Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ CHÍNH SÁCH CẢI CÁCH THỦ TỤC HÀNH CHÍNH 1. Khái quát về thủ tục hành chính 1. Khái niệm thủ tục hành chính Theo nghĩa chung nhất, thủ tục là phương thức, cách thức giải quyết công việc theo một trình tự nhất định, một thể lệ thống nhất, gồm một loạt nhiệm vụ liên quan chặt chẽ với nhau nhằm đạt được kết quả mong muốn. Theo Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 của Chính phủ về kiểm soát TTHC đã xác định: “TTHC là cách thức thực hiện, hồ sơ và yêu cầu, điều kiện do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định để giải quyết một công việc cụ thể liên quan đến cá nhân, tổ chức”.
Hoạt động của các cơ quan nhà nước cần phải tuân theo pháp luật, trong đó có những quy định về trình tự, cách thức sử dụng thẩm quyền của từng cơ quan để giải quyết công việc theo chức năng nhiệm vụ được giao. Trong hoạt động quản lý nói chung và trong hoạt động của cơ quan nhà nước nói riêng, để giải quyết được bất cứ công việc nào cũng đều cần có những thủ tục phù hợp, theo quan niệm chung cho rằng: Thủ tục có nghĩa là phương thức, cách thức giải quyết công việc theo một trình tự nhất định, một thể lệ thống nhất [12. Có rất nhiều quan niệm khác nhau về thủ tục hành chính dựa trên những góc nhìn khác nhau, nhưng có thể hiểu một cách chung nhất: “Thủ tục hành chính là một loại quy phạm pháp luật quy định trình tự về thời gian, về không gian khi thực hiện một thẩm quyền nhất định của bộ máy nhà nước, là cách thức giải quyết công việc của các cơ quan hành chính nhà nước trong mối quan hệ với các cơ quan, tổ chức và cá nhân công dân”.6] Thủ tục hành chính đơn giản, thuận tiện, công khai và dân chủ sẽ góp phần tăng cường hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy hành chính Nhà nước, rút ngắn khoảng cách giữa Nhà nước và nhân dân, củng cố sức mạnh Nhà nước, lòng tin của 6 nhân dân và góp phần phát triển kinh tế - xã hội. Vì thủ tục hành chính là bộ phận cơ bản của thể chế hành chính Nhà nước, là công cụ của cơ quan hành chính Nhà nước được sử dụng để giải quyết công việc cho công dân, tổ chức, là cơ sở để xác định tính hợp pháp của nền công vụ.
Đặc điểm thủ tục hành chính Từ các đặc điểm của TTHC dưới đây sẽ giúp ta phân biệt được TTHC với thủ tục của các cơ quan lập pháp, tư pháp như sau: Thứ nhất, TTHC do pháp luật hành chính quy định. TTHC là một loại việc được hình thành bởi các quy phạm pháp luật TTHC là nhân tố đảm bảo cho sự hoạt động chặt chẽ, thuận lợi và đúng chức năng quản lý của cơ quan nhà nước, nó là những hành vi chuẩn mực cho mọi công dân, cán bộ nhà nước tuân theo và thực hiện nghĩa vụ của mình đối với nhà nước. Thứ hai, TTHC rất đa dạng, phúc tạp. Bộ máy hành chính bao gồm rất nhiều các cơ quan từ trung ương đến địa phương , mỗi cơ quan trong đó việc thực hiện thẩm quyền của mình đều phải tuân theo những thủ tục nhất định và các hoạt động quản lý nhà nước diễn ra ở hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội.
Trong điều kiện hiện nay, TTHC ở nước ta càng phong phú đa dạng và phức tạp bởi nền hành chính nhà nước hiện nay đang chuyển từ hành chính cai quản sang hành chính phục vụ, từ quản lý tập trung sang quản lý theo cơ chế thị trường có sự điều tiết của Nhà nước, đồng thời xu hướng hợp tác quốc tế làm cho các TTHC phải tính đến yếu tố nước ngoài. Thứ ba, TTHC khác với thủ tục tư pháp, thủ tục tố tụng tại tòa án, vì TTHC diễn ra theo trật tự, các bước nhất định, nó chính là trình tự thực hiện thẩm quyền trong quản lý nhà nước: lĩnh vực chấp hành, điều hành. Thứ tư, TTHC được tiến hành bởi nhiều cơ quan có thẩm quyền khác nhau như: cơ quan hành pháp, tư pháp, lập pháp, trong quan hệ nội bộ giữa các cơ quan và đối tượng ngoài cơ quan với tư cách quản lý nhà nước. Thứ năm, các văn bản về TTHC tản mạn, không tập trung, được quy định trong rất nhiều văn bản pháp luật khác nhau hoặc có những TTHC được quy định trong các văn bản không phải luật hành chính.
Vai trò thủ tục hành chính Một trong những mục tiêu mà cải cách hành chính nhà nước đặt ra trong chương trình cải cách tổng thể hành chính Nhà nước là cải cách TTHC. Thủ tục hành chính là công cụ để cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng , thẩm quyền, trách nhiệm thùy theo sự phát triển từng thời kỳ của xã hội.Điều này có ý nghĩa đối với lý luận cải cách thủ tục hành chính trong thời kỳ hội nhập. Cụ thể là: - Các quyết định hành chính được thực thi thuận lợi nhờ thủ tục hành chính. Các thủ tục cơ bản thường tác động đến giai đoạn cuối cùng của quyết định hành chính, đến hiệu quả của việc thực hiện chúng do đó, thủ tục càng có tính cơ bản thì ý nghĩa càng lớn.
Các hiện tượng vi phạm pháp luật xảy ra tức là thủ tục hành chính đã bị vi phạm. - Thủ tục hành chính là cơ sở đảm bảo cho việc thi hành các quyết định được thống nhất và có thể kiểm tra được tính hợp pháp, hợp lý cũng như các hệ quả do việc thực hiện các quyết định hành chính tạo ra. - Thủ tục hành chính tạo ra khả năng sáng tạo trong việc thực hiện các quyết định quản lý đã được thông qua khi xây dựng và vận dụng một cách hợp lý, đem lại hiệu quả thiết thực cho Nhà nước. Ở nơi nào thực hiện giảm nhẹ các thủ tục hành chính, tập trung vào “một cửa” để giải quyết yêu cầu của dân thì ở đó hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước được nâng lên rõ rệt, công việc được giải quyết nhanh chóng, thuận lợi và ở đó lòng tin của nhân dân vào cơ quan nhà nước được khôi phục, củng cố, nâng cao và ngược lại.
- Thủ tục hành chính là một bộ phận của pháp luật hành chính nên việc xây dựng và thực hiện tốt các thủ tục hành chính sẽ có ý nghĩa rất lớn đối với quá trình triển khai và thực thi luật pháp, xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam. Trên thực tế, Đảng và Nhà nước ta đã và đang đề ra nhiều phương pháp, biện pháp nhằm cải cách thủ tục hành chính theo hướng đơn giản hóa, thông thoáng góp phần cho kinh tế phát triển. Ví dụ: chúng ta ban hành luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam để thu hút vốn đầu tư nhưng thủ tục thành lập doanh nghiệp của chúng ta thì quá nặng nề, nhiều bước, yêu cầu nhiều loại giấy tờ… Điều này gây tâm lý chán nản cho nhà đầu tư, do đó môi trường đầu tư của Việt Nam mất đi tính cạnh tranh so với các 8 nước trong khu vực và trên thế giới. Đứng trước vấn đề đó, chúng ta cần tích cực cải cách thủ tục hành chính trên tất cả các lĩnh vực và tập trung hơn vào những lĩnh vực then chốt.
- Thủ tục hành chính thể hiện văn hóa giao tiếp trong bộ máy Nhà nước, văn hóa điều hành, nó cho thấy mức độ văn minh của một nền hành chính phát triển. Phân loại thủ tục hành chính Phân loại TTHC là sự phân chia, sắp xếp các TTHC có cùng nội dung, tính chất hoặc phạm vi điều chỉnh vào một nhóm. Hay đó là sự phân chia các TTHC thành các nhóm dựa vào các đặc trưng của chúng. Phân loại TTHC có ý nghĩa rất quan trọng đối với việc hoàn thiện TTHC, đồng thời góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của việc hoạt động quản lý nhà nước trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội.
Việc phân loại TTHC còn tạo cho các cơ quan, các công chức hành chính và mọi công dân thực hiện dễ dàng, nhanh chóng, chính xác các TTHC. Tùy thuộc vào đặc điểm các tiêu chí khác nhau và các nhà nghiên cứu hành chính đã phân chia TTHC thành các nhóm khác nhau như sau: * Thủ tục hành chính nội bộ: Bao gồm các thủ tục quan hệ lãnh đạo, kiểm tra các cơ quan nhà nước cấp trên với cấp dưới, quan hệ hợp tác, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp, ngang cấp, ngang quyền, quan hệ công tác giữa chính quyền cấp huyện với cấp tỉnh và các Bộ, cơ quan chuyên môn của UBND huyện với cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh. Thủ tục hành chính còn rườm rà không trật tự và thậm chí sai các nguyên tắc của quan hệ hành chính như các thủ tục hành chính nội bộ giữa các ngành, các cấp còn mâu thuẫn, chồng chéo, nhiều chính sách TTHC nội bộ liên quan chặt chẽ với vấn đề tổ chức và hoạt động của các cơ quan Nhà nước. Thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thủ tục thành lập, sát nhập, giải thể cơ quan nhà nước, thủ tục tuyển dụng, bổ nhiệm, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức.
là những thủ tục nội bộ. Tuy nhiên, việc cải cách TTHC nội bộ phải đồng thời cùng cải cách bộ máy nhà nước, nâng cao chất lượng đào tạo cán bộ, công chức. * Thủ tục hành chính liên hệ thường được thể hiện qua các dạng sau: 9 + Thủ tục cấp giấy chứng nhận: Là thủ tục giải quyết các yêu cầu, đề nghị cấp giấy chứng nhận của công dân, tổ chức. + Thủ tục giải quyết các yêu cầu, đề nghị của công dân, tổ chức: Thủ tục kiến nghị, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, thủ tục giải quyết các yêu cầu của các cơ quan tổ chức khác của nhà nước.
+ Thủ tục áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính, việc áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính phải được pháp luật quy định chặt chẽ để tránh lạm quyền, xâm phạm đến các quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức. * Thủ tục văn thư: Là trình tự tiến hành các hoạt động lưu trữ, xử lý, cung cấp công văn giấy tờ và đưa ra các quyết định dưới các hình thức văn bản.Thủ tục văn thư mang nhiều tính chất kỹ thuật nghiệp vụ hành chính, đòi hỏi quá trình thực hiện phải tỉ mỉ, đúng thể thức, trình tự các bước tiến hành.
