức lãnh đạo và không lãnh đạo và 13 phải thông qua một chế độ tuyển dụng hết sức nghiêm ngặt. Chức danh không lãnh đạo (công chức nghiệp vụ) bao gồm: Cán sự, chuyên viên, chuyên viên tổ trưởng, chuyên viên tổ phó, trợ lý chuyên viên nghiên cứu, chuyên viên nghiên cứu, trợ lý chuyên viên thanh tra, chuyên viên thanh tra. Chức danh lãnh đạo gồm: Thủ tướng Quốc vụ Viện, Phó Thủ tướng Quốc vụ Viện; chức Trưởng, Phó cấp bộ, cấp tỉnh; chức phó cấp vụ, cấp sở; trưởng, phó phòng (trong các vụ, sở, huyện); Tổ trưởng, tổ phó; Trưởng, phó cấp xã [20, tr. 228] Có thể nói, tùy thuộc vào góc độ nghiên cứu và cách thức quan niệm mà khái niệm và phạm vi công chức của các nước có thể rộng, hẹp khác nhau nhưng nhìn chung, theo cách hiểu chung của thế giới, công chức đều có điểm chung là: (i) công dân nước đó, (ii) công chức chỉ có ở bộ máy nhà nước, được tuyển dụng làm việc trong các cơ quan QLNN, (iii) không bao gồm những người được bầu và công chức chỉ có trong các tổ chức dân sự, không có trong lực lượng vũ trang.
Ở Việt Nam, cùng với quá trình phát triển của nền công vụ, khái niệm công chức cũng đã có nhiều lần thay đổi. Khái niệm công chức lần đầu tiên được nhắc đến tại điều 1, Chương thứ nhất của Quy chế công chức Việt Nam được quy định tại Sắc lệnh số 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hoà, theo đó công chức là “những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngoài nước, đều là công chức theo quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”. Tuy nhiên, sau đó có một thời gian dài từ “công chức” ít được sử dụng trong hệ thống văn bản pháp luật và thực tiễn QLNN, thay vào đó là khái niệm cán bộ, công nhân viên chức nhà nước để chỉ tất cả những người được tuyển dụng, biên chế vào làm việc tại các cơ quan nhà nước, trường học, bệnh viện, nhà máy, công nông trường [18] mà không có sự phân biệt các đối tượng với nhau. 14 Ngày 25/5/1991, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Nghị định 169/HĐBT về công chức nhà nước.
Đây là bước khởi đầu quan trọng trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về công chức trong thời kỳ đổi mới. Khái niệm “công chức” đã được sử dụng trở lại sau một thời gian dài bị bỏ quên. Theo đó, công chức được xác định theo Điều 1 của Nghị định này là “Công dân Việt Nam được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở của Nhà nước ở Trung ương hay địa phương; ở trong nước hay ngoài nước; đã được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách Nhà nước cấp gọi là công chức Nhà nước”. Phạm vi công chức được giới hạn trong: các cơ quan hành chính nhà nước ở Trung ương, ở các tỉnh, huyện và cấp tương đương; đại sứ quán, lãnh sự quán; trường học, bệnh viện, cơ quan nghiên cứu khoa học, cơ quan báo chí, phát thanh, truyền hình của Nhà nước và nhận lương từ ngân sách; nhân viên dân sự làm việc trong các cơ quan Bộ Quốc phòng; người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong bộ máy của các cơ quan Toà án, Viện kiểm sát các cấp; người được tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong bộ máy của văn phòng Quốc hội, Hội đồng nhà nước, Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp.
Pháp lệnh cán bộ, công chức ra đời ngày 26/02/1998 tuy có nhiều bước phát triển so với trước nhưng nội dung vẫn còn nhiều điểm hạn chế: Nhiều đối tượng có tính chất hoạt động khác nhau cùng điều chỉnh trong một văn bản pháp luật; khái niệm CB, CC được dùng làm tên gọi chung mà chưa làm rõ, phân tách những đối tượng có tính chất hoạt động khác nhau như giữa cán bộ với công chức hay “những người hoạt động trong bộ máy công quyền (công chức) với người hoạt động trong các đơn vị sự nghiệp công như bệnh viện, trường học, viện nghiên cứu…(viên chức)” [18, tr.12] Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 2003 có nhiều điểm mới, tuy nhiên vẫn sử dụng khái niệm CB, CC để chỉ chung những người làm việc trong bộ máy công quyền và đơn vị sự nghiệp công lập. 15 Luật cán bộ, công chức ra đời năm 2008 (có hiệu lực từ 01/01/2010) đánh dấu bước phát triển quan trọng của nền công vụ Việt Nam, là văn bản có giá trị pháp lý cao nhất cho đến thời điểm hiện tại và cũng là văn bản có sự quy định khá rõ ràng và cụ thể hơn về khái niệm “công chức”. Theo Điều 4 của luật này, những người được gọi là công chức phải đáp ứng các điều kiện: Là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội (gọi chung là đơn vị sự nghiệp công lập), trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật. Ngoài ra còn có công chức cấp xã.
Đó là những người được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Như vậy, trãi qua quá trình phát triển với 4 lần thay đổi lớn cho thấy: Cũng như thế giới, theo quy định pháp luật Việt Nam, công chức cũng phải là công dân Việt Nam, tuy nhiên khái niệm công chức ở Việt Nam có phạm vi khá rộng so với quan niệm chung của thế giới, đó là trước năm 1998, công chức ở nước ta chỉ có trong các cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập nhưng kể từ năm 1998 cho đến nay, công chức còn làm việc trong các tổ chức chính trị và tổ chức chính trị - xã hội. Đặc điểm của công chức 16 Công chức quy định tại khoản 2, Điều 4, Luật cán bộ, công chức năm 2008 và Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 của Chính phủ quy định những ai là công chức có các đặc điểm cơ bản sau: Thứ nhất, công chức trước hết phải là công dân Việt Nam. Thứ hai, về cách thức tuyển dụng vào cơ quan.
Công dân Việt Nam muốn gia nhập nền công vụ và trở thành công chức phải được tuyển dụng thông qua hình thức thi tuyển bắt buộc hoặc bổ nhiệm vào ngạch, chức danh, vị trí công việc được thực hiện bởi các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền. Đồng thời, công chức phải có đủ trình độ chuyên môn phù hợp với từng ngạch, chức vụ, chức danh do pháp luật quy định. Thứ ba, về thời gian làm việc. Công chức không làm việc theo nhiệm kỳ như đội ngũ cán bộ được hình thành thông qua con đường bầu cử mà đảm nhiệm công tác mang tính chất thường xuyên, lâu dài bắt đầu từ lúc công chức được tuyển dụng, bổ nhiệm cho đến khi đến tuổi nghỉ hưu theo quy định của Bộ luật Lao động.
Thứ tư, nơi làm việc của công chức. Công chức hoạt động không chỉ trong các cơ quan của Đảng, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, tỉnh, thành phố thuộc Trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, UBND xã, phường, thị trấn mà còn làm việc ở cả các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân, Công an nhân dân và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của các đơn vị sự nghiệp công lập. Thứ năm, về chế độ lao động. Công chức nằm trong biên chế và được hưởng lương từ ngân sách nhà nước, đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì tiền lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật.