CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC THI CHÍNH SÁCH BỒI DƯỠNG CÔNG CHỨC, VIÊN CHỨC 1. Một số khái niệm cơ bản 1. Các khái niệm về chính sách - Khái niệm chính sách: “Chính sách” là một thuật ngữ được sử dụng phổ biến trong các tài liệu, trên các phương tiện thông tin, truyền thông và trong đời sống xã hội. Theo từ điển tiếng Anh (Oxford English Dictionary) “chính sách” là “một đường lối hành động được thông qua và theo đuổi bởi chính quyền, đảng, nhà cai trị, chính khách…”.
Hugh Heclo (năm 1972) định nghĩa chính sách có thể được xem như là một đường lối hành động hoặc không hành động thay vì những quyết định hoặc các hành động cụ thể. David Easton (năm 1953) cho rằng “chính sách bao gồm một chuỗi các quyết định và các hành động mà trong đó phân phối thực hiện các giá trị”. Smith (năm 1976) cho rằng “khái nhiệm chính sách bao hàm sự lựa chọn có chủ định hành động hoặc không hành động, thay vì những tác động của các lực lượng có quan hệ với nhau”. Smith nhấn mạnh “không hành động” cũng như “hành động” và nhắc nhở chúng ta rằng “sự quan tâm sẽ không chỉ tập trung vào các quyết định tạo ra sự thay đổi, mà còn phải thận trọng với những quyết định chống lại sự thay đổi và khó quan sát vì chúng không được tuyên bố trong quá trình hoạch định chính sách” [15, tr45].
Theo Từ điển tiếng Việt “chính sách” được hiểu là “sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế mà đề ra chính sách…” [26]. - Khái niệm chính sách công: Chính sách công được tiếp cận nghiên cứu từ những giác độ khoa học khác nhau, theo đó có những cách hiểu, xác định không hoàn toàn giống nhau về khái niệm: Thomas Dye (năm 1972) đưa ra một định nghĩa khá súc tích về chính sách công: “Chính sách công là bất kỳ những gì mà nhà nước lựa chọn làm hoặc không làm”[15, tr47]. 12 Luan van William Jenkins (năm 1978) đưa ra định nghĩa: Chính sách công “là một tập hợp các quyết định liên quan với nhau, được ban hành bởi một hoặc một nhóm các nhà hoạt động chính trị cùng hướng đến lựa chọn mục tiêu và các phương thức để đạt mục tiêu trong một tình huống xác định thuộc phạm vi thẩm quyền”[15, tr48]. Có thể khẳng định, chính sách công là định hướng hành động do nhà nước lựa chọn để giải quyết những vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng phù hợp với thái độ chính trị trong mỗi thời kỳ nhằm giữ cho xã hội phát triển theo định hướng.
Như vậy, “chính sách công là kết quả ý chí chính trị của nhà nước được thể hiện bằng một tập hợp các quyết định có liên quan với nhau, bao hàm trong đó định hướng mục tiêu và cách thức giải quyết những vấn đề công trong xã hội” [15, tr51]. Đặc trưng của chính sách công là do nhà nước chủ động xây dựng để tác động lên các đối tượng quản lý một cách tương đối ổn định, cho thấy bản chất của chính sách công là công cụ định ướng cho hành vi của các cá nhân, tổ chức phù hợp với thái độ chính trị của nhà nước trong việc giải quyết những vấn đề phát sinh trong đời sống xã hội. Để đạt được mục tiêu đề ra, trước hết chính sách công phải tồn tại trong thực tế, phải thể hiện được vai trò định hướng hành động theo những mục tiêu nhất định. Điều kện tồn tại của một chính sách công là tổng hòa những tác động tích cực của hệ thống thể chế do nhà nước thiết lập và tinh thần nghiêm túc thực hiện, tự chủ, sáng tạo của các chủ thể tham gia giải quyết vấn đề chính sách trong một phạm vi không gian và thời gian nhất định.
Điều kiện bảo đảm cho sự tồn tại được thể hiện bằng các nguồn lực con người, nguồn lực tài chính, môi trường chính trị, pháp lý, văn hóa xã hội và cả bảo đảm bằng nhà nước. Khái niệm thực thi chính sách - Khái niệm thực thi chính sách Thực thi đơn giản có nghĩa là thực hiện hoặc tiến hành. Thực thi có thể được định nghĩa theo nhiều cách khác nhau, theo Mazmanian và Sabatier: “Thực 13 Luan van thi là thực hiện một quyết định chính sách cơ sở, thường được thể hiện trong một đạo luật, nhưng cũng có thể được thể hiện dưới hình thức các quyết định quan trọng của cơ quan hành pháp hoặc các quyết định của tòa án. Theo lý tưởng, quyết định đó xác định vấn đề cần được giải quyết, quy định các mục tiêu cần theo đuổi và rất nhiều cách thức, định hình quá trình thực thi.
Thông thường, quá trình này trải quan nhiều giai đoạn, bắt đầu với việc thông qua đạo luật cơ bản, tiếp theo là các quyết định của các cơ quan thực thi chính sách, sự tuân thủ của các nhóm lợi ích với các quyết định đó, các tác động thực tế - cả chủ định và không chủ định – của các đầu ra đó, những tác động nhận thức được của các quyết định, và cuối cùng là những sửa đổi quan trọng trong đạo luật cơ bản” [18]. Theo Amy DeGroff, Margaret Cargo, “thực thi chính sách công phản ánh một quá trình thay đổi phức tạp mà các quyết định của Nhà nước được chuyển thành các chương trình, thủ tục, các quy định, hoặc các hoạt động nhằm đạt được những cải thiện xã hội” [18]. Theo Thomas Dye, “thực thi bao gồm tất cả các hoạt động được thiết kế để thực hiện các chính sách công đã được thông qua bởi cơ quan lập pháp. Vì các chính sách công có những tác động mong muốn hoặc có chủ định, nên chúng phải được chuyển thành các chương trình và các dự án mà sau đó được thực hiện để đạt được một tập hợp các mục tiêu hoặc mục đích” [18].
Theo các định nghĩa trên, thực thi chính sách công không đơn giản chỉ là sự tổ chức thực hiện các giải pháp chính sách cụ thể mà bao gồm: ban hành các văn bản chi tiết, quy định các biện pháp, các thủ tục thực thi chính sách công; thiết lập các chương trình, dự án để thực thi chính sách công và tổ chức thực hiện các chương trình, dự án đó. Có thể hiểu: thực thi chính sách công là quá trình đưa chính sách công vào thực tiễn đời sống xã hội thông qua việc ban hành các văn bản, chương trình, dự án thực thi chính sách công và tổ chức thực hiện chúng nhằm hiện thực hóa mục tiêu chính sách công. Như vậy, “Tổ chức thực thi chính sách đưa ra là toàn bộ quá trình hoạt động của các chủ thể theo các cách thức khác nhau nhằm hiện thực hóa nội dung chính sách công một cách hiệu quả” [15, tr 127]. Khái niệm bồi dưỡng Khái niệm bồi dưỡng được dùng với nghĩa là cập nhật, bổ túc thêm một số kiến thức, kỹ năng cần thiết, nâng cao hiểu biết sau khi đã được đào tạo cơ bản, cung cấp thêm những kiến thức chuyên ngành, mang tính ứng dụng… [12].
Theo Điều 5 Nghị định số 18/2010/NĐ-CP của Chính phủ về ĐTBD cán bộ công chức: “bồi dưỡng là hoạt động trang bị, cập nhật, nâng cao kiến thức, kỹ năng làm việc [8]. - ĐTBD công chức, viên chức là thuật ngữ được sử dụng khá thông dụng. Tuy nhiên, quan niệm về nội hàm của thuật ngữ này có những điểm khác biệt nhất định trong cách tiếp cận. Ở một góc độ tiếp cận, khái niệm này bao gồm hai nội dung: đào tạo và bồi dưỡng.
Trong cách hiểu này thì ĐTBD vừa thực hiện những nhiệm vụ của giáo dục quốc dân - tổ chức đào tạo các trình độ trung cấp, cao đẳng, đại học và sau đại học; vừa tổ chức cập nhật kiến thức, trang bị kỹ năng, phương pháp làm việc cho công chức, viên chức. Ở một góc độ tiếp cận khác, đào tạo, bồi dưỡng là một thuật ngữ không tách rời, là hoạt động thường xuyên của các cơ quan, đơn vị quản lý và sử dụng CCVC nhằm cập nhật kiến thức, trang bị kỹ năng, phương pháp làm việc … cho đội ngũ CCVC. Trước đây, không có văn bản quy phạm pháp luật nào phân định rõ về khái niệm ĐTBD gắn với đối tượng CCVC. Gần đây, Nghị định số 18/2010/NĐ- CP ngày 05/3/2010 của Chính phủ về ĐTBD công chức đã đưa ra những quy định tại Điều 5 của Nghị định này.
Theo đó, “Đào tạo là quá trình truyền thụ, tiếp nhận có hệ thống những tri thức, kỹ năng theo quy định của từng cấp học, bậc học”; “Bồi dưỡng là hoạt động trang bị, cập nhật, nâng cao kiến thức, kỹ năng làm việc”. Nói một cách dễ hiểu thì, đào tạo là thực hiện khóa học dài hạn (đại học, sau đại học) mà văn bản chứng minh việc hoàn thành khóa học là văn bằng (cử nhân, thạc sỹ, tiến sỹ). Bồi dưỡng là thực hiện khóa học ngắn hạn nhằm nâng cao nghiệp vụ (theo ngạch, theo chức danh, theo vị trí công tác, theo chuyên môn nghiệp vụ…) và được ghi nhận việc hoàn thành khóa học bằng chứng nhận, chứng chỉ. Như vậy, cách tiếp cận của văn bản quy phạm pháp luật này có sự tách biệt giữa đào tạo và bồi dưỡng công chức [8].
Khái niệm ĐTBD cán bộ, công chức trên thực tế được sử dụng rộng rãi và được dùng trong các nghị quyết của Đảng, văn bản quy phạm pháp luật của Nhà nước. Khái niệm “đào tạo, bồi dưỡng công chức” được sử dụng với nội hàm cập 15 Luan van nhật kiến thức, trang bị kỹ năng, phương pháp làm việc. Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh dùng khái niệm huấn luyện cán bộ. Người cho rằng “huấn luyện phải thiết thực, sao cho những người đến học, học rồi về địa phương họ có thể làm việc ngay”, bởi vì “học cốt để mà làm.
Học mà không làm được, học mấy cũng vô ích” [16, tr 104]. Vì vậy, khái niệm ĐTBD cán bộ, công chức, viên chức nên được tiếp cận theo hướng là quá trình trang bị kiến thức, kỹ năng, phương pháp làm việc nhằm nâng cao năng lực thực thi công vụ cho đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức. ĐTBD cán bộ, công chức, viên chức xét theo ý nghĩa của một hoạt động trong tổ chức, là quá trình làm thay đổi hành vi của CCVC một cách có kế hoạch, có hệ thống thông qua các sự kiện, chương trình và hướng dẫn học tập, cho phép người học đạt được các trình độ kiến thức, kỹ năng và năng lực để thực hiện công việc của họ một cách có hiệu quả. Khái niệm công chức, viên chức - Khái niệm công chức Ở Việt Nam, thuật ngữ công chức được quy định chính thức hoá trong Luật Cán bộ, công chức năm 2008.