Tổng quan luận án

Công trình nghiên cứu "Cơ chế quản lý tài chính đối với giáo dục đại học công lập ở Việt Nam trong bối cảnh hội nhập và phát triển" được tác giả Đặng Thành Dũng thực hiện tại Học viện Khoa học Xã hội thuộc Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam, bảo vệ năm 2022 thuộc chuyên ngành Quản lý Kinh tế (mã số: 9340410), dưới sự hướng dẫn khoa học của GS.TS. Nguyễn Quang Thuấn và TS. Phan Trung Chính.

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Giáo dục đại học giữ vị trí chiến lược trong việc đào tạo nguồn nhân lực cho các lĩnh vực kinh tế - xã hội. Trong bối cảnh Việt Nam đẩy mạnh đổi mới căn bản và toàn diện giáo dục đào tạo, phần lớn các cơ sở giáo dục đại học công lập (ĐHCL) vẫn phụ thuộc vào nguồn vốn đầu tư và chi thường xuyên từ Ngân sách Nhà nước (NSNN), chưa chịu áp lực cạnh tranh cao và thiếu sự giám sát chặt chẽ từ xã hội. Cơ chế quản lý giáo dục đại học bộc lộ hai rào cản căn bản: phương thức điều hành mang nặng tính tập trung hành chính và cơ chế quản lý tài chính chưa hợp lý. Mặc dù Luật Giáo dục năm 2005 đã quy định quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của các trường đại học về học thuật, tổ chức bộ máy, nhân sự và tài chính, nhưng các cơ quan quản lý vẫn duy trì phương thức kiểm soát can thiệp trực tiếp, điển hình là việc áp đặt chỉ tiêu tuyển sinh và phương thức tuyển sinh tập trung.

Sự ban hành của Nghị quyết số 77/NQ-CP ngày 24/10/2014 về thí điểm đổi mới cơ chế hoạt động, Luật Giáo dục đại học sửa đổi bổ sung năm 2018, Luật Giáo dục năm 2019 và Nghị định số 60/2021/NĐ-CP quy định cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập đã tạo tiền đề pháp lý cho quá trình chuyển đổi. Tuy nhiên, các trường ĐHCL đối mặt với nguy cơ thâm hụt kinh phí hoạt động thường xuyên và không đủ nguồn lực để tái đầu tư nâng cao chất lượng đào tạo. Để tồn tại, nhiều cơ sở đào tạo buộc phải mở rộng tuyển sinh các hệ ngoài chính quy hoặc liên kết đào tạo thiếu kiểm soát. Khoảng trống nghiên cứu được xác định là: các chính sách quản lý tài chính công đối với giáo dục đại học hiện hành thiếu tính đồng bộ; việc phân bổ NSNN chưa dựa trên các tiêu chí định lượng về kết quả đầu ra; thiếu các công cụ điều tiết hữu hiệu giữa việc giao quyền tự chủ và trách nhiệm giải trình xã hội. Do đó, việc xây dựng và hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đối với hệ thống ĐHCL là yêu cầu cấp thiết về mặt lý luận và thực tiễn quản lý kinh tế.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu tổng quát của luận án là đề xuất hệ thống giải pháp đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với giáo dục đại học công lập ở Việt Nam trong bối cảnh hội nhập và phát triển.

Để đạt được mục đích trên, luận án xác định 4 nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:

  1. Tổng quan các công trình nghiên cứu khoa học trong và ngoài nước có liên quan đến cơ chế quản lý tài chính giáo dục đại học.
  2. Hệ thống hóa cơ sở lý luận và kinh nghiệm quốc tế về cơ chế quản lý tài chính đối với giáo dục đại học công lập trong điều kiện hội nhập quốc tế.
  3. Phân tích, đánh giá thực trạng cơ chế quản lý tài chính đối với giáo dục đại học công lập tại Việt Nam giai đoạn 2000–2021; xác định những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân cốt lõi.
  4. Đề xuất các quan điểm, định hướng và nhóm giải pháp nhằm đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với giáo dục đại học công lập Việt Nam đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2030.

Câu hỏi nghiên cứu

Luận án đặt ra và giải quyết 3 câu hỏi nghiên cứu:

  1. Những nhân tố nào ảnh hưởng tới cơ chế quản lý tài chính đối với giáo dục đại học công lập trong bối cảnh hội nhập và phát triển?
  2. Thực trạng cơ chế quản lý tài chính đối với giáo dục đại học công lập ở Việt Nam trong bối cảnh hội nhập phát triển có những điểm mạnh, điểm yếu, thuận lợi, khó khăn gì?
  3. Giải pháp nào nhằm đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với giáo dục đại học công lập ở Việt Nam trong bối cảnh hội nhập và phát triển?

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Cơ chế quản lý tài chính của Nhà nước đối với giáo dục đại học công lập trong bối cảnh hội nhập và phát triển.
  • Phạm vi thời gian: Thu thập, phân tích dữ liệu thực trạng từ năm 2000 đến năm 2021 (giai đoạn chuẩn bị gia nhập WTO đến giai đoạn áp dụng các cơ chế tự chủ mới); các định hướng và giải pháp đề xuất áp dụng đến năm 2025, tầm nhìn đến năm 2030. Trọng tâm xem xét từ mốc Nghị quyết số 29-NQ/TW ngày 04/11/2013 của Hội nghị Trung ương 8 khóa XI.
  • Phạm vi không gian: Hệ thống các cơ sở giáo dục đại học công lập tại Việt Nam, bao gồm các đại học quốc gia, đại học vùng, trường đại học trực thuộc các bộ, ngành và địa phương (không bao gồm các cơ sở đào tạo thuộc khối an ninh, quốc phòng).
  • Phạm vi nội dung: Tập trung vào cơ chế, chính sách quản lý tài chính của Nhà nước đối với nguồn tài chính từ NSNN và nguồn tài chính ngoài NSNN huy động của các trường ĐHCL; các công cụ quản lý tài chính vĩ mô và vi mô liên quan đến phân cấp ngân sách, phân bổ dự toán, chính sách học phí, hoạt động dịch vụ, huy động vốn tín dụng và kiểm soát tài chính.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Luận án phân loại các nghiên cứu trong và ngoài nước theo hai hướng tiếp cận chính:

  1. Hướng tiếp cận vĩ mô: Nghiên cứu cơ chế quản lý tài chính của cơ quan quản lý nhà nước đối với lĩnh vực công và dịch vụ sự nghiệp công.
  2. Hướng tiếp cận vi mô: Nghiên cứu cơ chế quản lý tài chính mang tính tác nghiệp nội bộ tại từng đơn vị hoặc nhóm cơ sở giáo dục cụ thể.

Các công trình nghiên cứu quốc tế

Ở cấp độ lý thuyết nền tảng, Milton Friedman (1955) là học giả đặt nền móng khi phân tích vai trò của chính phủ trong giáo dục, chỉ ra cơ sở khoa học của việc cấp kinh phí hỗ trợ người học và cơ sở đào tạo, đồng thời lập luận rằng sau khi hỗ trợ nền tảng, nhà nước nên để các trường hoạt động theo cơ chế thị trường nhằm tối ưu hóa vốn nhân lực. Alan (1979) và Holley (2007) trong các công trình "Tài chính công - Lý thuyết và thực tiễn" đã cung cấp hệ thống lý thuyết chuẩn tắc về chi tiêu công và phân tích thực tiễn áp dụng tại Anh và Mỹ. Về quản lý tác nghiệp, Malcolm Prowle và Eric Morgan (2005) xây dựng khung cẩm nang về quản trị và kiểm soát tài chính trong các trường đại học Mỹ. Marianne và Lesley (2000) mở rộng nghiên cứu sang phương thức quản lý tổng hợp các nguồn lực giáo dục đại học và các mô hình hợp tác quốc tế xuyên biên giới.

Vấn đề tự chủ và cạnh tranh giáo dục đại học được nhiều tác giả quốc tế mổ xẻ:

  • John, A. (1985) hệ thống hóa xu hướng thể chế hóa địa vị pháp lý độc lập của các trường đại học công lập, tinh giản sự kiểm soát hành chính của nhà nước và thiết lập cơ chế hội đồng trường.
  • Vuokko Kohtamaki nghiên cứu thực nghiệm tại các cơ sở giáo dục đại học AMK của Phần Lan, chỉ ra mối quan hệ phức tạp giữa mức độ tự chủ nguồn lực tài chính với các quy phạm hành chính và cơ chế giám sát của Bộ Giáo dục.
  • Simon Marginson (2003) xây dựng lý thuyết cạnh tranh xã hội trong giáo dục đại học, phân tích thị trường hóa dịch vụ giáo dục toàn cầu, khái niệm hàng hóa vị thế ("status good") và hiện tượng "người thắng cuộc hưởng tất cả" ("winner-take-all") làm gia tăng phân tầng giữa các đại học nghiên cứu tinh hoa và đại học đại chúng.
  • Nhóm nghiên cứu giáo dục khu vực Đông Nam Á (2005) tiến hành so sánh điều kiện chính trị, kinh tế và cơ chế tài chính giáo dục tại 8 quốc gia (Campuchia, Indonesia, Lào, Malaysia, Philippines, Singapore, Thái Lan, Việt Nam), nêu bật điển hình của Singapore và Malaysia trong việc định vị thành trung tâm giáo dục đại học của khu vực nhờ chính sách tài chính công chủ động.
  • Sulochana (1991) phân tích sự tham gia của Ấn Độ vào thương mại hóa dịch vụ giáo dục và vai trò của quản lý tài chính công trong việc gia tăng năng lực cạnh tranh quốc gia. Stanley và Hirofumi (2003) phân tích lý thuyết kinh tế học công cộng về vai trò của nhà nước trong tài trợ hàng hóa công cộng.

Các công trình nghiên cứu tại Việt Nam

Về quản lý chi tiêu công và tài chính công, các nghiên cứu của Vĩnh Sang (2005), Trần Minh Tá và Bạch Thị Minh Huyền (1996), Lê Chi Mai (2003), Sử Đình Thành (2003, 2004), Đinh Nam Thắng (2005) cùng các báo cáo đánh giá chi tiêu công của Ngân hàng Thế giới (World Bank) đã làm rõ các nguyên tắc phân bổ ngân sách và cơ chế quản lý đơn vị sự nghiệp có thu.

Về tài chính giáo dục đại học:

  • Bùi Đức Nam (2014) làm rõ hai khía cạnh: "tự chủ thực chất" (thiết kế chương trình, nghiên cứu, tuyển sinh, nhân sự học thuật) và "tự chủ thủ tục" (ngân sách, quản lý tài chính, mua sắm tài sản, tuyển dụng hành chính).
  • Trần Thị Thu Hà (1993), Lê Xuân Trường (2004) và Nguyễn Duy Phong (2003, 2008) nghiên cứu cơ chế tài chính giáo dục nhưng giới hạn ở giáo dục phổ thông hoặc địa bàn Hà Nội.
  • Đặng Văn Du (2004) thiết lập hệ thống tiêu chí định lượng nhằm đánh giá hiệu quả đầu tư tài chính cho đào tạo đại học ở Việt Nam.
  • Lê Phước Minh (2005) nghiên cứu chính sách tài chính giáo dục đại học trên bình diện vĩ mô trong tiến trình hội nhập.
  • Nguyễn Trường Giang (2012) chỉ ra các điểm nghẽn của cơ chế tài chính hiện hành: học phí thấp không bù đắp chi phí thường xuyên, phân bổ ngân sách mang tính cào bằng, chưa gắn với kiểm định chất lượng và cơ cấu ngành nghề.
  • Nguyễn Ngọc Vũ (2012) tổng kết thực tiễn thí điểm tự chủ tài chính tại các đơn vị trực thuộc Bộ GD&ĐT: các trường đã ban hành quy chế chi tiêu nội bộ, tăng thu nhập cho cán bộ 15–20%, nhưng gặp khó khăn do học phí bị khống chế, tiền thu phải gửi Kho bạc Nhà nước không phát sinh lãi suất và thiếu cơ chế vay vốn tín dụng.
  • Phùng Xuân Nhạ và cộng sự (2012) phân tích sự bất hợp lý của khung trần học phí theo Nghị định 49/2010/NĐ-CP, đề xuất lộ trình tự định giá học phí đối với các ngành có khả năng xã hội hóa cao kết hợp với cơ chế Nhà nước đặt hàng đào tạo tính đúng, tính đủ đối với các ngành khoa học cơ bản, sư phạm, văn hóa nghệ thuật.
  • Lâm Quang Thiệp (2004, 2005) cảnh báo về tác động của thương mại hóa và cam kết gia nhập WTO đối với quản lý tài chính đại học.
  • Nguyễn Anh Thái (2008) nghiên cứu hoàn thiện cơ chế quản lý tài chính đại học theo hướng lý luận hàn lâm.
  • Vũ Duy Hào và cộng sự (2005) khảo sát thực trạng quản lý tài chính tại khối các trường đại học kinh tế.
  • Mai Ngọc Cường và cộng sự (2007) điều tra điều kiện thực hiện tự chủ tài chính tại các trường đại học Việt Nam, nhưng chưa lượng hóa được bộ tiêu chí xác định năng lực tự chủ.

Khoảng trống nghiên cứu được lựa chọn giải quyết

Tổng quan tài liệu cho thấy phần lớn các nghiên cứu trong nước tiếp cận tài chính đại học dưới góc độ hẹp của đơn vị tác nghiệp hoặc phân tích định hướng chung chung. Luận án tập trung giải quyết khoảng trống:

  1. Thiếu một khung lý thuyết và phân tích thể chế toàn diện về cơ chế quản lý tài chính của Nhà nước đối với giáo dục đại học công lập trong bối cảnh thực hiện Nghị quyết số 29-NQ/TW và Nghị định số 60/2021/NĐ-CP.
  2. Chưa phân định rõ ràng trách nhiệm quản lý nhà nước vĩ mô đối với từng nguồn tài chính (nguồn ngân sách nhà nước cấp và nguồn ngoài ngân sách do tự chủ).
  3. Thiếu nguyên tắc và phương pháp phân bổ kinh phí NSNN hiện đại, khắc phục tình trạng phân bổ bình quân dựa trên biên chế và quy mô đầu vào, chuyển dịch sang cơ chế phân bổ theo công thức, đấu thầu và đặt hàng dịch vụ công gắn với kết quả chuẩn đầu ra.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và khung phân tích

Luận án tiếp cận giáo dục đại học dưới các chiều cạnh lý luận:

  • Bản chất của giáo dục đại học: Tác giả trích dẫn 4 khái niệm của Ronald Banrett: (1) dây chuyền sản xuất cung ứng nhân lực cho thị trường lao động; (2) vườn ươm đào tạo các nhà nghiên cứu sáng tạo tri thức; (3) cơ cấu quản lý tổ chức giảng dạy hiệu quả; (4) phương thức mở rộng cơ hội phát triển cá nhân. Theo Từ điển Giáo dục học và Luật Giáo dục đại học Việt Nam, ĐHCL là cơ sở giáo dục thuộc sở hữu nhà nước, do nhà nước đầu tư cơ sở vật chất và cấp kinh phí hoạt động.
  • Phân loại cơ sở ĐHCL: Gồm 3 nhóm: Đại học định hướng nghiên cứu (chú trọng học thuật và tư duy chiến lược); Đại học định hướng giáo dục (đào tạo ứng dụng, kỹ năng thực hành nghề nghiệp); Đại học định hướng thực hành (trọng tâm là cao đẳng và kỹ thuật thực hành phục vụ phổ cập nghề).
  • Khái niệm cơ chế quản lý tài chính GDĐHCL: Là tổng thể các phương thức, công cụ, quy tắc và định chế mà chủ thể quản lý nhà nước sử dụng để tác động đến quá trình huy động, phân bổ và sử dụng các nguồn lực tài chính, nhằm vận hành hệ thống giáo dục đại học đạt mục tiêu kinh tế - xã hội đã định.
  • Hệ thống 4 quan hệ tài chính của ĐHCL:
    1. Quan hệ giữa cơ sở đào tạo với NSNN: Cấp phát chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển cơ sở vật chất, chi nghiên cứu khoa học công nghệ, chi chương trình mục tiêu quốc gia; đồng thời thực hiện nghĩa vụ thuế đối với Nhà nước.
    2. Quan hệ giữa cơ sở đào tạo với xã hội và người học: Huy động thông qua học phí, lệ phí đào tạo, tài trợ, đóng góp tự nguyện của doanh nghiệp và tổ chức xã hội; thực hiện chính sách học bổng, miễn giảm học phí cho đối tượng chính sách.
    3. Quan hệ tài chính nội bộ: Phân phối thu nhập, chi trả tiền lương, tiền công, thù lao giảng dạy, nghiên cứu khoa học, trích lập các quỹ cơ quan (Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp, Quỹ khen thưởng, Quỹ phúc lợi, Quỹ dự phòng ổn định thu nhập).
    4. Quan hệ tài chính quốc tế: Tiếp nhận viện trợ phi chính phủ, liên kết đào tạo, hợp đồng nghiên cứu và chuyển giao công nghệ với các đối tác nước ngoài.

Khung phân tích của luận án xác lập 4 trụ cột của cơ chế quản lý tài chính nhà nước đối với ĐHCL:

  1. Cơ chế phân cấp quản lý ngân sách giữa trung ương và địa phương, giữa cơ quan tài chính và bộ chủ quản.
  2. Cơ chế phân bổ ngân sách nhà nước (tiêu chí đầu vào, công thức phân bổ, đặt hàng dịch vụ công).
  3. Cơ chế quản lý các nguồn thu ngoài ngân sách (chính sách học phí, dịch vụ sự nghiệp, huy động vốn vay).
  4. Cơ chế kiểm tra, kiểm soát, kiểm toán và công khai, minh bạch tài chính.

Phương pháp nghiên cứu

Luận án áp dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, đặt các hiện tượng quản lý tài chính trong mối liên hệ khách quan, vận động phát triển theo điều kiện lịch sử cụ thể của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Các phương pháp nghiên cứu cụ thể:

  • Phương pháp phân tích theo khung logic (Logical Framework Analysis): Đây là công cụ phân tích cốt lõi của đề tài, đánh giá mối quan hệ nhân quả và tính hợp lý giữa các yếu tố đầu vào (nguồn lực tài chính, thể chế chính sách), quá trình hoạt động (sử dụng ngân sách, quản lý nguồn thu) với kết quả đầu ra (chất lượng đào tạo, số lượng sinh viên tốt nghiệp, công trình khoa học) và tác động kinh tế - xã hội dài hạn.
  • Phương pháp nghiên cứu lý thuyết tại bàn (Desk Research): Thu thập, phân loại, đánh giá và đối chiếu các văn bản quy phạm pháp luật, báo cáo tổng kết ngành, các mô hình lý thuyết tài chính công và kinh nghiệm quản lý giáo dục đại học.
  • Phương pháp so sánh, tổng hợp: Đối chiếu cơ chế tài chính của Việt Nam với 4 quốc gia (Hoa Kỳ, Hàn Quốc, Nhật Bản, Trung Quốc); so sánh thực trạng qua các giai đoạn chính sách tài chính khác nhau.
  • Phương pháp tham khảo ý kiến chuyên gia: Trao đổi, phỏng vấn chuyên sâu có cấu trúc với các cán bộ quản lý thuộc Bộ GD&ĐT, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cùng đội ngũ lãnh đạo, cán bộ kế toán - tài chính tại một số cơ sở giáo dục đại học công lập nhằm nhận diện các vướng mắc cơ chế.
  • Phương pháp thống kê mô tả: Xử lý và hệ thống hóa các chuỗi số liệu thứ cấp về ngân sách, quy mô học phí, dư nợ tín dụng đào tạo.

Nguồn tư liệu và dữ liệu

Dữ liệu nghiên cứu bao gồm:

  • Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính, Bộ GD&ĐT từ năm 1996 đến năm 2021 (Luật NSNN 1996 và 2015; Luật Giáo dục 2005 và 2019; Luật GDĐH 2012 và sửa đổi 2018; Nghị định 43/2006/NĐ-CP, Nghị định 49/2010/NĐ-CP, Nghị định 16/2015/NĐ-CP, Nghị định 86/2015/NĐ-CP, Nghị định 60/2021/NĐ-CP; Quyết định 67/2004/QĐ-BTC; Thông tư 21/2005/TT-BTC, Thông tư 09/2009/TT-BGDĐT, Thông tư 343/2016/TT-BTC, Thông tư 61/2017/TT-BTC).
  • Báo cáo số liệu tài chính, giáo dục thứ cấp của Bộ GD&ĐT, Bộ Tài chính và Ngân hàng Chính sách Xã hội Việt Nam (giai đoạn 2008–2021).
  • Báo cáo thống kê giáo dục của tổ chức quốc tế: UNESCO (2008), World Bank.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan về tình hình nghiên cứu

Chương 1 hệ thống hóa các tài liệu khoa học theo hai tuyến tiếp cận: nghiên cứu tài chính công vĩ mô và nghiên cứu tài chính tác nghiệp tại cơ sở đào tạo. Tác giả chỉ ra rằng kinh nghiệm quốc tế nhấn mạnh đến mô hình tự chủ đi kèm trách nhiệm giải trình và chính sách chia sẻ chi phí ("cost-sharing"). Tại Việt Nam, các nghiên cứu trước đây phân tích sâu về quản lý ngân sách nhà nước hoặc đơn vị sự nghiệp nói chung nhưng chưa xây dựng được cơ chế quản lý tài chính đồng bộ riêng biệt cho giáo dục đại học công lập trong điều kiện đẩy mạnh tự chủ theo Nghị quyết 29-NQ/TW. Khoảng trống về tiêu chí phân bổ kinh phí theo kết quả đầu ra và khung pháp lý huy động vốn ngoài ngân sách được xác lập làm tiền đề cho luận án.

Chương 2: Cơ sở lý luận về cơ chế quản lý tài chính đối với giáo dục đại học công lập và kinh nghiệm quốc tế

Chương 2 làm rõ bản chất kinh tế của tài chính giáo dục đại học, xác định các thành phần của nguồn tài chính ĐHCL và làm sâu sắc 4 nội dung quản lý: phân cấp quản lý ngân sách; phân bổ kinh phí; quản lý nguồn thu sự nghiệp và nguồn ngoài ngân sách; công tác kiểm tra, kiểm soát và công khai tài chính.

Chương này phân tích các nhân tố bên ngoài (bối cảnh hội nhập quốc tế, tiến trình kinh tế tri thức, sự dịch chuyển từ giáo dục tinh hoa sang đại chúng hóa giáo dục, khung khổ pháp lý) và các nhân tố bên trong (sứ mạng, năng lực quản trị, cơ cấu tổ chức bộ máy nhà trường).

Luận án phân tích kinh nghiệm quản lý tài chính giáo dục đại học tại 4 quốc gia:

  • Hoa Kỳ: Cấp phát ngân sách kết hợp theo công thức và hợp đồng hiệu quả công việc; áp dụng triệt để chính sách chia sẻ chi phí kết hợp với quỹ hỗ trợ tài chính sinh viên và thị trường tín dụng học tập phát triển.
  • Hàn Quốc: Tỷ lệ đóng góp của khu vực tư nhân và gia đình người học thuộc nhóm cao nhất thế giới; ngân sách nhà nước tập trung tài trợ theo các dự án cạnh tranh và nâng cao năng lực nghiên cứu.
  • Nhật Bản: Thực hiện chuyển đổi các trường đại học quốc lập thành các pháp nhân đại học từ năm 2004, cấp phát ngân sách hoạt động dựa trên đánh giá kết quả định kỳ của cơ quan độc lập.
  • Trung Quốc: Phân bổ ngân sách trọng điểm thông qua các Đề án 211 và Đề án 985, kết hợp giữa ngân sách trung ương và địa phương, thúc đẩy chuyển giao công nghệ và dịch vụ khoa học kỹ thuật.

Số liệu quốc tế do tác giả trích dẫn từ nguồn UNESCO (2008) về mức độ xã hội hóa và tỷ lệ chia sẻ chi phí của người dân cho giáo dục đại học được tổng hợp trong bảng sau:

Quốc gia / Khối nước Tỷ lệ chi trả của người dân cho GDĐH (%)
Hàn Quốc 79,0%
Chile 84,5%
Hoa Kỳ 64,6%
Indonesia 56,2%
Mức bình quân khối các nước mới phát triển 44,8%
Mức bình quân khối các nước OECD 24,3%
Pháp 16,1%
Đức 13,6%

Từ kinh nghiệm quốc tế, luận án rút ra 4 bài học cho Việt Nam: (1) chuyển dần việc cấp phát kinh phí sang hình thức công thức và đặt hàng đào tạo; (2) thực hiện chính sách học phí linh hoạt gắn với kiểm định chất lượng nhưng phải đi kèm hệ thống tín dụng sinh viên hiệu quả; (3) đa dạng hóa nguồn thu từ nghiên cứu và dịch vụ; (4) gắn tự chủ tài chính với kiểm toán độc lập và công khai thông tin minh bạch.

Chương 3: Thực trạng cơ chế quản lý tài chính đối với giáo dục đại học công lập ở Việt Nam trong bối cảnh hội nhập và phát triển

Chương 3 tập trung khảo sát và đánh giá toàn diện bức tranh tài chính ĐHCL tại Việt Nam giai đoạn 2000–2021:

  • Về phân cấp quản lý NSNN: Hệ thống giáo dục đại học công lập chịu sự quản lý phân tán theo 4 mô hình:
    1. Các trường trực thuộc Chính phủ (Đại học Quốc gia Hà Nội, Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh) do Bộ Tài chính trực tiếp quản lý và phân bổ dự toán.
    2. Các trường trực thuộc Bộ GD&ĐT do Bộ GD&ĐT trực tiếp phân bổ ngân sách.
    3. Các trường trực thuộc các bộ, ngành chuyên quản (Bộ Y tế, Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn...) do các bộ, ngành này lập dự toán và phân bổ.
    4. Các trường trực thuộc địa phương do UBND tỉnh/thành phố trực tiếp cấp phát. Sự phân tán này dẫn đến tình trạng quản lý chồng chéo; Bộ GD&ĐT chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về chuyên môn nhưng không nắm toàn quyền điều phối nguồn lực ngân sách đối với toàn bộ hệ thống đại học.
  • Về cơ chế phân bổ NSNN: Phương thức phân bổ kinh phí chi thường xuyên chủ yếu dựa trên số lượng chỉ tiêu sinh viên theo học và số lượng biên chế (yếu tố đầu vào) cùng khả năng cân đối ngân sách hàng năm. Phương thức cấp phát theo công thức tính toán khoa học, dựa trên kết quả đầu ra (tỷ lệ việc làm của sinh viên tốt nghiệp, số lượng công bố quốc tế) hay phương thức đấu thầu, đặt hàng đào tạo chưa được triển khai trên diện rộng.
  • Về quản lý các nguồn tài chính ngoài NSNN:
    • Nguồn thu học phí chiếm tỷ trọng từ 60% đến trên 80% tổng thu của các trường ĐHCL. Chính sách học phí qua các giai đoạn chịu sự kiểm soát chặt chẽ bởi khung trần học phí của Chính phủ (Nghị định 49/2010/NĐ-CP và Nghị định 86/2015/NĐ-CP), mức thu thấp chưa phản ánh đúng chi phí đào tạo thực tế. Các trường thí điểm tự chủ theo Nghị quyết 77/NQ-CP được thu học phí cao hơn để tự bù đắp chi thường xuyên nhưng đối mặt với sự cạnh tranh gay gắt.
    • Các nguồn thu từ dịch vụ nghiên cứu khoa học, chuyển giao công nghệ, tư vấn và sản xuất thử nghiệm chỉ chiếm tỷ trọng dưới 5–10% tổng nguồn thu.
    • Cơ chế huy động vốn vay thương mại, liên doanh liên kết, phát hành trái phiếu hay hợp tác công - tư (PPP) trong trường đại học công lập còn nhiều khoảng trống pháp lý, việc khai thác tài sản công để kinh doanh dịch vụ gặp vướng mắc về luật pháp.
  • Về chính sách hỗ trợ sinh viên: Luận án tổng hợp số liệu thực hiện chương trình tín dụng học sinh sinh viên có hoàn cảnh khó khăn qua Ngân hàng Chính sách Xã hội (NHCSXH) giai đoạn 2010–2017 theo Quyết định 157/2007/QĐ-TTg, chỉ ra rằng mức vay và đối tượng thụ hưởng còn hẹp, chưa bù đắp được tốc độ tăng chi phí sinh hoạt và học phí.
  • Về công tác kiểm tra, kiểm soát và công khai tài chính: Các trường thực hiện quy chế tự kiểm tra tài chính kế toán theo Quyết định 67/2004/QĐ-BTC; chịu sự thanh tra của Bộ GD&ĐT, cơ quan bộ chủ quản và kiểm toán định kỳ của Kiểm toán Nhà nước (KTNN). Việc thực hiện "ba công khai" theo Thông tư 09/2009/TT-BGDĐT và công khai ngân sách theo Thông tư 61/2017/TT-BTC, Thông tư 343/2016/TT-BTC đã từng bước đi vào nền nếp, tuy nhiên nhiều đơn vị thực hiện mang tính hình thức, thiếu dữ liệu chi tiết về chi phí trên một sinh viên.

Đánh giá tổng quát:

  • Thành tựu: Bước đầu chuyển giao quyền chủ động cho các cơ sở giáo dục; các trường thí điểm tự chủ đã tích cực tăng thu, tiết kiệm chi, cải thiện thu nhập cho giảng viên và hiện đại hóa cơ sở vật chất.
  • Hạn chế: Cơ chế quản lý tài chính vẫn mang nặng dấu ấn bao cấp; phân bổ kinh phí chưa bình đẳng giữa các trường; cơ chế "bộ chủ quản" làm phân tán nguồn lực; chính sách trần học phí cứng nhắc kìm hãm chất lượng đào tạo; cơ chế tín dụng sinh viên chưa trở thành trụ cột để bảo đảm công bằng xã hội.

Chương 4: Định hướng và giải pháp đổi mới cơ chế quản lý tài chính đối với giáo dục đại học công lập ở Việt Nam trong bối cảnh hội nhập và phát triển

Chương 4 xác định các định hướng đổi mới tài chính đại học phù hợp với quan điểm của Đảng tại Nghị quyết 29-NQ/TW, Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội và quy luật của kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Tác giả đề xuất 8 nhóm giải pháp đổi mới có tính liên kết hệ thống:

  1. Đổi mới cơ chế phân cấp quản lý tài chính: Giảm dần và tiến tới xóa bỏ cơ chế bộ chủ quản; thống nhất cơ quan quản lý nhà nước về tài chính giáo dục đại học; tăng cường thực quyền của Hội đồng trường trong việc quyết định chiến lược tài chính, phê duyệt quy chế chi tiêu nội bộ và giám sát việc sử dụng tài sản.
  2. Đổi mới cơ chế phân bổ kinh phí NSNN: Chuyển căn bản từ cấp phát theo dự toán đầu vào sang phân bổ theo công thức dựa trên các tiêu chí chuẩn đầu ra (chất lượng chương trình đào tạo, tỷ lệ sinh viên có việc làm sau tốt nghiệp, kết quả nghiên cứu khoa học); mở rộng hình thức Nhà nước đấu thầu, đặt hàng nhiệm vụ đào tạo đối với các ngành mũi nhọn và ngành ưu tiên của quốc gia.
  3. Đổi mới cơ chế quản lý tài chính theo hướng tự chủ: Phân loại các trường theo mức độ tự chủ tài chính căn cứ Nghị định 60/2021/NĐ-CP; trao quyền tự quyết hoàn toàn về tổ chức bộ máy, tiền lương gắn với vị trí việc làm và hiệu quả lao động; cho phép các trường tự quyết định việc sử dụng các quỹ nội bộ để tái đầu tư cơ sở vật chất.
  4. Hoàn thiện chính sách học phí: Xây dựng lộ trình tính đúng, tính đủ chi phí dịch vụ đào tạo vào học phí; trao quyền cho các trường đạt chuẩn kiểm định chất lượng được tự chủ xác định mức học phí phù hợp với cam kết chất lượng; thực hiện công khai cơ cấu giá thành đào tạo.
  5. Chính sách tăng nguồn thu từ hoạt động dịch vụ và chuyển giao KHCN: Xây dựng cơ chế trích lập lợi nhuận cho nhà khoa học; khuyến khích thành lập các doanh nghiệp trực thuộc trường đại học (spin-off); tạo điều kiện cho các trường khai thác hiệu quả cơ sở vật chất, phòng thí nghiệm để cung cấp dịch vụ phân tích, tư vấn cho doanh nghiệp.
  6. Tăng cường chính sách hỗ trợ tài chính đối với người học: Nâng mức cho vay học tập của NHCSXH sát với chi phí đào tạo và chi phí sinh hoạt; mở rộng đối tượng vay vốn đối với sinh viên học lực khá, giỏi; nghiên cứu áp dụng mô hình cho vay trả nợ theo thu nhập sau khi tốt nghiệp (Income-Contingent Loans); hoàn thiện chính sách cấp học bổng cho người học diện chính sách.
  7. Chính sách huy động vốn và vay vốn: Ban hành quy chế rõ ràng cho phép các trường ĐHCL vay vốn tín dụng thương mại đầu tư cơ sở hạ tầng; huy động vốn góp từ cán bộ giảng viên; áp dụng mô hình hợp tác công tư (PPP) trong xây dựng ký túc xá, khu dịch vụ thể thao và nghiên cứu.
  8. Đổi mới cơ chế kiểm soát, giám sát của Nhà nước và công khai tài chính: Tăng cường vai trò kiểm toán độc lập và Kiểm toán Nhà nước; xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu quốc gia về tài chính giáo dục đại học; nâng cao chế tài xử phạt hành chính đối với các trường vi phạm quy chế công khai tài chính và trách nhiệm giải trình trước xã hội.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp về mặt lý luận và học thuật

  • Luận án đã hệ thống hóa và làm sáng tỏ cơ sở lý luận về cơ chế quản lý tài chính đối với giáo dục đại học công lập trong điều kiện chuyển đổi kinh tế và hội nhập quốc tế. Đã làm rõ cấu trúc 4 mối quan hệ tài chính cơ bản và phân lập rõ hai mảng nguồn thu (nguồn ngân sách nhà nước cấp và nguồn huy động ngoài ngân sách).
  • Phân tích và khẳng định vai trò kép của giáo dục đại học: vừa là dịch vụ công mang tính hàng hóa công cộng một phần cần sự hỗ trợ của Nhà nước để bảo đảm công bằng, vừa vận hành theo quy luật thị trường đòi hỏi phải áp dụng nguyên tắc tự chủ tài chính và chia sẻ chi phí.
  • Khái quát hóa kinh nghiệm phân bổ ngân sách, chính sách học phí và hỗ trợ sinh viên của 4 quốc gia (Hoa Kỳ, Hàn Quốc, Nhật Bản, Trung Quốc), qua đó đúc kết bài học có giá trị tham chiếu cho hệ thống giáo dục đại học công lập Việt Nam.

Đóng góp về mặt thực tiễn

  • Luận án đã phác họa bức tranh toàn cảnh, khách quan về thực trạng vận hành cơ chế quản lý tài chính giáo dục đại học công lập tại Việt Nam trong hơn hai thập kỷ (2000–2021). Nhận diện cụ thể sự phân tán, chồng chéo trong phân cấp quản lý ngân sách thông qua 4 mô hình cơ quan chủ quản (Hình 2.1 đến 2.5 trong luận án).
  • Chỉ ra các điểm nghẽn thực tiễn kìm hãm sự phát triển của hệ thống ĐHCL: cơ chế phân bổ ngân sách mang tính cào bằng, chính sách trần học phí kìm hãm nguồn thu hợp pháp, quy định trói buộc tài sản công khiến việc huy động vốn tín dụng và dịch vụ khoa học công nghệ gặp bế tắc.
  • Đề xuất hệ thống 8 nhóm giải pháp mang tính khả thi, gắn kết giữa việc giao quyền tự chủ tài chính cho các trường ĐHCL với yêu cầu hoàn thiện công cụ giám sát, kiểm toán và trách nhiệm giải trình xã hội trong bối cảnh thực hiện Luật Giáo dục năm 2019 và Nghị định 60/2021/NĐ-CP.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế:

    • Về phạm vi đối tượng: Luận án chỉ tập trung vào các cơ sở giáo dục đại học công lập dân sự, không nghiên cứu khối các trường đại học thuộc lực lượng vũ trang (quốc phòng, an ninh) do đặc thù riêng biệt về cơ chế cấp phát ngân sách quốc gia.
    • Về phương pháp tiếp cận: Do các trường đại học chưa thực hiện chuẩn hóa và đồng bộ hóa báo cáo tài chính qua nhiều năm, luận án chủ yếu sử dụng phương pháp phân tích thể chế chính sách, so sánh và thống kê mô tả; chưa tiến hành mô hình hóa định lượng kinh tế lượng nhằm đo lường mức độ tác động của từng biến số tài chính đến năng suất nghiên cứu khoa học hay xếp hạng đại học.
    • Dữ liệu nghiên cứu thực trạng kết thúc tại mốc năm 2021, thời điểm Nghị định 60/2021/NĐ-CP mới bắt đầu có hiệu lực thi hành, do đó chưa đánh giá được toàn diện tác động dài hạn của văn bản này.

  • Hướng nghiên cứu tiếp:

    • Nghiên cứu xây dựng công thức tính toán định mức chi phí đào tạo chuẩn (unit cost) trên đầu sinh viên cho từng khối ngành đào tạo đặc thù tại Việt Nam làm căn cứ cho việc Nhà nước đặt hàng đào tạo.
    • Khảo sát, đo lường tác động định lượng của chính sách tự chủ tài chính theo Nghị định 60/2021/NĐ-CP đối với đời sống giảng viên và chất lượng đầu ra của các trường đại học sau năm 2021.
    • Đi sâu nghiên cứu mô hình quỹ cho vay sinh viên trả nợ theo thu nhập (ICL) và cơ chế hợp tác công tư (PPP) trong phát triển hạ tầng đại học.

Giá trị tham khảo

Luận án là tài liệu chuyên khảo có giá trị ứng dụng đối với nhiều nhóm đối tượng:

  • Đối với cơ quan quản lý nhà nước (Bộ GD&ĐT, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Văn phòng Chính phủ): Nội dung luận án cung cấp căn cứ thực tiễn phục vụ việc hoàn thiện các nghị định về cơ chế tự chủ tài chính cho các đơn vị sự nghiệp giáo dục, xây dựng thông tư hướng dẫn về định mức kinh tế kỹ thuật và quy chế đấu thầu, đặt hàng dịch vụ sự nghiệp công sử dụng ngân sách.
  • Đối với lãnh đạo các trường đại học công lập (Hội đồng trường, Ban Giám hiệu, Phòng Kế hoạch - Tài chính): Tài liệu cung cấp cơ sở để xây dựng Đề án tự chủ tài chính, hoàn thiện quy chế chi tiêu nội bộ, đa dạng hóa các nguồn thu hợp pháp và triển khai quy chế công khai tài chính theo đúng quy định pháp luật.
  • Đối với giới nghiên cứu học thuật, nghiên cứu sinh, học viên cao học: Luận án là tài liệu tham khảo trong các chuyên ngành Quản lý kinh tế, Quản lý công, Tài chính công và Quản lý giáo dục; đặc biệt là phương pháp phân tích khung logic đối với chu trình quản lý tài chính công.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án phân định hai hướng tiếp cận nghiên cứu về cơ chế quản lý tài chính giáo dục đại học như thế nào?
Luận án phân loại y theo hai hướng: (1) Hướng tiếp cận vĩ mô, nghiên cứu cơ chế quản lý tài chính của cơ quan quản lý nhà nước đối với lĩnh vực công mang tính quyền lực nhà nước, bao quát toàn hệ thống; (2) Hướng tiếp cận vi mô, nghiên cứu cơ chế quản lý tài chính mang tính tác nghiệp, điều hành thu chi cụ thể tại từng cơ sở giáo dục đại học.

2. Quá trình phân cấp quản lý NSNN cho các trường ĐHCL ở Việt Nam hiện nay phân tán qua những mô hình cơ quan nào?
Dựa trên tổ chức bộ máy nhà nước, ngân sách cấp cho các trường ĐHCL được chia thành 4 mô hình: (1) Trường thuộc Chính phủ (ĐHQG) do Bộ Tài chính trực tiếp phân bổ; (2) Trường thuộc Bộ GD&ĐT do Bộ GD&ĐT quản lý, phân bổ; (3) Trường thuộc các bộ, ngành chuyên quản do các bộ, ngành này phân bổ; (4) Trường trực thuộc địa phương do UBND cấp tỉnh quản lý và phân bổ dự toán.

3. Khái niệm "tự chủ thực chất" và "tự chủ thủ tục" được luận án tiếp cận theo công trình nào và mang ý nghĩa gì?
Luận án tiếp cận theo bài viết của tác giả Bùi Đức Nam (2014): "Tự chủ thực chất" là quyền tự quyết về thiết kế chương trình đào tạo, chính sách nghiên cứu, tiêu chuẩn tuyển sinh, bổ nhiệm giảng viên và cấp phát văn bằng. "Tự chủ thủ tục" là quyền tự chủ về ngân sách, quản lý thu chi tài chính, bổ nhiệm viên chức hành chính, mua sắm tài sản và ký kết hợp đồng.

4. Dữ liệu quốc tế của UNESCO (2008) trong luận án phản ánh tỷ lệ đóng góp của người dân cho giáo dục đại học tại các nước ra sao?
Số liệu từ UNESCO (2008) cho thấy tỷ lệ đóng góp của người dân (qua học phí và các khoản chi trả) rất khác nhau: mức bình quân ở khối OECD là 24,3% (trong đó Hàn Quốc chiếm 79%, Hoa Kỳ chiếm 64,6%, Đức chiếm 13,6%, Pháp chiếm 16,1%). Khối các nước mới phát triển có tỷ lệ đóng góp bình quân là 44,8% (trong đó Chile chiếm 84,5%, Indonesia chiếm 56,2%).

5. Điểm nghẽn cốt lõi trong cơ chế phân bổ NSNN cho các trường ĐHCL tại Việt Nam được luận án chỉ ra là gì?
Cơ chế phân bổ kinh phí NSNN hiện hành cơ bản vẫn dựa trên các yếu tố đầu vào (số lượng chỉ tiêu tuyển sinh, biên chế hành chính) và cân đối ngân sách hàng năm; chưa gắn với tiêu chí đánh giá chất lượng chuẩn đầu ra (kết quả kiểm định, tỷ lệ việc làm, thành tích khoa học), đồng thời chưa triển khai được cơ chế đấu thầu hay đặt hàng cung cấp dịch vụ sự nghiệp công theo chi phí thực tế.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Đặng Thành Dũng là công trình nghiên cứu hệ thống về cơ chế quản lý tài chính đối với giáo dục đại học công lập ở Việt Nam trong giai đoạn hội nhập kinh tế quốc tế. Bằng việc kết hợp phương pháp luận duy vật biện chứng với phân tích khung logic, luận án đã làm rõ các quan hệ tài chính cốt lõi, đánh giá khách quan những điểm nghẽn thể chế trong phân cấp, phân bổ NSNN và chính sách học phí giai đoạn 2000–2021. Trên cơ sở đối chiếu kinh nghiệm quốc tế, công trình đã đề xuất 8 nhóm giải pháp khả thi nhằm chuyển đổi mô hình quản lý tài chính từ bao cấp hành chính sang quản trị hiện đại, gắn quyền tự chủ đại học với trách nhiệm giải trình xã hội và kiểm soát nhà nước. Luận án cung cấp luận cứ khoa học tin cậy phục vụ quá trình hoàn thiện thể chế tài chính công và nâng cao hiệu quả hoạt động của hệ thống đại học công lập Việt Nam.