Tổng quan nghiên cứu

Quản lý chi ngân sách nhà nước là huyết mạch đảm bảo duy trì năng lực vận hành của bộ máy quản lý và thực thi các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội tại mỗi địa phương. Trong bối cảnh cải cách tài chính công giai đoạn 2016-2019, việc phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính công đòi hỏi sự minh bạch, chặt chẽ và đạt hiệu quả tối ưu. Văn phòng cơ quan lãnh đạo tỉnh Tiền Giang được thành lập trên cơ sở thí điểm hợp nhất 3 cơ quan gồm Văn phòng Đoàn Đại biểu Quốc hội, Văn phòng Hội đồng nhân dân và Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh theo Nghị quyết số 580/2018/UBTVQH14 và Quyết định số 4242/QĐ-UBND ngày 26/12/2018.

Mô hình hành chính mới hợp nhất tạo ra khối lượng công việc đa dạng cùng quy mô tổ chức mở rộng, đặt ra áp lực rất lớn đối với công tác quản lý tài chính công. Thực tế quản lý chi ngân sách tại cơ quan trong giai đoạn 2016-2019 cho thấy tình trạng chi thường xuyên liên tục vượt dự toán được giao, với tỷ lệ chênh lệch quyết toán thực tế so với dự toán ban đầu dao động từ 10% đến 18% mỗi năm.

Mục tiêu nghiên cứu tập trung vào việc phân tích thực trạng quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước, đánh giá chu trình từ lập dự toán, chấp hành dự toán đến quyết toán và kiểm soát chi tại Văn phòng cơ quan lãnh đạo tỉnh Tiền Giang giai đoạn 2016-2019. Luận văn hướng đến xây dựng hệ thống giải pháp khả thi nhằm hoàn thiện công tác quản lý tài chính công giai đoạn 2021-2023, giúp tiết kiệm tối thiểu 10% chi phí nghiệp vụ hành chính và đưa sai số chênh lệch dự toán xuống dưới 5%.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết quản lý tài chính công hiện đại và lý thuyết quản trị khu vực công, kết hợp chặt chẽ với các nguyên tắc hiến định trong Luật Ngân sách Nhà nước năm 2015 cùng Nghị định số 163/2016/NĐ-CP. Cơ sở lý thuyết của đề tài tập trung vào 4 khái niệm nền tảng:

  • Chi thường xuyên ngân sách nhà nước: Quá trình phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ nhà nước nhằm thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên về quản lý kinh tế - xã hội, bao gồm chi thanh toán cho cá nhân, chi nghiệp vụ chuyên môn, mua sắm sửa chữa tài sản và các khoản chi hoạt động khác.
  • Lập dự toán ngân sách: Khâu khởi đầu mang tính tiền đề nhằm dự báo và phân bổ nguồn lực tài chính cho từng mục tiêu, nhiệm vụ cụ thể trong niên độ kế toán 1 năm.
  • Chấp hành dự toán ngân sách: Quá trình phân phối, cấp phát và sử dụng kinh phí theo đúng danh mục, định mức, tiêu chuẩn được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
  • Quyết toán ngân sách: Hoạt động tổng hợp, kiểm tra, chỉnh lý và xác nhận số liệu thu - chi thực tế qua hệ thống Kho bạc Nhà nước sau khi kết thúc năm tài chính.

Đề tài kế thừa các nghiên cứu quốc tế tiêu biểu như nghiên cứu về thắt chặt tài chính và cơ cấu chi của Wolfgang Streeck và Daniel Mertens (2013), nghiên cứu về hiệu quả quản lý chi tiêu công của Benedict Clements cùng các cộng sự (2013). Đồng thời, luận văn vận dụng các công trình trong nước của Vũ Ngọc Tuấn và Đàm Văn Huệ (2014) về nguyên tắc ngân sách thường niên để hoàn thiện khung phân tích.

Phương pháp nghiên cứu

Dữ liệu thứ cấp được thu thập toàn diện từ các báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước, báo cáo tài chính nội bộ của Văn phòng cơ quan lãnh đạo tỉnh Tiền Giang và Sở Tài chính tỉnh Tiền Giang xuyên suốt giai đoạn 4 năm (2016-2019), tổng hợp qua 9 bảng biểu thống kê chi tiết.

Dữ liệu sơ cấp được thực hiện thông qua khảo sát và phỏng vấn sâu đối với 10 cán bộ, chuyên gia quản lý tài chính và kế toán viên trực tiếp làm công tác ngân sách tại đơn vị. Nghiên cứu áp dụng phương pháp chọn mẫu chuyên gia có chủ đích nhằm đảm bảo các đối tượng tham gia đều nắm vững chuyên môn, hiểu sâu quy trình quản lý chi thực tế và cung cấp góc nhìn xác thực nhất.

Phương pháp phân tích dữ liệu kết hợp thống kê mô tả, phân tích so sánh tỷ lệ hoàn thành dự toán và phương pháp quy nạp tổng hợp trên phần mềm chuyên dụng. Việc lựa chọn các phương pháp này xuất phát từ yêu cầu phải định lượng chính xác các biến động thu - chi, nhận diện quy luật chênh lệch giữa dự toán giao và số thực chi, từ đó xác lập căn cứ khoa học vững chắc cho các đề xuất hoàn thiện.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Phân tích số liệu thực tế giai đoạn 2016-2019 tại Văn phòng cơ quan lãnh đạo tỉnh Tiền Giang cho thấy 4 phát hiện trọng tâm:

  1. Chi thường xuyên chiếm tỷ trọng chi phối tuyệt đối trong tổng chi ngân sách của đơn vị, bình quân luôn đạt trên 85% tổng nguồn kinh phí hàng năm. Trong đó, nhóm chi thanh toán cho cá nhân (tiền lương, các khoản phụ cấp và đóng góp theo lương) chiếm tới hơn 60% tổng chi thường xuyên.
  2. Tình trạng chênh lệch giữa quyết toán và dự toán diễn ra liên tục qua các năm. Số liệu quyết toán thực tế luôn cao hơn dự toán ban đầu từ 10% đến 18%, đòi hỏi đơn vị phải liên tục đề nghị bổ sung ngân sách trong năm hoặc chuyển nguồn sang năm sau.
  3. Cơ cấu bộ máy sau sáp nhập với 1 Chánh văn phòng, 7 Phó Chánh văn phòng, 10 phòng hành chính và 3 trung tâm sự nghiệp trực thuộc đã làm gia tăng đáng kể các khoản chi phục vụ nhiệm vụ tiếp khách, hội nghị, công tác phí và bảo dưỡng phương tiện, chiếm hơn 25% tổng chi nghiệp vụ chuyên môn.
  4. Hiệu quả thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm về kinh phí quản lý hành chính theo Nghị định số 117/2013/NĐ-CP chưa đạt kỳ vọng, tỷ lệ kinh phí tiết kiệm được chỉ đạt khoảng 3% đến 5% tổng dự toán được giao mỗi năm.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của tình trạng chi vượt dự toán xuất phát từ phương pháp lập dự toán ngân sách vẫn mang nặng tính bình quân cơ học, dựa trên số chi của năm trước cộng thêm một tỷ lệ phần trăm ước lượng mà chưa dựa trên định mức kết quả đầu ra thực tế. Thêm vào đó, các nhiệm vụ chính trị đột xuất phục vụ hoạt động giám sát, tiếp xúc cử tri và chỉ đạo điều hành của 3 khối cơ quan phát sinh nhiều nhưng chưa được dự báo đầy đủ trong dự toán đầu năm.

So sánh với bài học kinh nghiệm từ tỉnh Thái Bình, việc phân bổ định mức chi thường xuyên gắn liền với tiêu chí định lượng cụ thể đã giúp địa phương này kiểm soát chi thường xuyên ở mức 52,3% tổng chi ngân sách địa phương và giảm thiểu chi phát sinh ngoài dự toán. Ngược lại, tại Tiền Giang, việc thiếu các chỉ số đo lường hiệu suất công việc khiến nguồn kinh phí chưa được phân bổ tối ưu.

Các dữ liệu thực nghiệm trong nghiên cứu có thể được trực quan hóa hiệu quả thông qua đồ thị đường biểu diễn xu hướng gia tăng khoảng cách giữa quyết toán và dự toán giai đoạn 2015-2019, kết hợp với biểu đồ tròn phân tích cơ cấu 4 nhóm mục chi thường xuyên. Cách tiếp cận này giúp các cấp lãnh đạo nhận diện trực quan những khoản chi có tốc độ tăng trưởng bất thường để kịp thời điều chỉnh chính sách kiểm soát nội bộ.

Đề xuất và khuyến nghị

  1. Đổi mới quy trình lập dự toán ngân sách từ cơ sở: Văn phòng cơ quan lãnh đạo tỉnh phối hợp cùng Sở Tài chính chuyển đổi căn bản từ phương pháp lập ngân sách theo yếu tố đầu vào sang phương pháp lập ngân sách dựa trên kết quả thực hiện nhiệm vụ (output-based budgeting). Mục tiêu đặt ra là kiểm soát sai số chênh lệch giữa quyết toán và dự toán dưới 5% bắt đầu từ năm ngân sách 2021.
  2. Rà soát và hoàn thiện quy chế chi tiêu nội bộ: Lãnh đạo Văn phòng chỉ đạo Phòng Quản trị - Tài vụ phối hợp với các bộ phận chuyên môn xây dựng lại toàn bộ hệ thống định mức chi hội nghị, công tác phí, văn phòng phẩm và sử dụng xe công. Đơn vị cần thực hiện nghiêm túc mục tiêu tiết kiệm tối thiểu 10% chi phí nghiệp vụ hành chính định kỳ trong giai đoạn 2021-2023.
  3. Nâng cao năng lực chuyên môn và kỷ luật tài chính: Tổ chức các chương trình đào tạo, bồi dưỡng chuyên sâu về Luật Ngân sách Nhà nước và kỹ năng phân tích tài chính công cho 100% cán bộ, chuyên viên làm công tác kế toán - tài vụ tại cơ quan trước quý II năm 2022.
  4. Hiện đại hóa hệ thống kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước: Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ thông tin, tích hợp cơ sở dữ liệu chi tiêu nội bộ với hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc (TABMIS). Toàn bộ 100% chứng từ chi tiêu công phải được số hóa và giám sát chặt chẽ trên môi trường điện tử nhằm đảm bảo tính công khai, minh bạch đến cuối năm 2023.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

  • Lãnh đạo và cán bộ quản lý tài chính tại các cơ quan hành chính hợp nhất: Tài liệu cung cấp cơ sở thực tiễn và mô hình tổ chức bộ máy tài vụ tối ưu cho các đơn vị hành chính thực hiện sáp nhập văn phòng cấp tỉnh, thành phố.
  • Chuyên viên hoạch định chính sách tại Sở Tài chính và Kho bạc Nhà nước: Nắm bắt các nguyên nhân gây sai lệch dự toán ngân sách thực tế tại cấp cơ sở để điều chỉnh định mức phân bổ ngân sách địa phương phù hợp với thực tiễn.
  • Giảng viên, nghiên cứu sinh và học viên cao học chuyên ngành Quản trị công, Tài chính - Ngân hàng: Sử dụng làm tài liệu tham khảo giá trị về phương pháp nghiên cứu tình huống, khung lý thuyết phân tích chi tiêu công và hệ thống chỉ tiêu đánh giá ngân sách cấp tỉnh.
  • Đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp: Cung cấp góc nhìn chuyên sâu và công cụ hữu ích phục vụ công tác giám sát, thẩm tra báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước hàng năm đạt chuẩn xác thực trên 100%.

Câu hỏi thường gặp

  1. Tại sao việc sáp nhập 3 văn phòng lại tạo ra áp lực lớn đối với công tác quản lý chi thường xuyên? Việc hợp nhất theo Nghị quyết số 580/2018/UBTVQH14 tập trung đầu mối tham mưu của 3 cơ quan lãnh đạo cao nhất tỉnh vào một đơn vị với 1 Chánh văn phòng, 7 Phó Chánh văn phòng và 13 đơn vị trực thuộc. Quy mô nhân sự tăng mạnh khiến chi thanh toán cho con người chiếm trên 60% tổng chi, đồng thời các hoạt động phối hợp, tiếp xúc cử tri và phục vụ đoàn công tác tăng vọt làm phát sinh chi phí vận hành lớn.

  2. Nguyên nhân chủ yếu dẫn đến chênh lệch giữa quyết toán và dự toán tại đơn vị trong giai đoạn 2016-2019 là gì? Nguyên nhân chủ yếu do công tác lập dự toán đầu năm chưa sát với khối lượng công việc thực tế, chủ yếu dựa trên số liệu lịch sử mà chưa tính hết các nhiệm vụ chính trị đột xuất. Ngoài ra, định mức chi tiêu hiện hành chậm thay đổi so với biến động giá cả thị trường, dẫn đến tỷ lệ chi quyết toán thực tế thường vượt từ 10% đến 18% so với dự toán giao.

  3. Phương pháp lập ngân sách từ cơ sở mang lại lợi ích gì cho cơ quan hành chính cấp tỉnh? Phương pháp lập ngân sách từ cơ sở yêu cầu từng phòng ban trực thuộc tính toán chi tiết nhu cầu kinh phí dựa trên kế hoạch hành động cụ thể trong năm. Cơ chế này loại bỏ tư duy phân bổ cào bằng, giúp cơ quan quản lý phân bổ nguồn lực trúng đích vào các nhiệm vụ trọng tâm và nâng cao trách nhiệm giải trình của từng bộ phận sử dụng ngân sách.

  4. Bài học kinh nghiệm từ tỉnh Thái Bình có thể áp dụng ra sao tại Tiền Giang? Tiền Giang có thể học tập Thái Bình trong việc ban hành định mức phân bổ chi thường xuyên theo các tiêu chí định lượng cụ thể và giao quyền tự chủ tài chính triệt để theo Nghị định số 117/2013/NĐ-CP. Cách tiếp cận này giúp Thái Bình kiểm soát chi thường xuyên ở mức 52,3% tổng chi và hạn chế tối đa các khoản bổ sung ngoài dự toán.

  5. Làm thế nào để cơ chế tự chủ tài chính phát huy hiệu quả tiết kiệm ngân sách nhà nước? Đơn vị cần xây dựng quy chế chi tiêu nội bộ khoa học, gắn trách nhiệm khoán chi với kết quả hoàn thành nhiệm vụ của từng cá nhân. Khi phần kinh phí tiết kiệm được sử dụng minh bạch để chi trả thu nhập tăng thêm và khen thưởng xứng đáng, cán bộ sẽ chủ động thực hành tiết kiệm, nâng tỷ lệ tiết kiệm chi thường xuyên từ mức 3% lên trên 10%.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện khung lý luận về quản lý chi thường xuyên ngân sách nhà nước tại các cơ quan hành chính cấp tỉnh trong bối cảnh cải cách tài chính công.
  • Đánh giá chi tiết thực trạng chi ngân sách giai đoạn 2016-2019 tại Văn phòng cơ quan lãnh đạo tỉnh Tiền Giang thông qua hệ thống dữ liệu thứ cấp và sơ cấp tin cậy.
  • Nhận diện chính xác 4 điểm nghẽn lớn trong công tác lập dự toán, cơ cấu tổ chức bộ máy và mức độ vượt dự toán hàng năm từ 10% đến 18%.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp đột phá gắn liền với lộ trình thực hiện cụ thể giai đoạn 2021-2023 nhằm đảm bảo kỷ luật tài khóa và nâng cao hiệu quả sử dụng công quỹ.
  • Cung cấp tài liệu tham khảo thực tiễn có giá trị ứng dụng cao cho các cơ quan quản lý nhà nước trên cả nước trong quá trình sắp xếp, tinh gọn bộ máy hành chính.

Kế hoạch hoàn thiện quản lý chi ngân sách đòi hỏi đơn vị khẩn trương triển khai đồng bộ các giải pháp rà soát quy chế nội bộ và chuẩn hóa dữ liệu tài chính ngay trong năm 2021. Các nhà quản lý và nhà nghiên cứu quan tâm có thể khai thác toàn diện các mô hình phân tích trong công trình này để tối ưu hóa công tác quản trị tài chính tại đơn vị mình.