Chương 1 CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH TỰ CHỦ TÀI CHÍNH TẠI BỆNH VIỆN CÔNG LẬP 1. Khái quát chung về chính sách tự chủ tài chính tại bệnh viện công lập 1. Chính sách công 1. Khái niệm chính sách công Chính sách công là công cụ quan trọng trong hoạt động chính trị của nhà nước.
Chính sách công thường được hiểu là những hành động ứng xử của Nhà nước với các vấn đề phát sinh trong đời sống cộng đồng, được thể hiện bằng nhiều hình thức khác nhau nhằm thúc đẩy xã hội phát triển. Theo đó, “Chính sách công là một tập hợp các quyết định chính trị có liên quan nhằm lựa chọn các mục tiêu cụ thể với giải pháp và công cụ thực hiện nhằm giải quyết các vấn đề của xã hội theo mục tiêu đã xác định của đảng chính trị cầm quyền” [18, tr. Ở Việt Nam, thuật ngữ chính sách công cũng được nhiều nhà nghiên cứu xem xét dưới các góc độ khác nhau. Chính sách công là kết quả các quyết định của nhà nước nhằm duy trì tình trạng xã hội hoặc giải quyết “các vấn đề của xã hội” theo mục tiêu tổng thể của Đảng đã vạch ra từ trước.
Chính sách công ở Việt Nam có thể hiểu là một tập hợp các quyết định có liên quan để “lựa chọn” mục tiêu và những giải pháp, công cụ chính sách nhằm giải quyết các vấn đề chính sách theo mục tiêu tổng thể đã xác định của đảng chính trị cầm quyền. Như vậy, có thể định nghĩa “Chính sách công là cách thức hành động do Nhà nước lựa chọn và được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành để giải quyết một vấn đề phát sinh trong một giai đoạn nhất định, định hướng 10 cho xã hội phát triển một cách thống nhất theo mong muốn của Nhà nước” [18, tr. Kết cấu chính sách công Kết cấu của chính sách công bao gồm hai bộ phận hợp thành và thống nhất với nhau, đó là: mục tiêu và giải pháp chính sách công. Mối quan hệ giữa hai bộ phận là mối quan hệ lôgic giữa mục đích và phương tiện, giữa nguyên nhân và kết quả.
Mục tiêu chính sách công là những giá trị hoặc kết quả mà nhà nước mong muốn đạt được thông qua thực hiện các giải pháp chính sách. Mục tiêu chính sách công thể hiện ý chí của nhà nước trong việc giải quyết một vấn đề công. Mục tiêu chính sách công cũng phản ánh thái độ của nhà nước trước một vấn đề công, thái độ đó có thể tích cực hoặc tiêu cực. Hơn nữa, trong xã hội dân chủ, mục tiêu chính sách công phải thể hiện được ý chí và nguyện vọng của nhân dân trong việc giải quyết các vấn đề công.
Mục tiêu chính sách công được thể hiện ở nhiều cấp độ khác nhau, từ mục tiêu chung đến mục tiêu cụ thể, từ định tính đến định lượng. Thông thường, mục tiêu chính sách công ban đầu hay còn gọi là mục tiêu chung mang yếu tố định tính, tức là được thể hiện dưới dạng ngôn từ thay vì được thể hiện dưới dạng các con số. Nhưng mục tiêu chung này lại được cụ thể hóa thành các mục tiêu ở cấp độ cụ thể hơn hay còn gọi là chỉ tiêu. Các mục tiêu cụ thể phản ánh những khía cạnh cụ thể của mục tiêu chung cho một giai đoạn thời gian nhất định, phù hợp với điều kiện thực thi cụ thể.
Trên cơ sở mục tiêu chính sách công, nhà nước xác định các giải pháp thích hợp để đạt được các mục tiêu đó. Nói cách khác, giải pháp chính sách công phải thích hợp với mục tiêu chính sách công. Tuy nhiên, mục tiêu chính sách công được thể hiện ở nhiều cấp độ khác nhau, từ mục tiêu chung đến mục tiêu cụ thể. Vì vậy, các giải pháp cũng đi từ giải pháp chung đến giải 11 pháp cụ thể.
Nói một cách đơn giản, cơ quan nhà nước các cấp chịu trách nhiệm thực thi chính sách công phải xây dựng các quy định, thủ tục, thành lập các tổ chức, thiết kế các chương trình, đề án, dự án cụ thể. Chu trình chính sách công Chu trình hoạt động được hiểu là một tập hợp các bước nối tiếp nhau để thực hiện một nhiệm vụ hay một công việc nhất định nào đó. Ban hành, thực thi và đánh giá chính sách công là công việc thường xuyên của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và hoạt động này được xây dựng thành một quy trình thống nhất để đảm bảo có thể kiểm soát được việc ban hành và thực hiện các chính sách một cách hiệu quả. Các giai đoạn của quy trình này liên kết chặt chẽ với nhau hình thành chu trình chính sách công (public policy cycle).
Chu trình chính sách là một chuỗi các giai đoạn kế tiếp liên quan với nhau từ khi vấn đề công được đưa vào chương trình nghị sự của Nhà nước đến khi kết quả của chính sách được đánh giá.31, 32] Ý tưởng đơn giản hóa tính phức tạp của việc ban hành chính sách công thành nhiều giai đoạn riêng biệt lần đầu tiên được đề cập trong tác phẩm của H.Lasswell (1956), Lasswell chia quá trình chính sách công thành 7 giai đoạn: Thu thập thông tin, đề xuất, ra quyết định, hướng dẫn, áp dụng, kết thúc và đánh giá. Vào những năm 1970,1980, Charles O.Jones và James Anderson đưa ra mô hình nổi tiếng gồm 5 giai đoạn: (1)Thiết lập chương trình nghị sự, (2) Xây dựng chính sách, (3) Quyết định chính sách, (4) Thực hiện chính sách, (5) Đánh giá chính sách.32] Như vậy, các nhà nghiên cứu chính sách công khác nhau có thể có cách phân chia các giai đoạn trong chu trình chính sách khác nhau nhưng họ đều có những đặc điểm giống nhau và có thể thấy rằng thông thường chu trình chính sách được hiểu gồm 3 giai đoạn chủ yếu kế tiếp nhau là hoạch định chính sách công (bao gồm thiết lập chương trình nghị sự, xây dựng dự thảo, quyết 12 định chính sách), thực thi chính sách công và đánh giá chính sách công. Mỗi giai đoạn này lại có thể được phân chia thành nhiều bước khác nhau, có mối liên hệ chặt chẽ với nhau [19, tr. Một chu trình chính sách thường được mô tả như sơ đồ sau: Hoạch định chính sách công Phân tích chính sách công Đánh giá chính sách công Thực thi chính sách công Hình 1.1: Chu trình chính sách công Nguồn: Hoạch định và thực thi chính sách công (2016), tr.
Chính sách tự chủ tài chính tại bệnh viện công lập 1. Tài chính Hoạt động tài chính bao gồm các hoạt động phân phối lần đầu và phân phối lại tổng sản phẩm xã hội dưới hình thức giá trị. Hoạt động phân phối giá trị các sản phẩm xã hội được thực hiện dưới hình thái tiền tệ. Hoạt động tài chính không chỉ liên quan đến việc hình thành các quỹ tiền tệ mà cả việc sử dụng các quỹ tiền tệ đó khi việc sử dụng đó lại dẫn đến việc hình thành một quỹ tiền tệ khác.
Các quỹ tiền tệ nói trên còn được gọi là các nguồn tài chính vì chúng là cơ sở hình thành và là đối tượng của các hoạt động tài chính. Nguồn tài chính không chỉ hình thành từ các quỹ tiền tệ mà còn từ 13 những tài sản hiện vật có khả năng chuyển hóa thành tiền tệ. Những tài sản này khi cần có thể chuyển hóa thành tiền tệ để trở thành các nguồn tài chính. Trên cơ sở những phân tích trên, có thể rút ra định nghĩa về tài chính: Tài chính là quá trình phân phối các nguồn tài chính nhằm đáp ứng nhu cầu của các chủ thể kinh tế.
Hoạt động tài chính luôn gắn liền với sự vận động độc lập tương đối của các luồng giá trị dưới hình thái tiền tệ thông qua việc hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ trong nền kinh tế [45]. Theo quan điểm truyền thống, hoạt động tài chính hiệu quả thì phải giải quyết tốt những mối quan hệ kinh tế giữa các chủ thể kinh tế nảy sinh trong việc phân chia lợi ích từ hoạt động phân phối tổng sản phẩm xã hội. Chính vì vậy, vấn đề đặt ra đối với các chủ thể kinh tế là làm sao để tối ưu hóa việc phân bổ các nguồn tài chính của mình cho các nhu cầu sử dụng. Chính sự giới hạn về nguồn lực tài chính và sự không chắc chắn về lợi ích của việc sử dụng nguồn lực tài chính đòi hỏi các chủ thể kinh tế luôn phải cân nhắc giữa chi phí cơ hội và lợi ích của việc sử dụng nguồn lực tài chính.
Bệnh viện công lập Bệnh viện công lập là một loại hình đơn vị sự nghiệp công lập. Theo Khoản 1, Điều 2 Nghị định số 85/2012/NĐ-CP ngày 15/10/2012 của Chính phủ: Đơn vị sự nghiệp y tế công lập là tổ chức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập và quản lý theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, con dấu, tài khoản và tổ chức bộ máy kế toán theo quy định của pháp luật về kế toán để thực hiện nhiệm vụ cung cấp dịch vụ công hoặc phục vụ quản lý nhà nước trong các lĩnh vực chuyên môn y tế như: Y tế dự phòng; khám bệnh, chữa bệnh; điều dưỡng và phục hồi chức năng; giám định y khoa, pháp y, pháp y tâm thần; y dược cổ truyền; kiểm nghiệm dược, mỹ phẩm, trang thiết bị y tế; an toàn vệ sinh thực phẩm; dân số - kế hoạch hóa gia đình; sức khỏe 14 sinh sản; truyền thông giáo dục sức khỏe (sau đây gọi tắt là đơn vị sự nghiệp y tế). Như vậy, bệnh viện công lập là bệnh viện do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập và quản lý theo quy định của pháp luật, có tư cách pháp nhân, con dấu, tài khoản và tổ chức bộ máy kế toán theo quy định của pháp luật về kế toán để thực hiện nhiệm vụ cung cấp dịch vụ y tế như khám chữa bệnh (KCB) và nghiên cứu khoa học y tế. Căn cứ chức năng, nhiệm vụ và tính chất hoạt động cho thấy bệnh viện công lập là các đơn vị sự nghiệp công lập có thu.
Nguồn thu chủ yếu của các bệnh viện công lập được hình thành từ các nguồn: thu từ dịch vụ KCB; thu từ nghiên cứu và chuyển giao kiến thức, công nghệ y học và các nguồn thu khác.