Tổng quan nghiên cứu

Giảm nghèo bền vững là một trong những mục tiêu thiên niên kỷ và là định hướng chiến lược hàng đầu trong tiến trình phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam. Tại Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2015 tỷ lệ hộ nghèo toàn thành phố giảm còn 1,03% theo chuẩn thu nhập dưới 16 triệu đồng/người/năm và hộ cận nghèo chiếm 2,64% theo mức thu nhập từ 16 đến 21 triệu đồng/người/năm. Bước sang giai đoạn 2016-2020, theo Nghị quyết 15/2015/NQ-HĐND, thành phố chính thức chuyển đổi phương pháp tiếp cận sang chuẩn nghèo đa chiều, nâng mức thu nhập hộ nghèo lên dưới 21 triệu đồng/người/năm và cận nghèo từ 21 đến 28 triệu đồng/người/năm kết hợp đo lường mức độ thiếu hụt 5 chiều dịch vụ xã hội cơ bản.

Tại Quận 6, một địa bàn vùng ven nội thành với 14 phường, 58.166 hộ gia đình và hơn 256.000 nhân khẩu, công tác an sinh xã hội phải đối mặt với áp lực đô thị hóa mạnh mẽ cùng dòng người nhập cư đổ về khu vực Chợ Bình Tây và Bến xe Chợ Lớn. Khi bắt đầu triển khai chuẩn mới, toàn quận ghi nhận 660 hộ nghèo với 3.541 nhân khẩu, trong đó có 286 hộ đồng tộc thiểu số chiếm tỷ lệ 31,19%. Đồng thời, số hộ cận nghèo lên tới 2.701 hộ với 11.824 nhân khẩu, trong đó 1.049 hộ thuộc diện đồng bào dân tộc thiểu số chiếm 32,82%. Tỷ lệ hộ nghèo xuất phát điểm của quận ở mức cao khoảng 8,52%, đặt ra bài toán cấp bách về việc ngăn chặn nguy cơ tái nghèo và giải quyết triệt để các chiều thiếu hụt xã hội.

Luận văn thạc sĩ chuyên ngành Chính sách công của tác giả Hồ Thụy Đình Khanh tập trung nghiên cứu thực trạng thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững tại Quận 6 giai đoạn từ năm 2016 đến tháng 6/2018. Mục tiêu cụ thể là hệ thống hóa cơ sở lý luận về thực thi chính sách công, phân tích các công cụ tác động tại địa phương và đề xuất các giải pháp nâng cao chất lượng thực thi chính sách. Nghiên cứu mang ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, cung cấp luận cứ khoa học giúp cấp ủy, chính quyền địa phương hoàn thiện mô hình quản lý, hướng tới nâng thu nhập bình quân của hộ nghèo cao hơn 10% đến 15% so với mức chuẩn chung của thành phố.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu được xây dựng trên nền tảng lý thuyết thực thi chính sách công và lý thuyết tiếp cận nghèo đa chiều. Khái niệm chính sách công được tiếp cận theo quan điểm của Đỗ Phú Hải (2014), xác định chính sách công là tập hợp các quyết định chính trị có liên quan nhằm lựa chọn mục tiêu cụ thể, công cụ và giải pháp thích hợp để giải quyết các vấn đề xã hội. Đồng thời, nghiên cứu vận dụng quan điểm của Peter Aucoin (1971) và William Jenkins (1978) về chu trình chính sách và các hoạt động thực tế do chính phủ tiến hành.

Khái niệm nghèo đa chiều được soi chiếu theo khung định nghĩa của Hội nghị chống đói nghèo khu vực châu Á - Thái Bình Dương (ESCAP, 1993) và Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội. Theo đó, nghèo không đơn thuần là sự thiếu hụt về thu nhập mà là tình trạng một bộ phận dân cư không được thỏa mãn các nhu cầu cơ bản của con người. Khung lý thuyết của luận văn bao hàm bốn khái niệm then chốt: chính sách công, nghèo đa chiều, chính sách giảm nghèo bền vững và thực hiện chính sách giảm nghèo bền vững. Trong đó, giảm nghèo bền vững gắn liền với mục tiêu cải thiện điều kiện sống lâu dài, hạn chế tái nghèo và thu hẹp khoảng cách phân hóa giàu nghèo trong bối cảnh phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp toàn diện từ các báo cáo định kỳ của Ủy ban nhân dân Quận 6, Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội Quận 6, Ngân hàng Chính sách Xã hội Chi nhánh 6 và hệ thống văn bản pháp quy từ Trung ương đến địa phương như Nghị quyết 80/NQ-CP, Quyết định 58/2015/QĐ-UBND và Nghị quyết 03-NQ/QU của Quận ủy Quận 6. Dữ liệu sơ cấp được thu thập thông qua phương pháp quan sát thực địa và phỏng vấn sâu cán bộ quản lý phụ trách công tác an sinh xã hội tại cơ sở.

Cỡ mẫu nghiên cứu bao phủ toàn bộ 3.717 hộ nghèo và hộ cận nghèo trên địa bàn 14 phường thuộc Quận 6 trong mốc thời gian từ năm 2016 đến tháng 6/2018. Phương pháp chọn mẫu là chọn mẫu toàn bộ kết hợp khảo sát chỉ số thiếu hụt xã hội của 2.113 hộ thiếu hụt trình độ nghề. Luận văn áp dụng kết hợp phương pháp tổng hợp dữ liệu, phương pháp phân tích chính sách và phương pháp so sánh đối chiếu đa chiều. Lý do lựa chọn hệ phương pháp này là nhằm đánh giá chính xác biến động thực tế của từng nhóm đối tượng qua các giai đoạn nâng chuẩn nghèo, phân tích tác động riêng biệt của từng công cụ hỗ trợ và nhận diện rõ nét những rào cản hành chính tại cấp cơ sở.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, tốc độ kéo giảm hộ nghèo và cận nghèo tại Quận 6 đạt kết quả vượt bậc so với kế hoạch ban đầu. Năm 2016, quận đặt mục tiêu giảm 10,6% tương đương 394 hộ nhưng thực tế đã giảm được 15% tương đương 557 hộ trên tổng số 3.717 hộ nghèo và cận nghèo. Năm 2017, chỉ tiêu giảm 29,8% tương đương 1.002 hộ được hoàn thành vượt mức khi kéo giảm được 31% tương đương 1.042 hộ trên tổng số 3.361 hộ sau điều tra bổ sung. Đến tháng 6/2018, Quận 6 đã hoàn thành xuất sắc mục tiêu không còn hộ nghèo theo chuẩn của Thành phố Hồ Chí Minh trước thời hạn 2 năm.

Thứ hai, các gói tín dụng ưu đãi vi mô phát huy vai trò đòn bẩy kinh tế then chốt. Tổng nguồn vốn hỗ trợ cho vay thông qua các tổ chức chính trị - xã hội và ngân hàng chính sách đạt quy mô hàng trăm tỷ đồng. Trong đó, Quỹ quốc gia hỗ trợ việc làm (Quỹ 71) đã giải ngân cho 2.062 hộ với số tiền 57,431 tỷ đồng; Quỹ Xóa đói giảm nghèo quận hỗ trợ 1.222 hộ vay 34,651 tỷ đồng với lãi suất ưu đãi 0,5%/tháng; Quỹ tín dụng học sinh, sinh viên (Quỹ 157) đạt tổng dư nợ 20,573 tỷ đồng cho 830 trường hợp; các quỹ ủy thác đoàn thể hỗ trợ 4.178 hộ với tổng số tiền 119,267 tỷ đồng.

Thứ ba, công tác giải quyết các chiều thiếu hụt an sinh xã hội đạt tỷ lệ bao phủ rộng khắp. Quận đã cấp 18.297 thẻ bảo hiểm y tế cho diện hộ nghèo với tổng kinh phí hơn 2 tỷ đồng; đảm bảo 100% hộ dân trên địa bàn tiếp cận điện lưới quốc gia và nguồn nước sạch sinh hoạt; miễn giảm học phí cho 1.021 học sinh nghèo với kinh phí trên 400 triệu đồng; xây dựng và sửa chữa 51 căn nhà tình thương với tổng kinh phí hơn 2,076 tỷ đồng; tổ chức đào tạo nghề miễn phí và giải quyết việc làm cho 237 lao động.

Thứ tư, nghiên cứu phát hiện nguy cơ tái nghèo vẫn tiềm ẩn sâu sắc khi tính đến tháng 6/2018 toàn quận còn 1.339 hộ cận nghèo, trong đó có tới 753 hộ có mức thu nhập nằm sát mức chuẩn nghèo. Tỷ lệ hộ đồng bào dân tộc thiểu số trong nhóm cận nghèo vẫn chiếm tỷ trọng cao trên 32%, đối mặt với nhiều rào cản về việc làm ổn định và kỹ năng nghề nghiệp.

Thảo luận kết quả

Thành công trong công tác giảm nghèo tại Quận 6 xuất phát từ sự chỉ đạo quyết liệt của Quận ủy, sự điều phối đồng bộ của Ban chỉ đạo các cấp và sự sáng tạo của 14 phường trong việc xây dựng các mô hình tự quản đặc thù. Điển hình như mô hình kết nối tiểu thương Chợ Bình Tây hỗ trợ học phí và việc làm tại Phường 5, mô hình nhận hàng gia công tại nhà cho hộ nghèo tại Phường 9 hay mô hình đồng hành cùng hộ cận nghèo tại Phường 11. Các giải pháp này đã chuyển dịch căn bản tư duy từ trợ cấp thụ động sang trao quyền tự chủ sinh kế.

So sánh với các nghiên cứu thực hiện tại Quận Tân Phú (2016) hoặc Quận Lê Chân - Hải Phòng (2015), nghiên cứu tại Quận 6 phản ánh rõ nét đặc trưng của một đô thị thương mại dịch vụ có đông đồng bào người Hoa sinh sống. Tuy nhiên, áp lực đô thị hóa, biến động giá cả và chi phí sinh hoạt cao tại vùng ven khiến các hộ vừa thoát nghèo dễ dàng rơi trở lại chuẩn nghèo nếu gặp phải các biến cố về sức khỏe hoặc mất việc làm.

Các phát hiện nghiên cứu có thể được trực quan hóa thông qua biểu đồ cột chồng so sánh tỷ lệ hoàn thành mục tiêu giảm nghèo qua các năm 2016, 2017 và 6 tháng đầu năm 2018, kết hợp bảng ma trận đối chiếu mức độ suy giảm của 5 chiều thiếu hụt dịch vụ xã hội cơ bản trước và sau khi can thiệp chính sách.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, mở rộng chu kỳ vay vốn và nâng hạn mức tín dụng ưu đãi. Ngân hàng Chính sách Xã hội Chi nhánh 6 phối hợp cùng Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội duy trì chính sách hỗ trợ tín dụng thêm từ 1 đến 2 chu kỳ vay vốn, tương đương tối đa 24 tháng sau khi hộ dân thoát nghèo. Giải pháp này hướng tới mục tiêu 100% trong số 753 hộ cận nghèo sát chuẩn ổn định sản xuất, phấn đấu nâng thu nhập bình quân cao hơn chuẩn thành phố từ 10% đến 15% trong giai đoạn 2019-2020.

Thứ hai, tái cấu trúc chương trình đào tạo nghề gắn liền với chuỗi giá trị thương mại địa phương. Trung tâm Dạy nghề Quận 6 cần chủ động liên kết với các hội ngành nghề và ban quản lý Chợ Bình Tây để mở các lớp dạy nghề ngắn hạn theo đơn đặt hàng. Mục tiêu là giải quyết việc làm có thu nhập ổn định cho ít nhất 85% lao động thuộc hộ cận nghèo và thanh niên dân tộc thiểu số trước quý 4 năm 2019.

Thứ ba, chuẩn hóa quy trình trợ giúp xã hội và chuyển đổi số quản lý an sinh. Ủy ban nhân dân 14 phường cần xây dựng cơ sở dữ liệu số hóa quản lý biến động nhân khẩu theo thời gian thực, đảm bảo 100% thành viên hộ cận nghèo được bao phủ bảo hiểm y tế và 100% con em hộ cận nghèo trong độ tuổi đi học được tiếp cận học bổng an sinh xã hội hàng năm.

Thứ tư, đẩy nhanh tiến độ hoàn thiện hồ sơ pháp lý nhà ở và đất ở. Phòng Quản lý Đô thị phối hợp cùng Phòng Tư pháp Quận 6 tháo gỡ vướng mắc về cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở cho các hộ dân chịu ảnh hưởng bởi Dự án nâng cấp đô thị thành phần số 4 dọc kênh Lò Gốm, tạo điều kiện thuận lợi để người dân thế chấp vay vốn phát triển kinh tế hộ gia đình trong giai đoạn 2019-2020.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Thứ nhất, các nhà hoạch định chính sách công và cán bộ quản lý an sinh xã hội tại các cơ quan ban ngành cấp quận, huyện, thị xã. Luận văn cung cấp khung tham chiếu thực tiễn về phương thức điều phối liên ngành, quy trình rà soát đo lường nghèo đa chiều và cách thức thiết kế các chương trình mục tiêu tại đô thị.

Thứ hai, chuyên viên tín dụng tại Ngân hàng Chính sách Xã hội và các quỹ trợ vốn vi mô. Tài liệu mang lại góc nhìn sâu sắc về quản trị rủi ro vốn vay ủy thác, phân bổ nguồn vốn cho các nhóm yếu thế và phương pháp kết hợp tín dụng với tư vấn sinh kế thực tế.

Thứ ba, học viên cao học, giảng viên và nghiên cứu sinh chuyên ngành Chính sách công, Xã hội học và Kinh tế phát triển. Công trình là nguồn tài liệu tham khảo học thuật giá trị với hệ thống số liệu thực chứng, phương pháp luận rõ ràng về đánh giá tác động chính sách giảm nghèo đa chiều tại Việt Nam.

Thứ tư, đại diện các tổ chức phi chính phủ, tổ chức từ thiện xã hội và các đoàn thể quần chúng. Nghiên cứu gợi mở những use case thiết thực trong việc vận động nguồn lực xã hội hóa, kết nối cộng đồng tiểu thương và xây dựng mạng lưới an sinh tại các khu vực đô thị đông dân cư.

Câu hỏi thường gặp

Chuẩn nghèo đa chiều của Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2016-2020 được xác định dựa trên những tiêu chí nào?

Theo Quyết định 58/2015/QĐ-UBND, chuẩn hộ nghèo bao gồm tiêu chí thu nhập bình quân từ 21 triệu đồng/người/năm trở xuống và tiêu chí thiếu hụt 5 chiều dịch vụ xã hội cơ bản gồm y tế, giáo dục, việc làm và bảo hiểm xã hội, điều kiện sống, tiếp cận thông tin với tổng điểm thiếu hụt từ 40 điểm trở lên. Chuẩn hộ cận nghèo có mức thu nhập từ trên 21 đến 28 triệu đồng/người/năm và điểm thiếu hụt dưới 40 điểm.

Công cụ chính sách nào đóng vai trò quan trọng nhất trong việc giúp người dân Quận 6 thoát nghèo?

Chính sách tín dụng ưu đãi vi mô là công cụ then chốt mang lại hiệu quả cao nhất. Điển hình là nguồn vốn từ Quỹ quốc gia hỗ trợ việc làm với 57,431 tỷ đồng cho 2.062 hộ và Quỹ Xóa đói giảm nghèo với 34,651 tỷ đồng cho 1.222 hộ vay với lãi suất 0,5%/tháng, giúp các hộ kinh doanh nhỏ lẻ tự tạo việc làm và gia tăng thu nhập bền vững.

Nguy cơ lớn nhất đối với tính bền vững của công tác giảm nghèo tại Quận 6 sau năm 2018 là gì?

Thách thức lớn nhất là nguy cơ tái nghèo ở nhóm 1.339 hộ cận nghèo còn lại, đặc biệt là 753 hộ có mức thu nhập nằm sát mức chuẩn nghèo. Phần lớn các hộ này phụ thuộc vào lao động phổ thông, thiếu kỹ năng nghề nghiệp và chịu áp lực lớn từ chi phí nhà ở, giá cả sinh hoạt tại vùng ven đô thị hóa.

Các mô hình giảm nghèo sáng tạo nào của các phường tại Quận 6 đã chứng minh hiệu quả thực tế?

Nổi bật nhất là mô hình Phường 5 kết nối các hộ kinh doanh tại Chợ Bình Tây để bảo trợ học phí cho học sinh nghèo và giải quyết đầu ra việc làm; mô hình Phường 9 chuyển giao việc làm gia công thủ công tại nhà giúp phụ nữ tăng thêm thu nhập; mô hình Phường 11 phân công đảng viên đồng hành giúp đỡ từng hoàn cảnh neo đơn.

Đặc thù nhân khẩu học nào tạo nên khó khăn riêng biệt cho Quận 6 trong quá trình triển khai chính sách?

Quận 6 có tỷ lệ hộ nghèo và cận nghèo là đồng bào dân tộc thiểu số chiếm trên 31% đến 32% tổng số hộ khó khăn. Rào cản về ngôn ngữ, trình độ học vấn, thói quen sinh hoạt và tâm lý e ngại tiếp cận nguồn vốn ngân hàng đòi hỏi các chính sách phải được thiết kế mang tính đặc thù cao và tuyên truyền sâu rộng.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và thực tiễn về thực hiện chính sách công trong công tác giảm nghèo bền vững theo chuẩn nghèo đa chiều tại đô thị.
  • Nghiên cứu làm rõ kết quả đột phá của Quận 6 khi kéo giảm tỷ lệ nghèo vượt tiến độ và chính thức hoàn thành mục tiêu không còn hộ nghèo vào tháng 6/2018.
  • Khẳng định vai trò trụ cột của các chương trình tín dụng chính sách xã hội với tổng dư nợ huy động đạt hơn 231 tỷ đồng qua các kênh đoàn thể và ngân hàng.
  • Chỉ rõ 4 nhóm rào cản nội tại gồm nguy cơ tái nghèo của 753 hộ cận nghèo sát chuẩn, tỷ lệ thiếu hụt nghề nghiệp cao, áp lực dân số nhập cư và tâm lý trông chờ trợ cấp.
  • Đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp có tính khả thi cao: tiếp sức tín dụng sau thoát nghèo, liên kết đào tạo nghề theo chuỗi thương mại, số hóa an sinh và bảo đảm quyền sở hữu nhà ở.

Bước tiếp theo, chính quyền địa phương cần nhanh chóng thể chế hóa các khuyến nghị vào Kế hoạch an sinh xã hội giai đoạn 2019-2020 để củng cố thành quả giảm nghèo. Các nhà nghiên cứu và cơ quan quản lý nhà nước hãy khai thác ngay nguồn dữ liệu thực chứng quý báu từ luận văn này để ứng dụng vào công tác hoạch định và đánh giá chính sách công trên phạm vi toàn quốc.