Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN DU LỊCH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 1. Khái niệm du lịch, chính sách phát triển du lịch, thực hiện chính sách phát triển du lịch 1. Du lịch Có nhiều quan niệm khác nhau về du lịch.Hunziker và Kraff (Thụy Sĩ) thì du lịch là tổng hợp những và các hiện tượng và các mối quan hệ nảy sinh từ việc di chuyển và dừng lại của con người tại nơi không phải cư trú thường xuyên của họ; hơn nữa, họ không ở lại đó vĩnh viễn và không có bất kỳ hoạt động nào để có thu nhập tại nơi đến”. Theo Tổ chức du lịch thế giới: "Du lịch là hoạt động về chuyến đi đến một nơi khác với môi trường sống thường xuyên của con người và ở lại đó để tham quan, nghỉ ngơi, vui chơi giải trí hay các mục đích khác ngoài các hoạt động để có thù lao ở nơi đến với thời gian liên tục ít hơn 1 năm" [47, tr.
Theo WTO thì du lịch là “một tập hợp các hoạt động và dịch vụ đa dạng, liên quan đến việc di chuyển tạm thời của con người ra khỏi nơi ở thường xuyên của họ nhằm mục đích tiêu khiển, nghỉ ngơi, văn hóa, dưỡng sức… và nhìn chung là vì những lý do không phải để kiếm sống”. Theo Khoản 1, Điều 3, Luật Du lịch Việt Nam năm 2017: “Du lịch là các hoạt động có liên quan đến chuyến đi của con người ngoài nơi cư trú thường xuyên trong thời gian không quá 01 năm liên tục nhằm đáp ứng nhu cầu tham quan, nghỉ dưỡng, giải trí, tìm hiểu, khám phá tài nguyên du lịch hoặc kết hợp với mục đích hợp pháp khác” [33, tr. Luận văn sử dụng khái niệm này trong triển khai nghiên cứu đề tài. Có thể thấy, các định nghĩa trên dù có cách tiếp cận khác nhau nhưng đều coi du lịch có chung một hoạt động nhằm mục đích đi chơi, giải trí.
Ngày nay, cùng với sự phát triển của xã hội, thì ngoài mục đích đi chơi, giải trí thì du lịch còn có những mục đích khác như chữa bệnh, kết hợp hội thảo,…. Song, mục đích đi chơi, giải trí vẫn là mục đích 11 cơ bản và phân biệt hoạt động du lịch với các hoạt động khác (như chữa bệnh, hội nghị, hội thảo, công vụ…) [20, tr. Về cơ bản, du lịch có vai trò sau: Thứ nhất, góp phần phát triển kinh tế Thực tiễn đã chứng minh rằng, du lịch ngày càng đóng góp quan trọng trong GDP của các quốc gia, dân tộc, thông qua các hoạt động như xây dựng cơ sở vật chất, xây dựng cơ sở lưu trú, phát triển giao thông; phát triển các ngành chế biến thực phẩm, thủ công mỹ nghệ. Ở Việt Nam, theo Tổng cục Du lịch, năm 2017, ngành du lịch đã đóng góp khoảng 396.
Thứ hai, góp phần phát triển văn hóa - xã hội Đó là góp phần nâng cao trình độ dân trí. Ở khu vực du lịch phát triển, người dân có ý thức trong việc nâng cao hiểu biết của mình để đáp ứng nhu cầu phục vụ du khách, đặc biệt là trong bối cảnh có sự phát triển du lịch cộng đồng, homestay như hiện nay. Quá trình này cũng nâng cao trình độ ứng xử của người dân; góp phần bảo tồn và phát huy di sản văn hóa; góp phần tạo sự bình đẳng giới, tăng sự tham gia của phụ nữ vào các hoạt động kinh tế, văn hóa xã hội của địa phương; giảm bớt sự bất bình đẳng giữa các khu vực, vùng miền; tạo sự giao lưu, trao đổi văn hóa,… Tuy nhiên, bên cạnh đó, du lịch cũng gây ra một số vấn đề xã hội cần phải giải quyết, đó là việc sử dụng, lạm dụng tài nguyên thiên nhiên đến cạn kiệt; ô nhiễm môi trường sống; xói mòn bản sắc văn hóa dân tộc, các tệ nạn xã hội có nguy cơ phát sinh… Chính vì sự tác động mang tính 2 mặt như trên, do vậy, trong quá trình phát triển du lịch, cần thiết có những chương trình, chính sách và thực thi chính sách phát triển du lịch hiệu quả. Chính sách, chính sách công và chính sách phát triển du lịch 1.
Chính sách Để hiểu thế nào là chính sách phát triển du lịch, cần tìm hiểu thế nào là chính sách. Theo Từ điển Bách khoa Việt Nam, chính sách là “những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ. Chính sách được thực hiện trong một thời gian nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó. Bản chất, nội dung và phương hướng của chính sách tùy thuộc vào tính chất của đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa…” [39, tr.
Từ đó có thể thấy, chính sách là “sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt được một mục đích nhất định, được đề ra dựa vào đường lối chính trị và tình hình thực tế” [25, tr. Theo nghĩa đó, chính sách có thể là chính sách của một tổ chức, một cơ quan, một đơn vị, doanh nghiệp, một đảng phái, chính phủ… đề ra nhằm thực hiện một mục tiêu nào đó. Ở tầm vĩ mô, chính sách của Nhà nước, Chính phủ thường được coi là chính sách công. Chính sách công Theo William Jenkins (1978): Chính sách công là một tập hợp các quyết định có liên quan lẫn nhau của một nhà chính trị hay một nhóm các nhà chính trị gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt các mục tiêu đó.
Quan điểm này xác định chính sách công là tập hợp các quyết định có liên quan với nhau, quyết định thuộc thẩm quyền nhà nước để xác định mục tiêu và cách thức đạt được mục tiêu đó trong thực tiễn [24]. Về cơ bản, chính sách công có thể được hiểu như sau:“Chính sách công là một tập hợp các quyết định chính trị có liên quan của nhà nước nhằm lựa chọn mục tiêu và giải pháp thực hiện giải quyết các vấn đề của xã hội theo mục tiêu tổng thể đã xác định”[13]. Ở Việt Nam, Đảng Cộng sản Việt Nam cũng là một chủ thể của chính sách công [60, tr.3-8], trên cơ sở đó, Chính phủ hoạch định, xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện. Bản chất của chính sách công là công cụ để nhà nước thực hiện chức năng, 13 nhiệm vụ của mình, thực hiện các hoạt động liên quan đến công dân và can thiệp vào hành vi xã hội trong quá trình phát triển chính trị, kinh tế, văn hóa xã hội.
Về cơ bản, chính sách công có đặc điểm sau: Thứ nhất, chủ thể ban hành Chính sách công là nhà nước Nếu như chủ thể ban hành các chính sách tư có thể là các tổ chức tư nhân, các đoàn thể chính trị - xã hội, cũng như các cơ quan trong bộ máy nhà nước để điều tiết hoạt động trong phạm vi tổ chức, đoàn thể hay cơ quan riêng biệt đó, thì chủ thể ban hành chính sách công chỉ có thể là nhà nước. Các cơ quan trong bộ máy nhà nước vừa là chủ thể ban hành, vừa là chủ thể tổ chức thực thi chính sách công. Chủ thể ban hành chính sách công là các cơ quan có thẩm quyền trong bộ máy nhà nước bao gồm: Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, chính quyền địa phương các cấp. Trong việc thực thi chính sách công, các cơ quan và tổ chức của nhà nước là những chủ thể thực thi chủ yếu, song việc thực thi chính sách đó cũng là nghĩa vụ và trách nhiệm của mọi tổ chức và mọi thành viên có liên quan đến lĩnh vực mà chính sách công điều tiết.
Thông thường, các cơ quan nhà nước đứng ra tổ chức thực thi và huy động các lực lượng khác trong xã hội hưởng ứng chính sách đó. Thứ hai, chính sách công gồm tập hợp các quyết định có liên quan lẫn nhau: Các quyết định này có thể bao gồm cả Hiến pháp, pháp luật, các quyết định dưới luật, các chương trình hành động hay một kế hoạch hành động. Một chính sách có thể được thể chế hóa thành các văn bản pháp luật để tạo căn cứ pháp lý cho việc thực thi. Do đó, chính sách công không chỉ là một quyết định đơn lẻ, mà chính sách công có tính tổng thể và có thể bao gồm nhiều chính sách cụ thể.
Thứ ba, chính sách công tập trung giải quyết một vấn đề đang đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội theo những mục tiêu xác định, là một quá trình hành động nhằm giải quyết một vấn đề nhất định nhằm vào những mục tiêu mà nhà nước mong muốn đạt được. Các mục tiêu đó có thể là định tính hoặc định lượng, là mục tiêu lâu dài có tính chiến lược, hay là những mục tiêu chung hạn hoặc ngắn hạn nhằm giải quyết những vấn đề quan trọng của đất nước trong một thời gian nhất định. 14 Thứ tư, chính sách công tác động đến các đối tượng của chính sách: Đối tượng chính sách là những cá nhân hay tổ chức chịu sự tác động hay điều tiết của chính sách. Phạm vi điều tiết của mỗi chính sách có thể rộng hay hẹp tùy theo nội dung của từng chính sách.
Có thể phân thành đối tượng trực tiếp là những người trực tiếp chịu sự điều chỉnh của chính sách đó và đối tượng gián tiếp là những người chịu sự ảnh hưởng của chính sách đó một cách gián tiếp. Thứ năm, về chu trình chính sách công Hiện nay, trên thế giới, có nhiều cách phân chia khác nhau về chu trình của chính sách công.Dunn cho rằng, chu trình chính sách gồm các giai đoạn sau: thiết lập chương trình nghị sự, xây dựng chính sách công, thông qua chính sách công, thực thi chính sách công, thay đổi chính sách công, tiếp tục chính sách công, chấm dứt chính sách công [16, tr. Tuy nhiên, ở góc độ khái quát, luận văn xem xét các giai đoạn của chu trình chính sách công như sau: Thứ nhất, xây dựng chính sách công. Thứ hai, thực thi chính sách công.
Thứ ba, đánh giá, tổng kết chính sách công. Như vậy, chu trình chính sách công là tất cả những giai đoạn phản ánh toàn bộ tiến trình của một chính sách công kể từ khi nảy sinh ý tưởng tới việc thực hiện và đánh giá. Thực hiện chính sách công là một giai đoạn trong một chu trình của chính sách công.