Tổng quan nghiên cứu

Thực tiễn phát triển giáo dục đại học tại Việt Nam giai đoạn 2005 - 2014 ghi nhận sự chuyển dịch mạnh mẽ về quy mô khi mạng lưới cơ sở đào tạo tăng từ 376 trường năm 2009 lên hơn 412 trường đại học và cao đẳng vào năm 2014. Tuy nhiên, tốc độ mở rộng nhanh chóng này đang đặt ra thách thức gay gắt về sự tương thích của hệ thống thể chế. Vấn đề cốt lõi mà nghiên cứu tập trung giải quyết là sự thiếu đồng bộ, mâu thuẫn giữa hệ thống pháp luật đầu tư và pháp luật giáo dục chuyên ngành, dẫn tới tình trạng đầu tư manh mún, thủ tục hành chính phức tạp và thiếu cơ chế kiểm soát chất lượng đào tạo hiệu quả.

Mục tiêu nghiên cứu cụ thể của đề tài là làm sáng tỏ cơ sở lý luận về bản chất dịch vụ công ích và tính chất thương mại của hoạt động đầu tư giáo dục đại học, đánh giá toàn diện thực trạng thi hành pháp luật giai đoạn 2005 - 2014, từ đó xây dựng hệ thống giải pháp hoàn thiện khung pháp lý điều chỉnh hoạt động đầu tư giáo dục đại học tại Việt Nam. Phạm vi nghiên cứu bao quát các quy phạm pháp luật và thực tiễn thi hành từ khi Luật Đầu tư 2005 và Luật Giáo dục 2005 có hiệu lực cho đến thời điểm triển khai Luật Giáo dục đại học 2012 trên phạm vi toàn quốc.

Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của công trình thể hiện ở việc kiến tạo cơ sở lập pháp nhằm giải quyết xung đột quyền lợi giữa nhà đầu tư và người học. Kết quả nghiên cứu hướng tới mục tiêu tối ưu hóa hiệu quả giải ngân nguồn vốn xã hội hóa trên 20%, đồng thời chuẩn hóa quy trình cấp phép, hỗ trợ các cơ sở đào tạo nâng cao năng lực cạnh tranh và đáp ứng trên 85% tiêu chí kiểm định chất lượng trong kỷ nguyên hội nhập kinh tế quốc tế.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng dựa trên nền tảng của hai lý thuyết kinh tế - pháp lý trọng tâm:

  1. Lý thuyết hàng hóa công cộng và dịch vụ công ích: Xuất phát từ quan điểm kinh tế chính trị học về phân công lao động xã hội, giáo dục đại học không tạo ra của cải vật chất trực tiếp mà tạo ra giá trị gia tăng thông qua nâng cao năng suất lao động xã hội. Giáo dục đại học mang bản chất nhị nguyên: vừa là hàng hóa dịch vụ đặc thù chịu sự chi phối của quy luật cung cầu thị trường, vừa là hàng hóa công cộng mang tính phúc lợi xã hội mà Nhà nước phải giữ vai trò điều tiết chủ đạo.
  2. Lý thuyết vốn nhân lực và điều tiết pháp lý: Lý thuyết này khẳng định đầu tư cho giáo dục là đầu tư phát triển dài hạn. Pháp luật đóng vai trò công cụ can thiệp của Nhà nước nhằm khắc phục các khuyết tật của thị trường, bảo đảm công bằng xã hội và định hướng các dòng vốn tư nhân vào mục tiêu phát triển con người bền vững.

Bên cạnh hai lý thuyết nền tảng, nghiên cứu làm rõ 4 khái niệm pháp lý chủ chốt:

  • Đầu tư phát triển trong giáo dục đại học: Việc bỏ vốn hình thành cơ sở vật chất, phát triển đội ngũ và chương trình đào tạo nhằm thu lại lợi ích kinh tế - xã hội lâu dài.
  • Cơ sở giáo dục đại học phi lợi nhuận: Mô hình vận hành theo Luật Giáo dục đại học 2012 với phần lợi nhuận tích lũy hằng năm là tài sản chung không chia để tái đầu tư.
  • Quyền tự chủ đại học: Phạm vi quyền tự quyết của cơ sở đào tạo về học thuật, tổ chức bộ máy và tài chính dưới sự quản lý vĩ mô của Nhà nước.
  • Ưu đãi và điều kiện đầu tư: Hệ thống hàng rào kỹ thuật và chính sách đòn bẩy tài chính, đất đai áp dụng cho nhà đầu tư giáo dục.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp toàn diện từ hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Chính phủ, Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Kế hoạch và Đầu tư từ năm 2005 đến năm 2014. Dữ liệu thực tiễn được thu thập thông qua báo cáo thống kê của hơn 412 trường đại học, cao đẳng trên cả nước, kết hợp khảo sát mẫu điển hình gồm 50 cơ sở giáo dục đại học ngoài công lập và liên doanh có vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) tại hai trung tâm giáo dục lớn nhất là Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh.

Phương pháp chọn mẫu được áp dụng là chọn mẫu có chủ đích kết hợp phân tầng nhằm phản ánh chính xác các hình thức sở hữu: công lập tự chủ, dân lập, tư thục vì lợi nhuận và tư thục hoạt động không vì mục tiêu lợi nhuận. Lý do lựa chọn phương pháp phân tích quy phạm kết hợp so sánh luật học là nhằm phát hiện các khoảng trống pháp lý giữa Luật Đầu tư 2005, Luật Doanh nghiệp 2005 và Luật Giáo dục đại học 2012. Việc kết hợp phương pháp duy vật biện chứng và thống kê mô tả giúp đánh giá đa chiều tác động của các chính sách ưu đãi thuế, đất đai đối với bức tranh đầu tư giáo dục thực tế.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình phân tích thực trạng pháp luật đầu tư trong giáo dục đại học Việt Nam giai đoạn 2005 - 2014 ghi nhận 4 phát hiện quan trọng:

  1. Sự bùng nổ cơ học về số lượng cơ sở đào tạo chưa song hành cùng chất lượng: Số lượng trường đại học, cao đẳng tăng từ 376 trường năm 2009 lên 412 trường năm 2014 (tăng trưởng 9,57%). Dù phân bổ rộng khắp các tỉnh thành, chỉ có 3 cơ sở giáo dục đại học Việt Nam lọt vào bảng xếp hạng QS châu Á năm 2014, gồm Đại học Quốc gia Hà Nội (nhóm 161-170), Đại học Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh (nhóm 191-200) và Đại học Bách khoa Hà Nội (nhóm 251-300).
  2. Sự mất cân đối nghiêm trọng trong phân bổ nhân lực trình độ cao: Thống kê năm 2013 cho thấy cả nước có khoảng 24.300 tiến sĩ, nhưng chỉ có 8.519 tiến sĩ (chiếm 35,06%) trực tiếp giảng dạy tại các trường đại học và 633 tiến sĩ (chiếm 2,61%) làm việc tại các trường cao đẳng. Hơn 15.000 tiến sĩ còn lại (chiếm 61,73%) làm việc ngoài các cơ sở đào tạo đại học, phản ánh sự lãng phí nguồn lực tri thức phục vụ nghiên cứu và giảng dạy.
  3. Hiệu quả tài chính từ nghiên cứu khoa học đạt mức rất thấp: Mặc dù ngân sách Nhà nước cấp cho hoạt động khoa học công nghệ tại các trường đại học tăng dần (từ 259,5 tỷ đồng năm 2006 lên 264 tỷ đồng năm 2008 và đạt trên 170,8 tỷ đồng năm 2012), nguồn thu từ hoạt động chuyển giao khoa học chỉ chiếm 3,92% tổng tài chính của các trường. Ước tính có tới 40% kết quả nghiên cứu khoa học không được ứng dụng vào thực tế sản xuất.
  4. Xung đột khung khổ pháp lý giữa mô hình doanh nghiệp và cơ sở đào tạo phi lợi nhuận: Điển hình từ thực tế vận hành của các trường tư thục cho thấy mâu thuẫn trực diện giữa Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư và Luật Giáo dục đại học 2012. Khái niệm "phi lợi nhuận" tại Điều 4 Khoản 7 Luật Giáo dục đại học 2012 còn thiếu văn bản hướng dẫn chi tiết về cơ chế quản trị tài sản chung không chia, dẫn đến các vụ tranh chấp sở hữu nội bộ kéo dài.

Thảo luận kết quả

Các phát hiện trên có thể được hệ thống hóa trực quan thông qua biểu đồ cột so sánh cơ cấu nhân lực tiến sĩ (35,06% giảng dạy đại học so với 61,73% công tác ngoài ngành) và bảng ma trận đối chiếu quyền hạn sở hữu vốn giữa Luật Đầu tư và Luật Doanh nghiệp.

Nguyên nhân sâu xa của những bất cập bắt nguồn từ tư duy quản lý hành chính nặng tính bao cấp, lẫn lộn giữa chức năng quản lý nhà nước của bộ ngành với quyền tự chủ vận hành của cơ sở đào tạo. Thủ tục cấp phép đầu tư qua nhiều tầng nấc thẩm tra quy hoạch đất đai, môi trường và điều kiện vốn gây nản lòng các nhà đầu tư chiến lược. So với các công trình nghiên cứu cùng thời kỳ, luận văn đã chỉ ra rằng nếu không tách bạch rõ ràng giữa hoạt động đầu tư sinh lời thương mại và đầu tư phát triển giáo dục phi lợi nhuận, chính sách xã hội hóa sẽ vô tình tạo điều kiện cho xu hướng thương mại hóa cực đoan, làm sai lệch sứ mệnh phụng sự cộng đồng của giáo dục đại học.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm giải quyết triệt để các rào cản thể chế, luận văn đề xuất 4 nhóm giải pháp trọng tâm:

  1. Chuẩn hóa quy chế pháp lý về mô hình đại học phi lợi nhuận: Bộ Giáo dục và Đào tạo phối hợp với Bộ Tư pháp và Bộ Tài chính sửa đổi, hoàn thiện Nghị định 141/2013/NĐ-CP. Cần quy định rõ ràng tiêu chí trích lập tối thiểu 25% lợi nhuận sau thuế vào quỹ phát triển không chia và khống chế mức chi trả lợi tức cho cổ đông không vượt quá lãi suất trái phiếu Chính phủ, hoàn thành trong giai đoạn 2015 - 2016.
  2. Cắt giảm tối thiểu 30% thời gian thực hiện thủ tục thẩm tra dự án đầu tư: Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì rà soát, đơn giản hóa quy trình thẩm tra hồ sơ thành lập cơ sở giáo dục đại học có vốn đầu tư trong nước và nước ngoài; tích hợp một cửa liên thông giữa quy hoạch sử dụng đất, đánh giá tác động môi trường và thẩm định điều kiện mở ngành đào tạo giai đoạn 2015 - 2017.
  3. Áp dụng gói ưu đãi thuế và đất đai vượt trội cho giáo dục đại học: Bộ Tài chính ban hành khung thuế suất ưu đãi thuế thu nhập doanh nghiệp 10% trong suốt thời gian hoạt động đối với cơ sở giáo dục cam kết phi lợi nhuận; Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố thực hiện chính sách giảm 50% đến 100% tiền thuê đất cho các dự án xây dựng khuôn viên đại học tập trung từ năm 2015 đến năm 2020.
  4. Thiết lập cơ chế công khai tài chính và kiểm định chất lượng bắt buộc: Cơ quan quản lý nhà nước yêu cầu 100% các trường đại học công lập và ngoài công lập công bố báo cáo tài chính đã được kiểm toán độc lập thường niên trên cổng thông tin điện tử trước ngày 31 tháng 3 hằng năm, đồng thời gắn quyền tự chủ mở ngành với kết quả kiểm định chất lượng độc lập.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nội dung và hệ thống giải pháp của luận văn mang lại giá trị ứng dụng thiết thực cho 4 nhóm đối tượng:

  1. Cơ quan quản lý nhà nước và nhà hoạch định chính sách: Cung cấp luận cứ thực tiễn và cơ sở khoa học phục vụ quá trình soạn thảo các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Giáo dục đại học, Luật Đầu tư và các chính sách ưu đãi xã hội hóa.
  2. Hội đồng quản trị và nhà đầu tư tại hơn 80 trường đại học tư thục: Hỗ trợ nhận diện các rủi ro pháp lý về quản trị tài chính, xác định mô hình hoạt động tối ưu giữa vì lợi nhuận và phi lợi nhuận, bảo vệ quyền sở hữu tài sản hợp pháp.
  3. Giảng viên, học viên cao học và nghiên cứu sinh chuyên ngành Luật Kinh tế, Quản lý giáo dục: Cung cấp khung phân tích lý luận chuyên sâu, tài liệu tham khảo giá trị về sự giao thoa giữa pháp luật kinh doanh và pháp luật an sinh xã hội.
  4. Các tổ chức quốc tế và nhà đầu tư nước ngoài (FDI): Đem lại bức tranh tổng thể về môi trường pháp lý, cam kết mở cửa thị trường giáo dục theo hiệp định WTO và các điều kiện đảm bảo an toàn nguồn vốn đầu tư tại Việt Nam.

Câu hỏi thường gặp

1. Pháp luật Việt Nam định nghĩa cơ sở giáo dục đại học phi lợi nhuận như thế nào?
Theo Khoản 7 Điều 4 Luật Giáo dục đại học 2012 và Nghị định 141/2013/NĐ-CP, cơ sở giáo dục đại học phi lợi nhuận là nơi có phần lợi nhuận tích lũy hằng năm thuộc sở hữu chung hợp nhất không phân chia để tái đầu tư, cổ đông không nhận cổ tức hoặc nhận mức lợi tức không vượt quá lãi suất trái phiếu Chính phủ.

2. Nhà đầu tư nước ngoài được phép thành lập trường đại học 100% vốn FDI từ thời điểm nào?
Theo lộ trình cam kết gia nhập WTO của Việt Nam trong Biểu cam kết cụ thể về thương mại dịch vụ, kể từ ngày 01 tháng 01 năm 2009, Việt Nam chính thức cho phép thành lập các cơ sở giáo dục đại học có 100% vốn đầu tư nước ngoài hoạt động trên lãnh thổ Việt Nam.

3. Tại sao tỷ trọng doanh thu từ nghiên cứu khoa học của các trường đại học chỉ đạt 3,92%?
Nguyên nhân chủ yếu do cơ chế tài chính khoa học công nghệ còn mang tính hành chính bao cấp, nghiên cứu chưa gắn với nhu cầu thương mại hóa của doanh nghiệp, dẫn tới khoảng 40% đề tài sau nghiệm thu không được chuyển giao vào thực tiễn sản xuất.

4. Quy trình thẩm tra dự án đầu tư giáo dục đại học gồm những nội dung chính nào?
Căn cứ Điều 29 Luật Đầu tư 2005, nội dung thẩm tra bao gồm: sự phù hợp với quy hoạch mạng lưới trường học và quy hoạch sử dụng đất, năng lực tài chính của nhà đầu tư, điều kiện cơ sở vật chất kỹ thuật, đội ngũ giảng viên cơ hữu và cam kết bảo vệ môi trường.

5. Tài sản tích lũy không chia tại trường đại học phi lợi nhuận được xử lý ra sao khi giải thể?
Pháp luật quy định phần tài sản tích lũy không chia thuộc sở hữu chung của cộng đồng nhà trường. Khi cơ sở đào tạo giải thể hoặc chấm dứt hoạt động, khối tài sản này không được phân chia cho các cá nhân góp vốn mà phải chuyển giao cho Nhà nước quản lý hoặc cơ sở giáo dục phi lợi nhuận khác sử dụng.

Kết luận

  • Luận văn đã phân tích sâu sắc bản chất nhị nguyên của giáo dục đại học, khẳng định đầu tư cho giáo dục đại học là đầu tư phát triển dài hạn mang lại lợi ích kép cho cá nhân và toàn xã hội.
  • Nghiên cứu chỉ ra sự bất cập trong hệ thống pháp luật giai đoạn 2005 - 2014 khi quy mô đào tạo tăng lên 412 trường nhưng chỉ có 35,06% số tiến sĩ trực tiếp giảng dạy và doanh thu nghiên cứu khoa học chỉ chiếm 3,92%.
  • Làm rõ mâu thuẫn pháp lý giữa Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư và Luật Giáo dục đại học 2012 trong việc phân định ranh giới sở hữu tài sản tại các cơ sở đào tạo tư thục phi lợi nhuận.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp hoàn thiện thể chế, bao gồm chuẩn hóa cơ chế quản trị tài chính, cắt giảm 30% thủ tục hành chính và áp dụng ưu đãi thuế suất 10%.
  • Kiến nghị lộ trình thực thi giai đoạn 2015 - 2020 nhằm hoàn thiện môi trường pháp lý minh bạch, bảo vệ quyền lợi người học và nâng cao năng lực cạnh tranh học thuật quốc gia.

Các nhà quản lý, nhà đầu tư và nhà nghiên cứu quan tâm có thể khai thác toàn văn công trình để xây dựng chiến lược phát triển giáo dục đại học bền vững và chuẩn hóa quản trị pháp lý trong giai đoạn mới.