Tổng quan nghiên cứu

Thành phố Cẩm Phả là đô thị công nghiệp lớn thứ hai của tỉnh Quảng Ninh với tổng diện tích đất tự nhiên đạt 38.652,45 ha, trong đó tỷ lệ đất đã đưa vào sử dụng chiếm tới 90,69% và quỹ đất chưa sử dụng chỉ còn 9,31%. Là trung tâm khai thác khoáng sản trọng điểm quốc gia với sản lượng than chiếm từ 50% đến 55% toàn quốc cùng trữ lượng thăm dò đạt trên 1 tỷ tấn, Cẩm Phả đóng vai trò then chốt trong tam giác kinh tế phía Bắc. Trong giai đoạn 2016 - 2018, sự bùng nổ của các dự án hạ tầng, công nghiệp và dịch vụ thương mại như Cụm công nghiệp Cẩm Thịnh hay Khu nghỉ dưỡng khoáng nóng Quang Hanh đã tạo áp lực rất lớn lên công tác phân bổ quỹ đất. Năm 2018, tổng thu ngân sách nhà nước trên địa bàn thành phố đạt 12.260 tỷ đồng, tăng trưởng 130,11% so với cùng kỳ, phản ánh đóng góp quan trọng từ việc khai thác nguồn lực đất đai của các tổ chức kinh tế và đơn vị sự nghiệp.

Mục tiêu nghiên cứu tập trung đánh giá toàn diện công tác quản lý nhà nước về giao đất, cho thuê đất và hiệu quả sử dụng đất thực tế của các tổ chức trên địa bàn thành phố Cẩm Phả giai đoạn 2016 - 2018. Nghiên cứu chỉ rõ các rào cản hành chính, xung đột quy hoạch và đề xuất hệ thống giải pháp nâng cao hiệu lực quản trị công. Về mặt khoa học và thực tiễn, luận văn cung cấp cơ sở dữ liệu thực nghiệm chuẩn xác, hỗ trợ chính quyền địa phương hoàn thiện chính sách điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất kỳ cuối, đồng thời tạo khung tham chiếu cho các đô thị công nghiệp khai khoáng có điều kiện tương đồng trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng đồng bộ Lý thuyết quản lý công hiện đại cùng Lý thuyết địa tô và giá trị kinh tế của đất đai nhằm làm rõ bản chất mối quan hệ giữa cơ quan quản lý nhà nước và các chủ thể sử dụng đất. Trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu; việc giao đất và cho thuê đất là hình thức trao quyền sử dụng đất có thời hạn, gắn liền với các ràng buộc pháp lý và nghĩa vụ tài chính chặt chẽ. Hệ thống khái niệm nền tảng được định hình theo Luật Đất đai 2013, bao gồm 4 nhóm chính:

  • Giao đất không thu tiền sử dụng đất: Áp dụng đối với đất rừng phòng hộ, đất xây dựng trụ sở cơ quan hành chính, đất công trình sự nghiệp công lập chưa tự chủ tài chính.
  • Giao đất có thu tiền sử dụng đất: Áp dụng cho các tổ chức kinh tế triển khai dự án đầu tư nhà ở thương mại để bán hoặc kết hợp cho thuê, hạ tầng nghĩa trang.
  • Thuê đất trả tiền hàng năm hoặc nộp một lần: Áp dụng cho tổ chức kinh tế, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài triển khai dự án sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp, dịch vụ công cộng có mục đích sinh lời.
  • Nghĩa vụ tài chính đất đai: Bao gồm tiền sử dụng đất, tiền thuê đất, thuế sử dụng đất phi nông nghiệp theo quy định tại Nghị định 45/2014/NĐ-CP và Nghị định 46/2014/NĐ-CP của Chính phủ.

Nghiên cứu cũng tổng hợp bài học kinh nghiệm quản lý đất đai từ Liên bang Nga theo Luật Đất đai 2001 về việc hạn chế giao đất không thu tiền và mở rộng hình thức thuê đất, kinh nghiệm từ Hàn Quốc với hệ thống thuế tổng hợp nhằm chống đầu cơ đất đô thị, cùng mô hình định giá và đấu giá quyền sử dụng đất tại Đặc khu Thẩm Quyến của Trung Quốc.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu kết hợp chặt chẽ giữa nguồn dữ liệu thứ cấp và dữ liệu sơ cấp thực địa:

  • Nguồn dữ liệu thứ cấp: Thu thập từ các văn bản quy phạm pháp luật của Trung ương, Nghị quyết số 06-NQ/TU và Nghị quyết số 80/NQ-HĐND của tỉnh Quảng Ninh, báo cáo thống kê đất đai hàng năm, báo cáo quyết toán ngân sách giai đoạn 2016 - 2018 của UBND thành phố Cẩm Phả, Phòng Tài nguyên và Môi trường, Chi cục Thuế và Văn phòng Đăng ký đất đai.
  • Cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu sơ cấp: Tổng cỡ mẫu điều tra gồm 60 tổ chức đang trực tiếp quản lý và sử dụng đất trên địa bàn thành phố Cẩm Phả, được lựa chọn theo phương pháp chọn mẫu ngẫu nhiên phân tầng. Trong đó, 20 tổ chức thuộc đối tượng được giao đất không thu tiền sử dụng đất và 40 tổ chức thuộc đối tượng thuê đất trả tiền hàng năm. Việc phân bổ mẫu này đảm bảo tính đại diện cho cả khối hành chính sự nghiệp và khối doanh nghiệp sản xuất, kinh doanh, dịch vụ.
  • Phương pháp phân tích và xử lý dữ liệu: Ứng dụng phương pháp thống kê mô tả, phương pháp so sánh đối chiếu giữa quy định pháp luật và hiện trạng thực thi, kết hợp phân tích định tính từ các buổi phỏng vấn sâu chuyên gia quản lý đất đai. Lý do lựa chọn phương pháp này là nhằm phản ánh chính xác cả khía cạnh định lượng về diện tích, số thu ngân sách lẫn khía cạnh định tính về mức độ hài lòng đối với thủ tục hành chính.
  • Thời gian nghiên cứu: Quá trình điều tra, khảo sát thực địa và tổng hợp dữ liệu được thực hiện xuyên suốt từ tháng 12/2017 đến tháng 12/2018.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, cơ cấu sử dụng đất của thành phố Cẩm Phả mang tính đặc thù cao của vùng kinh tế công nghiệp - lâm nghiệp. Trong tổng diện tích 38.652,45 ha, đất lâm nghiệp chiếm 19.349,45 ha với độ che phủ rừng đạt 62,73% (rừng sản xuất chiếm 17.431,07 ha, rừng phòng hộ chiếm 1.918,38 ha). Khu vực địa hình đồi núi chiếm 55,4%, vùng biển và vịnh Bái Tử Long chiếm 13,3%, vùng đồng bằng chỉ chiếm 15,01%. Hoạt động khai thác khoáng sản và công nghiệp phụ trợ chiếm tỷ trọng lớn, đưa giá trị sản xuất công nghiệp và xây dựng năm 2018 đạt 70.410 tỷ đồng, tăng 12,6% so với cùng kỳ.

Thứ hai, công tác cải cách thủ tục hành chính thông qua mô hình Trung tâm Phục vụ Hành chính công thành phố Cẩm Phả đã ghi nhận bước tiến rõ rệt. Toàn bộ hồ sơ giao đất, cho thuê đất và chuyển mục đích sử dụng đất được tiếp nhận và xử lý tập trung theo cơ chế một cửa liên thông. Mô hình này hỗ trợ đắc lực cho các tập đoàn lớn triển khai dự án trọng điểm, tiêu biểu như Tập đoàn Vingroup với khu phức hợp thương mại dịch vụ tại phường Cẩm Bình, Tập đoàn Sun Group với khu nghỉ dưỡng suối khoáng nóng Quang Hanh.

Thứ ba, việc thực hiện nghĩa vụ tài chính từ đất đai của các tổ chức có sự chuyển biến tích cực nhưng chưa đồng đều. Tổng số thu ngân sách nhà nước năm 2018 đạt 12.260 tỷ đồng, trong đó nguồn thu nội địa không tính tiền cấp quyền khai thác khoáng sản đạt 1.647 tỷ đồng, vượt 8,48% dự toán tỉnh giao. Tuy nhiên, kết quả khảo sát 60 tổ chức cho thấy sự chênh lệch lớn về hiệu quả sử dụng đất: nhóm 40 doanh nghiệp thuê đất nộp tiền hàng năm khai thác diện tích đạt hiệu suất kinh tế cao, trong khi nhóm 20 cơ quan sự nghiệp giao đất không thu tiền vẫn còn tình trạng sử dụng đất dôi dư, chưa khai thác hết công năng công trình.

Thứ tư, công tác giải phóng mặt bằng và thanh tra hậu kiểm sau giao đất, cho thuê đất còn nhiều nút thắt. Mặc dù Quyết định số 2555/QĐ-BTNMT quy định thời hạn thẩm định và giải quyết hồ sơ giao thuê đất từ 20 đến 35 ngày làm việc, thực tế thời gian chuẩn bị mặt bằng sạch thường kéo dài do vướng mắc định giá đền bù, làm chậm tiến độ bàn giao đất thực địa cho các tổ chức.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân của những tồn tại trên xuất phát từ tính phức tạp trong lịch sử quản lý đất đai ngành than và quá trình đô thị hóa nhanh chóng. Địa hình chia cắt mạnh cùng sự đan xen giữa đất khai trường khai thác than, đất rừng tự nhiên và đất dân cư tạo ra sự bất cập lớn giữa Quy hoạch xây dựng chung đô thị với Quy hoạch sử dụng đất giai đoạn 2010 - 2020. Tình trạng quy hoạch ngành được lập trước quy hoạch sử dụng đất dẫn đến việc thành phố thường xuyên phải điều chỉnh, bổ sung kế hoạch sử dụng đất hàng năm, gây khó khăn cho việc lập hồ sơ dự án.

So với bức tranh quản lý đất đai toàn quốc giai đoạn 2011 - 2015 (khi diện tích đất phi nông nghiệp cả nước tăng 344,04 nghìn ha và diện tích đất chuyên dùng giảm 6,18 nghìn ha), Cẩm Phả có tốc độ chuyển dịch đất đai sang công nghiệp và dịch vụ nhanh hơn hẳn. Để quản lý trực quan và theo dõi biến động này, các cơ quan chức năng cần thể hiện số liệu qua biểu đồ tròn cơ cấu sử dụng đất cho 38.652,45 ha đất tự nhiên, bảng ma trận phân loại nghĩa vụ tài chính của 60 doanh nghiệp điều tra và biểu đồ cột so sánh tiến độ giải ngân tiền sử dụng đất qua các năm 2016, 2017 và 2018.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm hoàn thiện công tác quản lý và nâng cao hiệu quả sử dụng đất của các tổ chức trên địa bàn thành phố Cẩm Phả, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp chiến lược:

  • Hoàn thiện và thống nhất đồng bộ quy hoạch đất đai: Tiến hành rà soát, tích hợp 100% quy hoạch xây dựng chi tiết với điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 và kế hoạch sử dụng đất kỳ cuối của thành phố Cẩm Phả. Mục tiêu giảm tỷ lệ điều chỉnh quy hoạch cục bộ xuống dưới 5% mỗi năm. Thời gian thực hiện: Giai đoạn 2019 - 2021. Chủ thể thực hiện: UBND thành phố Cẩm Phả chủ trì, phối hợp Sở Xây dựng và Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Quảng Ninh.
  • Số hóa và chuẩn hóa quy trình giải quyết thủ tục hành chính: Thiết lập hệ thống cơ sở dữ liệu địa chính số đa mục tiêu, liên thông trực tuyến giữa Phòng Tài nguyên và Môi trường, Chi cục Thuế và Văn phòng Đăng ký đất đai. Phấn đấu cắt giảm 20% thời gian luân chuyển hồ sơ xác định nghĩa vụ tài chính so với quy định hiện hành. Thời gian thực hiện: Thường niên từ năm 2019. Chủ thể thực hiện: Trung tâm Phục vụ Hành chính công thành phố Cẩm Phả và Văn phòng Đăng ký quyền sử dụng đất.
  • Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra và kiên quyết thu hồi đất chậm tiến độ: Thành lập đoàn kiểm tra liên ngành kiểm tra định kỳ 100% dự án của các tổ chức kinh tế đã được giao đất, thuê đất. Xử lý nghiêm minh tình trạng dự án treo quá 24 tháng hoặc sử dụng đất sai mục đích theo đúng tinh thần Nghị quyết số 80/NQ-HĐND của HĐND tỉnh Quảng Ninh. Mục tiêu đưa 95% diện tích đất đã giao vào khai thác đúng tiến độ. Thời gian thực hiện: Giai đoạn 2019 - 2022. Chủ thể thực hiện: Thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường phối hợp UBND thành phố Cẩm Phả.
  • Cải tiến cơ chế bồi thường giải phóng mặt bằng và định giá đất: Xây dựng cơ chế đối thoại trực tiếp ba bên giữa Nhà nước, doanh nghiệp và người có đất bị thu hồi. Áp dụng phương pháp định giá đất cụ thể tiệm cận giá thị trường nhằm đẩy nhanh tiến độ giải phóng mặt bằng cho các dự án hạ tầng như Cụm công nghiệp Cẩm Thịnh và các trục giao thông đối ngoại. Thời gian thực hiện: 2019 - 2020. Chủ thể thực hiện: Hội đồng Bồi thường, hỗ trợ và tái định cư thành phố Cẩm Phả.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và kết quả nghiên cứu của luận văn mang lại giá trị thiết thực cho 4 nhóm đối tượng chính:

  • Cán bộ và chuyên viên quản lý nhà nước tại các Sở, Phòng Tài nguyên và Môi trường, Trung tâm Phát triển quỹ đất: Ứng dụng nguồn tài liệu để rà soát quy trình thẩm định nhu cầu sử dụng đất, tối ưu hóa cơ chế phối hợp liên ngành và chuẩn hóa thủ tục giao thuê đất theo cơ chế một cửa.
  • Lãnh đạo các doanh nghiệp, tổ chức kinh tế, nhà đầu tư hạ tầng: Nắm vững quy trình pháp lý từ bước thẩm định dự án đến ký hợp đồng thuê đất, nhận diện các nghĩa vụ tài chính và rủi ro thu hồi đất để chủ động tiến độ giải ngân vốn đầu tư.
  • Giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Quản lý đất đai, Quản lý công, Kinh tế tài nguyên: Sử dụng làm tài liệu tham khảo khoa học chuyên sâu về phương pháp đánh giá hiệu quả sử dụng đất tại các đô thị công nghiệp khai khoáng đặc thù.
  • Đơn vị tư vấn lập quy hoạch, đo đạc địa chính và thẩm định giá: Khai thác phương pháp khảo sát chọn mẫu 60 tổ chức và quy trình xử lý dữ liệu thực địa để xây dựng các đồ án quy hoạch đất đai, phương án bồi thường giải phóng mặt bằng đạt tính khả thi cao.

Câu hỏi thường gặp

Thẩm quyền giao đất và cho thuê đất đối với các tổ chức kinh tế trên địa bàn thành phố Cẩm Phả thuộc về cơ quan nào? Theo quy định tại Điều 59 Luật Đất đai 2013, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (tỉnh Quảng Ninh) là cơ quan duy nhất có thẩm quyền quyết định giao đất, cho thuê đất và cho phép chuyển mục đích sử dụng đất đối với các tổ chức, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài và cơ sở tôn giáo, không được ủy quyền cho cấp huyện.

Thời gian giải quyết một bộ hồ sơ xin giao đất hoặc thuê đất của tổ chức kéo dài bao lâu theo quy định? Theo Quyết định số 2555/QĐ-BTNMT của Bộ Tài nguyên và Môi trường, thời gian giải quyết hồ sơ hợp lệ không quá 20 ngày làm việc đối với khu vực thông thường và không quá 35 ngày làm việc đối với các xã hải đảo, vùng sâu, vùng xa có điều kiện kinh tế khó khăn.

Luận văn đã sử dụng quy mô mẫu khảo sát thực địa như thế nào để đảm bảo tính đại diện khoa học? Nghiên cứu tiến hành điều tra ngẫu nhiên phân tầng đối với 60 tổ chức trên địa bàn thành phố Cẩm Phả, bao gồm 20 tổ chức được giao đất không thu tiền sử dụng đất và 40 tổ chức thuê đất trả tiền hàng năm, phản ánh đầy đủ các loại hình hành chính, doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp tư nhân.

Đâu là nguyên nhân chính khiến công tác giải phóng mặt bằng tại thành phố Cẩm Phả gặp nhiều vướng mắc trong giai đoạn 2016 - 2018? Nguyên nhân chủ yếu do sự chênh lệch giữa bảng giá đất do UBND tỉnh ban hành với giá trị chuyển nhượng thực tế trên thị trường, cùng với sự đan xen phức tạp giữa ranh giới đất ở đô thị với diện tích đất khai trường do các đơn vị thuộc ngành than quản lý.

Các doanh nghiệp nhà nước sau khi cổ phần hóa trên địa bàn thành phố Cẩm Phả phải chuyển đổi hình thức sử dụng đất ra sao? Theo quy định pháp luật hiện hành và kết quả ghi nhận tại thành phố Cẩm Phả, các doanh nghiệp nhà nước sau cổ phần hóa (tiêu biểu như Công ty Cổ phần Nước sạch Quảng Ninh) phải chuyển toàn bộ diện tích đất sản xuất kinh doanh từ hình thức giao đất không thu tiền sang hình thức thuê đất trả tiền hàng năm.

Kết luận

  • Luận văn đã đánh giá toàn diện công tác quản lý 38.652,45 ha đất tự nhiên tại thành phố Cẩm Phả giai đoạn 2016 - 2018, với tỷ lệ đất đã đưa vào sử dụng đạt 90,69% và đóng góp vào tổng thu ngân sách 12.260 tỷ đồng năm 2018.
  • Khảo sát thực chứng trên 60 tổ chức đã làm rõ hiệu quả tích cực của mô hình Trung tâm Phục vụ Hành chính công, đồng thời chỉ ra sự chênh lệch hiệu suất giữa nhóm 40 đơn vị thuê đất và 20 đơn vị giao đất không thu tiền.
  • Xác định nguyên nhân cốt lõi của tình trạng chậm bàn giao đất bắt nguồn từ vướng mắc bồi thường giải phóng mặt bằng và sự thiếu đồng bộ giữa quy hoạch xây dựng đô thị với quy hoạch sử dụng đất.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp trọng tâm gắn liền với lộ trình 2019 - 2022, tập trung vào tích hợp quy hoạch, chuyển đổi số hồ sơ địa chính, thanh tra kiên quyết thu hồi đất chậm tiến độ và đổi mới định giá đất.
  • Khẳng định giá trị thực tiễn trong việc hỗ trợ chính quyền địa phương hoàn thiện thể chế quản lý đất đai và tối ưu hóa nguồn lực tài nguyên phục vụ phát triển bền vững.

Đóng góp lớn nhất của luận văn là xây dựng bức tranh thực nghiệm chi tiết về hiện trạng quản trị đất đai tại một đô thị công nghiệp khai khoáng đặc thù, cung cấp luận cứ vững chắc cho việc điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất cấp huyện. Bước tiếp theo, các cơ quan quản lý cần khẩn trương số hóa 100% hồ sơ đất tổ chức và thiết lập cơ chế giám sát thực địa định kỳ. Quý bạn đọc, nhà nghiên cứu và các nhà quản lý hãy khai thác toàn bộ dữ liệu chuyên sâu của công trình này để triển khai hiệu quả các giải pháp quản lý tài nguyên đất tại địa phương.