Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ ĐÁNH GIÁ CÔNG CHỨC CẤP XÃ 1. Những vấn đề cơ bản về công chức, công chức cấp xã; đánh giá công chức cấp xã 1. Khái niệm công chức, công chức cấp xã 1. Quan niệm về công chức Công chức là khái niệm được sử dụng phổ biến trong các nền công vụ trên thế giới, dùng để chỉ những người thừa hành quyền lực nhà nước để quản lý xã hội.
Tuy nhiên, do đặc điểm lịch sử, văn hóa, thể chế chính trị, hệ thống pháp luật, cách thức tổ chức bộ máy chính quyền mỗi quốc gia, mà quan niệm về công chức có phần khác nhau. Một số quốc gia chỉ giới hạn công chức là những người làm việc trong các cơ quan QLNN. Có những quốc gia coi công chức là những người làm việc trong bộ máy nhà nước, bao gồm cả các cơ quan QLNN, đơn vị sự nghiệp hay các lực lượng vũ trang. Có một số quốc gia, công chức bao gồm những người trực tiếp tham gia các hoạt động QLNN và cả những người làm việc trong các cơ quan có tính chất công cộng.
Ở Pháp, công chức là những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào làm việc trong các cơ quan hành chính công quyền và các tổ chức dịch vụ công cộng do nhà nước tổ chức ở trung ương cũng như các địa phương. Ở Trung Quốc, khái niệm công chức được hiểu là những người công tác trong cơ quan hành chính các cấp (trừ nhân viên phục vụ); bao gồm công chức lãnh đạo và công chức nghiệp vụ. Ở Nhật Bản, công chức được phân thành hai loại chính: Công chức nhà nước gồm những người được làm việc trong bộ máy của Chính phủ trung ương, ngành tư pháp, quốc hội, trường công và bệnh viện công lập, xí nghiệp và đơn vị sự nghiệp quốc doanh được lĩnh lương của ngân sách nhà nước; Công chức địa phương là những người làm việc và lĩnh lương từ nguồn tài chính địa phương. 11 Ở Việt Nam, khái niệm công chức lần đầu tiên được nêu ra trong Sắc lệnh 76/SL ngày 20/5/1950 của Chủ tịch nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa ban hành Quy chế công chức.
Cùng với sự phát triển của đất nước nói chung và nền hành chính nói riêng, khái niệm công chức đã dần được quy định cụ thể và chi tiết hơn. Năm 2008, Quốc hội đã thông qua Luật Cán bộ, công chức số 22/2008/QH12. Đây là bước tiến mới, mang tính đột phá về cải cách chế độ công vụ, công chức, thuật ngữ “công chức” được định nghĩa như sau: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị – xã hội, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lương được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật” [27, Khoản 2, Điều 4]. Ngày 25/01/2010 Chính phủ ban hành Nghị định số 06/2010/NĐ-CP quy định những người là công chức, tại Điều 2 của Nghị định: “Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh, trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách nhà nước hoặc được bảo đảm từ quỹ lương của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật, làm việc trong các cơ quan, tổ chức, đơn vị quy định tại Nghị định này".
Quan niệm về chính quyền cấp xã và công chức cấp xã - Chính quyền cấp xã Theo Hiến pháp 2013, các đơn vị hành chính Việt Nam được phân định như sau: Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia 12 thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường. Đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập [26]. Như vậy, trong hệ thống chính quyền 4 cấp, chính quyền cấp xã được thiết lập nhằm thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương; thay mặt nhân dân, căn cứ vào nguyện vọng của nhân dân quyết định và tổ chức thực hiện những vấn đề có liên quan đến phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội,… là cấp thấp nhất, gần dân nhất; trực tiếp quan hệ với dân và là cầu nối giữa Đảng, Nhà nước với nhân dân, là nền móng của bộ máy hành chính Nhà nước. Theo Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2016, chính quyền địa phương gồm hai loại: chính quyền địa phương nông thôn và chính quyền địa phương đô thị.
Với việc phân chia loại hình đơn vị hành chính cơ sở như trên thì xã là bộ máy QLNN cơ sở, được tổ chức ở khu vực nông thôn. - Khái niệm, cơ cấu và chức danh, tiêu chuẩn công chức cấp xã Khái niệm công chức cấp xã: Tại Điều 4, Luật Cán bộ, công chức năm 2008 đã đưa ra khái niệm chung: “Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước” [27, Khoản 3, Điều 4]. Cơ cấu và các chức danh CCCX: Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ quy định về chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với công chức ở xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã. CCCX hiện nay bao gồm các chức danh sau đây: + Trưởng Công an; + Chỉ huy trưởng Quân sự; 13 + Văn phòng – Thống kê; + Địa chính – Xây dựng – Đô thị và Môi trường (đối với phường, thị trấn) hoặc Địa chính – Nông nghiệp – Xây dựng và Môi trường (đối với xã); + Tài chính – Kế toán; + Tư pháp – Hộ tịch; + Văn hóa – Xã hội.
Tiêu chuẩn chung của CCCX: Nắm vững quan điểm, chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước; có năng lực tổ chức vận động nhân dân ở địa phương; có trình độ văn hóa và trình độ chuyên môn, nghiệp vụ phù hợp với yêu cầu nhiệm vụ, vị trí việc làm; có đủ năng lực và sức khỏe để hoàn thành nhiệm vụ được giao; am hiểu và tôn trọng phong tục, tập quán của cộng đồng dân cư trên địa bàn công tác. Từ những phân tích trên, chúng ta có thể quan niệm: Công chức cấp xã, là công dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND xã – phường – thị trấn, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước, được xác định cụ thể về số lượng, tên gọi, chức năng hoạt động gắn với từng vị trí việc làm đã được pháp luật quy định nhằm thực hiện nhiệm vụ của bộ máy chính quyền cấp xã. Đặc điểm của CCCX (so với các cấp trên – huyện, tỉnh) Việc so sánh và xác định những đặc điểm riêng của CCCX có ý nghĩa quan trọng đối với công tác đánh giá công chức chính quyền các cấp. Bên cạnh những điểm chung của công chức, xuất phát từ vị trí, vai trò, đặc trưng của loại hình chính quyền cơ sở nên CCCX cũng có những đặc điểm riêng: + Với đặc thù loại hình chính quyền cơ sở cấp xã là cấp thi hành, hoạt động công vụ của CCCX khá đa dạng, phức tạp; bên cạnh việc thực hiện công tác chuyên môn, đội ngũ CCCX còn kiêm thêm rất nhiều công việc khác.
Họ phải trực tiếp tiếp xúc với nhiều đối tượng, giải quyết mọi công việc trên nhiều 14 lĩnh vực từ kinh tế, chính trị cho đến văn hóa, xã hội, đất đai, hộ tịch, tư pháp,., đảm bảo an ninh, chính trị, trật tự – an toàn xã hội, thực hiện các chính sách của Nhà nước, các mục tiêu phát triển ở địa phương. Trách nhiệm của công chức xã cũng rất nặng nề và quan trọng. Tuy vậy, so với công chức cấp huyện, cấp tỉnh thì tính chuyên nghiệp, mức độ chuyên môn hóa của CCCX thấp hơn. + Một bộ phận không nhỏ CCCX xét dưới góc độ nào đó, so với yêu cầu, còn thiếu sự đồng bộ; không ít công chức chưa được đào tạo cơ bản về chuyên môn, nghiệp vụ.
CCCX mặc dù đã được bố trí theo chức danh cụ thể trong các tổ chức của hệ thống chính trị cơ sở nhưng phần lớn đều kiêm nhiệm thêm nhiều nhiệm vụ khác. Do vậy, năng lực của một bộ phận công chức cơ sở hiện nay còn bộc lộ không ít hạn chế, bất cập. + CCCX là những người trực tiếp làm việc với dân, góp phần đưa đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước vào thực tiễn. Đồng thời, họ là những người tham mưu cho cơ quan chức năng để các cơ quan này ban hành các chính sách phù hợp với thực tế phát triển xã hội.
Mặt khác, CCCX phần lớn đều là người địa phương. Bên cạnh việc am hiểu phong tục tập quán, truyền thống văn hóa và có nhiều thuận lợi hơn trong việc nắm bắt tâm tư nguyện vọng của đại đa số nhân dân thì CCCX ít nhiều bị chi phối bởi các mối quan hệ trong hoạt động thi hành công vụ. Xu hướng cục bộ bản địa là điều khó có thể tránh khỏi. Những đặc điểm trên càng khẳng định tầm quan trọng của việc xây dựng đội ngũ CCCX.
Công tác đánh giá công chức cấp xã cần phải chú ý những đặc điểm nêu trên trong quá trình triển khai – thực hiện các yêu cầu, tiêu chí cũng như phương thức đánh giá để có thể phát huy tốt vai trò của đội ngũ công chức góp phần xây dựng đội ngũ CCCX cũng như việc tổ chức thực hiện các mục tiêu phát triển của địa phương và toàn xã hội. Những vấn đề chung về đánh giá công chức cấp xã 1. Khái niệm về đánh giá 15 Đánh giá là thuật ngữ được sử dụng trong rất nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội. Tùy theo góc độ tiếp cận của người nghiên cứu, đã có nhiều cách hiểu và cách diễn đạt khác nhau về thuật ngữ “đánh giá”: Thông thường, “ Đánh giá” được hiểu là: Nhận định giá trị.