Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu

Trong tiến trình đổi mới toàn diện nền kinh tế - xã hội tại Việt Nam, Ngân sách Nhà nước (NSNN) giữ vai trò là công cụ điều chỉnh kinh tế vĩ mô quan trọng của Nhà nước. Cùng với quá trình hoàn thiện thể chế quản lý tài chính công, vị trí của Ngân sách xã (NSX) đã từng bước được xác lập và củng cố. Trước thời điểm Luật NSNN năm 1996 được Quốc hội khóa IX thông qua (ngày 20/03/1996), ngân sách xã chưa được tổng hợp đầy đủ vào hệ thống NSNN, tình trạng thâm hụt NSX hàng năm chủ yếu dựa vào sự hỗ trợ một phần từ cấp trên để đáp ứng nhu cầu chi tiêu. Kể từ năm 1997, NSX chính thức trở thành một cấp ngân sách hoàn chỉnh trong hệ thống chính quyền 4 cấp. Đặc biệt, việc Quốc hội thông qua Luật NSNN năm 2002 (ngày 16/12/2002, có hiệu lực từ năm ngân sách 2004) đã đẩy mạnh phân cấp quản lý, tăng cường nguồn lực và tạo quyền chủ động cho chính quyền cấp xã trong việc khai thác nguồn thu và bố trí nhiệm vụ chi.

Mặc dù công tác quản lý, điều hành NSX trên địa bàn cả nước nói chung và tỉnh Hà Tây nói riêng đã đạt được nhiều chuyển biến tích cực, thực tiễn tại địa phương vẫn bộc lộ những hạn chế: công tác lập dự toán còn hình thức; chi tiêu hành chính còn lãng phí; các khoản chi tiếp khách, hội nghị còn cao; nợ đọng xây dựng cơ bản và sinh hoạt phí diễn ra phổ biến; đội ngũ cán bộ tài chính - kế toán cấp cơ sở còn thiếu ổn định và hạn chế về nghiệp vụ.

Nhằm giải quyết các yêu cầu thực tiễn đó, tác giả Nguyễn Đình Vinh (Lớp K39 - 01.03, chuyên ngành Quản lý Tài chính Nhà nước) đã thực hiện chuyên đề khóa luận tốt nghiệp với đề tài: “Hoàn thiện công tác quản lý Ngân sách xã trên địa bàn tỉnh Hà Tây trong thời gian tới” dưới sự hướng dẫn của cô giáo Võ Thị Phương Lan và sự hỗ trợ thực tế của Phòng Ngân sách xã thuộc Sở Tài chính tỉnh Hà Tây.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài được xác định cụ thể:

  1. Hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về ngân sách xã, đặc điểm, vai trò và quy trình quản lý chu trình ngân sách cấp cơ sở.
  2. Phân tích thực trạng tổ chức bộ máy và công tác quản lý NSX (lập, chấp hành, quyết toán dự toán ngân sách) trên địa bàn tỉnh Hà Tây trong giai đoạn 2001 - 2003.
  3. Đề xuất hệ thống các giải pháp nhằm củng cố, nâng cao hiệu lực và hoàn thiện công tác quản lý ngân sách xã tại tỉnh Hà Tây phù hợp với Luật NSNN năm 2002 và Thông tư số 60/2003/TT-BTC.
  • Đối tượng nghiên cứu: Công tác quản lý thu, chi và chu trình quản lý ngân sách nhà nước cấp xã.
  • Phạm vi không gian: Địa bàn tỉnh Hà Tây (gồm 12 huyện, 2 thị xã với 325 xã, phường, thị trấn).
  • Phạm vi thời gian: Số liệu thực tế được khảo sát, tổng hợp chủ yếu trong giai đoạn 2001 - 2003; chuyên đề được hoàn thành vào tháng 4 năm 2005.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp

Chuyên đề được xây dựng dựa trên lý thuyết tài chính công và hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quản lý ngân sách nhà nước của Việt Nam qua các thời kỳ:

  • Khung pháp lý nền tảng: Nghị định số 64/CP ngày 08/04/1972 của Hội đồng Chính phủ về Điều lệ NSX; Thông tư số 14/TC/TDT và Quyết định số 13/TC/TDT của Bộ Tài chính; Nghị quyết số 138/HĐBT ngày 19/11/1983 của Hội đồng Bộ trưởng; Luật NSNN năm 1996; Thông tư số 144TC/NSNN ngày 28/03/1997; Thông tư số 01/1999/TT-BTC ngày 04/01/1999; Thông tư số 118/2000/TT-BTC ngày 22/12/2000; Luật NSNN năm 2002 và Thông tư số 60/2003/TT-BTC ngày 23/06/2003 của Bộ Tài chính hướng dẫn quản lý thu, chi ngân sách xã và các hoạt động tài chính khác của xã, phường, thị trấn.
  • Khái niệm và đặc điểm khoa học: NSX được xác định là hệ thống các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ của chính quyền nhà nước cấp xã nhằm phục vụ cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cơ sở trong khuôn khổ phân cấp. NSX có tính chất đặc thù: vừa là một cấp ngân sách độc lập trong hệ thống NSNN 4 cấp, vừa là một đơn vị dự toán đặc biệt (dưới cấp xã không còn đơn vị dự toán trực thuộc nào khác, trực tiếp tạo nguồn, duyệt cấp và chi tiêu).

Tác giả sử dụng các phương pháp nghiên cứu học thuật kết hợp thực tiễn:

  • Phương pháp phân tích - tổng hợp lý luận: Nghiên cứu quá trình phát triển lịch sử của thể chế tài chính cấp xã từ thời kỳ phong kiến (thời Khúc Hạo, Đinh, Lê, Lý, Trần, Nguyễn), thời kỳ bao cấp đến thời kỳ đổi mới.
  • Phương pháp thống kê mô tả và phân tích so sánh: Thu thập, xử lý và phân tích dữ liệu thứ cấp từ các báo cáo nghiệp vụ của Sở Tài chính Hà Tây (tiêu biểu là Báo cáo số 1018 TC/NSX ngày 15/07/2004 về thực trạng cán bộ tài chính - kế toán xã, phường, thị trấn) và số liệu thu - chi ngân sách giai đoạn 2001 - 2003.

Nội dung chính theo từng chương

Phần 1: Những lý luận chung về Ngân sách xã

Nội dung phần 1 tập trung làm rõ cơ sở khoa học về ngân sách xã thông qua các khía cạnh cơ bản:

  • Lịch sử hình thành và phát triển: Phân tích tiến trình quản lý quỹ xã qua các giai đoạn lịch sử. Dưới thời phong kiến, quản lý tài chính làng xã mang tính tự quản theo hương ước (thời Khúc Hạo có Tư giáp trông coi nhân lực và thu thuế; thời Lê có Xã trưởng coi việc khoán thu, quy định chặt chẽ mức chi từ 20 đến 50 quan; thời Nguyễn có chức sắc phân bổ theo 3 miền). Thời kỳ bao cấp, công tác quản lý NSX chưa được coi trọng do cơ chế kế hoạch hóa tập trung. Từ năm 1996 đến nay, thể chế quản lý NSX được chuẩn hóa bằng hệ thống luật định.
  • Đặc điểm và vai trò của NSX: NSX là cấp ngân sách cơ sở gắn liền trực tiếp với lợi ích của nhân dân địa phương; là công cụ vật chất duy trì hoạt động của bộ máy chính quyền xã; là đòn bẩy phát triển hạ tầng kinh tế - kỹ thuật theo phương châm "Nhà nước và nhân dân cùng làm" (Điện - Đường - Trường - Trạm) và đảm bảo an sinh xã hội nông thôn.
  • Nội dung thu, nhiệm vụ chi theo quy định hiện hành (Thông tư số 60/2003/TT-BTC):
    • Nguồn thu hưởng 100%: Các khoản phí, lệ phí quy định; thu từ hoạt động sự nghiệp của xã; thu hoa lợi công sản và quỹ đất công ích 5%; các khoản đóng góp tự nguyện; viện trợ không hoàn lại; thu kết dư ngân sách năm trước.
    • Nguồn thu phân chia theo tỷ lệ (tối thiểu 70%): Thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp; lệ phí trước bạ nhà, đất.
    • Thu bổ sung từ ngân sách cấp trên: Bổ sung cân đối (xác định ổn định từ 3 đến 5 năm) và bổ sung có mục tiêu.
    • Nhiệm vụ chi: Gồm chi đầu tư phát triển (công trình hạ tầng không có khả năng thu hồi vốn) và chi thường xuyên (lương, sinh hoạt phí HĐND, hoạt động Đảng bộ, đoàn thể Mặt trận Tổ quốc, Hội Phụ nữ, Hội Nông dân, quốc phòng - an ninh cơ sở, y tế, giáo dục, văn hóa, xã hội).
  • Chu trình quản lý NSX: Gồm ba giai đoạn kế tiếp: lập dự toán, chấp hành dự toán và quyết toán ngân sách. Thời hạn chỉnh lý quyết toán NSX kết thúc vào ngày 30/01 năm sau; báo cáo quyết toán sau khi HĐND xã phê chuẩn được lập thành 05 bản gửi các cơ quan liên quan và công khai trước nhân dân.
  • Các nhân tố ảnh hưởng và sự cần thiết tăng cường quản lý: Bao gồm môi trường pháp lý, mục tiêu KT-XH địa phương, mức độ phân cấp thu chi, tổ chức bộ máy quản trị, chính sách định mức chi tiêu, tinh thần tự chủ tài chính theo Luật NSNN năm 2002.

Phần 2: Thực trạng công tác quản lý ngân sách xã ở Hà Tây hiện nay

Phần 2 phản ánh toàn diện điều kiện kinh tế - xã hội, mô hình tổ chức bộ máy và tình hình quản lý NSX tại địa phương trong giai đoạn 2001 - 2003:

  • Đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội tỉnh Hà Tây:
    • Vị trí cửa ngõ Thủ đô, giáp tam giác kinh tế Hà Nội - Hải Phòng - Quảng Ninh; địa hình chuyển tiếp từ đồng bằng (độ cao 5-7m) lên trung du và vùng núi cao Ba Vì (700-1282m); tài nguyên khoáng sản phong phú (đá vôi, granit, cao lanh, sét...).
    • Địa bàn hành chính gồm 12 huyện, 2 thị xã với 325 đơn vị cơ sở (9 xã miền núi cao, 54 xã trung du, 14 thị trấn, 11 phường, 235 xã đồng bằng). Dân số khoảng 2,748 triệu người (khu vực nông thôn chiếm đại đa số, thành thị khoảng 210.765 người); lực lượng lao động xấp xỉ 1 triệu người.
    • Tốc độ tăng trưởng kinh tế bình quân đạt 8,5%/năm; thu nhập bình quân đầu người đạt khoảng 6 triệu đồng/người/năm. Cơ cấu ngành kinh tế: nông - lâm - thủy sản đạt 34,54%, công nghiệp - xây dựng đạt 34,7%, dịch vụ đạt 29,6% (trong nông nghiệp, ngành chăn nuôi chiếm xấp xỉ 40%). Tỉnh có trên 1.100 làng có nghề, trong đó gần 200 làng đạt tiêu chí làng nghề và 160 làng nghề truyền thống được cấp bằng công nhận. Cấp thẻ bảo hiểm y tế cho người nghèo đạt 100%.
  • Cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý NSX:
    • Cấp tỉnh: Phòng NSX thuộc Sở Tài chính gồm 08 người (01 Trưởng phòng, 01 Phó phòng, 06 nhân viên, trong đó có 01 cán bộ chuyên trách tin học).
    • Cấp huyện: Tổ NSX trực thuộc Phòng Tài chính huyện (bố trí từ 2 đến 4 cán bộ tùy thuộc quy mô đơn vị hành chính cấp xã).
    • Cấp xã: Ban Tài chính xã gồm 03 thành viên (Trưởng ban là ủy viên UBND phụ trách tài chính, 01 cán bộ phụ trách kế toán và 01 thủ quỹ).
  • Thực trạng đội ngũ cán bộ tài chính - kế toán cấp cơ sở: Căn cứ Báo cáo số 1018 TC/NSX ngày 15/07/2004 của Sở Tài chính Hà Tây, toàn tỉnh có 632 cán bộ, công chức tài chính - kế toán cấp cơ sở.
Tiêu chí phân loại Tổng số (người) Trưởng ban Tài chính Kế toán NSX
Tổng số cán bộ, công chức TC-KT xã 632 309 323
1. Trình độ lý luận chính trị
- Cao cấp 0 0 0
- Trung cấp 147 99 48
- Sơ cấp 295 130 165
- Chưa qua đào tạo lý luận 190 80 110
2. Trình độ văn hóa
- Tốt nghiệp PTTH 598 289 309
- Chưa tốt nghiệp PTTH 34 20 14
3. Trình độ chuyên môn nghiệp vụ
- Đại học 46 16 30
- Cao đẳng 19 10 9
- Trung cấp 517 237 280
- Sơ cấp 50 46 4
- Chưa qua đào tạo chuyên môn 0 0 0
4. Tỷ lệ đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ 99% 99% 99%

(Nguồn: Báo cáo số 1018 TC/NSX ngày 15/7/2004 của Sở Tài chính tỉnh Hà Tây)

  • Đánh giá thực trạng quản lý các khâu ngân sách (2001 - 2003):
    • Lập dự toán: Nhiều xã nhận số thông báo kiểm tra chậm, lập dự toán mang tính đối phó, thiếu căn cứ khoa học và chưa sát thực tế phát triển KT-XH của địa phương.
    • Chấp hành dự toán: Đã thực hiện nguyên tắc tập trung nguồn thu nộp qua Kho bạc Nhà nước (KBNN), đảm bảo phối hợp giữa Ban Tài chính xã và Chi cục Thuế. Các khoản trợ cấp bổ sung từ ngân sách huyện đã hỗ trợ giải quyết tình trạng "thu theo vụ, chi giải vụ". Tuy nhiên, chi tiêu hành chính còn lãng phí ở khâu hội nghị, tiếp khách; chi xây dựng cơ bản còn dàn trải, chưa quyết liệt xử lý nợ đọng sinh hoạt phí và nợ đọng công trình.

Phần 3: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý ngân sách xã trên địa bàn tỉnh Hà Tây trong thời gian tới

Từ những phân tích lý luận và thực trạng, tác giả xác định phương hướng và hệ thống giải pháp trọng tâm:

  1. Đổi mới và nâng cao chất lượng công tác lập dự toán: Bám sát quy hoạch phát triển KT-XH, các chỉ tiêu kinh tế kỹ thuật và định mức phân bổ ngân sách; khắc phục triệt để tính thụ động, đối phó trong lập kế hoạch tài chính cấp xã.
  2. Siết chặt kỷ cương trong chấp hành ngân sách: Thực hiện kiểm soát chi chặt chẽ qua KBNN theo đúng Mục lục NSNN; triệtเพื่อ thực hành tiết kiệm trong chi quản lý hành chính; chấm dứt tình trạng tự ý phân cấp cho thôn, xóm tự thu tự chi không qua sổ sách kế toán.
  3. Thực hiện nghiêm túc quy trình và thời hạn quyết toán: Nâng cao tính chính xác, trung thực của báo cáo quyết toán năm; tuân thủ thời hạn chỉnh lý quyết toán trước ngày 30/01; công khai minh bạch dự toán và quyết toán ngân sách cho nhân dân giám sát.
  4. Kiện toàn bộ máy và nâng cao chất lượng nhân lực tài chính xã: Chuẩn hóa tiêu chuẩn chức danh công chức tài chính - kế toán xã theo Luật NSNN năm 2002; đẩy mạnh đào tạo chuyên môn đại học, cao đẳng cho cán bộ kế toán; xóa bỏ tình trạng cán bộ chưa tốt nghiệp PTTH làm công tác quản lý tài chính.

Kết quả và đóng góp

  1. Tổng hợp bức tranh toàn diện về tài chính cấp xã tại địa phương: Khóa luận đã hệ thống hóa các chỉ số quan trọng về điều kiện tự nhiên, KT-XH của tỉnh Hà Tây (tăng trưởng 8,5%, thu nhập bình quân 6 triệu đồng/người/năm, mạng lưới 160 làng nghề truyền thống, 325 đơn vị hành chính cấp xã).
  2. Cung cấp dữ liệu chi tiết về năng lực đội ngũ công chức tài chính cơ sở: Phân tích cụ thể cơ cấu trình độ của 632 cán bộ công chức tài chính - kế toán xã năm 2003, chỉ ra điểm mạnh (81,8% trình độ trung cấp chuyên nghiệp, không có cán bộ chưa qua đào tạo) và điểm hạn chế (vẫn còn 34 cán bộ chưa tốt nghiệp PTTH, tỷ lệ có bằng đại học chỉ đạt 7,27%).
  3. Gắn kết quy định pháp lý mới vào thực tiễn địa phương: Đặt vấn đề quản lý NSX tỉnh Hà Tây trong bối cảnh thực thi Luật NSNN năm 2002 và Thông tư số 60/2003/TT-BTC, làm rõ cơ chế điều tiết giữ lại tối thiểu 70% các khoản thu thuế nhà đất, trước bạ, môn bài nhằm tăng quyền tự chủ ngân sách xã.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Phạm vi số liệu thực chứng của đề tài tập trung chủ yếu trong giai đoạn 2001 - 2003 khi Luật NSNN năm 2002 mới bắt đầu đi vào hiệu lực thi hành từ năm 2004; các số liệu tổng hợp chi tiết về cơ cấu thu chi được tiếp cận ở cấp độ Sở Tài chính mà chưa mở rộng khảo sát sâu từng xã điển hình (vùng sâu, vùng trung du, vùng đồng bằng).
  • Hướng phát triển: Nghiên cứu đánh giá tác động sau nhiều năm thực hiện cơ chế phân cấp nguồn thu (tỷ lệ điều tiết 70% - 100%) theo Luật NSNN năm 2002 đối với tính tự chủ ngân sách của các xã thuần nông và xã có làng nghề phát triển tại địa phương.

Giá trị tham khảo

  • Đối tượng tham khảo: Sinh viên, học viên chuyên ngành Quản lý Tài chính công, Tài chính - Ngân hàng, Kế toán nhà nước; cán bộ phụ trách phòng ban ngân sách cấp huyện, công chức tài chính - kế toán cấp xã.
  • Giá trị cốt lõi: Cung cấp tài liệu hệ thống hóa về lịch sử phát triển ngân sách xã qua các thời kỳ lịch sử; nguồn số liệu khảo sát thực tế có giá trị tư liệu về thực trạng cán bộ tài chính cơ sở tỉnh Hà Tây giai đoạn trước khi sáp nhập vào Thủ đô Hà Nội.

Câu hỏi thường gặp

1. Khái niệm Ngân sách xã được xác định như thế nào trong chuyên đề? Ngân sách xã được định nghĩa là hệ thống các quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ của chính quyền nhà nước cấp xã nhằm phục vụ cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cơ sở trong khuôn khổ đã được phân công, phân cấp quản lý.

2. Điểm đặc thù khác biệt của ngân sách cấp xã so với các cấp ngân sách khác là gì? Ngân sách xã vừa là một cấp ngân sách trong hệ thống NSNN 4 cấp, vừa là một đơn vị dự toán đặc biệt vì dưới cấp xã không còn đơn vị dự toán trực thuộc nào khác; xã trực tiếp tạo nguồn kinh phí thông qua các khoản thu phân cấp, vừa duyệt cấp, trực tiếp chi trả và tổng hợp các khoản chi đó vào ngân sách.

3. Tỷ lệ phân chia nguồn thu cho ngân sách cấp xã theo quy định của Thông tư số 60/2003/TT-BTC là bao nhiêu? Đối với các khoản thu phân chia (thuế chuyển quyền sử dụng đất; thuế nhà, đất; thuế môn bài thu từ cá nhân, hộ kinh doanh; thuế sử dụng đất nông nghiệp từ hộ gia đình; lệ phí trước bạ nhà đất), HĐND cấp tỉnh phân cấp cho ngân sách cấp xã, phường, thị trấn được hưởng tỷ lệ tối thiểu là 70%, và có thể xem xét nâng lên tối đa 100%.

4. Cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý NSX tỉnh Hà Tây được phân bổ như thế nào? Tại cấp tỉnh có Phòng NSX trực thuộc Sở Tài chính (gồm 8 người: 1 Trưởng phòng, 1 Phó phòng, 6 nhân viên); cấp huyện có Tổ NSX trực thuộc Phòng Tài chính huyện (từ 2 đến 4 người); cấp xã thành lập Ban Tài chính xã gồm 3 người (Trưởng ban là ủy viên UBND xã, 1 phụ trách kế toán và 1 thủ quỹ).

5. Thực trạng trình độ văn hóa và chuyên môn của đội ngũ công chức tài chính - kế toán xã tại Hà Tây năm 2003 như thế nào? Theo Báo cáo số 1018 TC/NSX ngày 15/7/2004, trong tổng số 632 cán bộ: về văn hóa có 598 người tốt nghiệp PTTH và 34 người chưa tốt nghiệp PTTH; về chuyên môn có 46 người trình độ Đại học, 19 Cao đẳng, 517 Trung cấp, 50 Sơ cấp và 0 người chưa qua đào tạo.

Kết luận

Chuyên đề tốt nghiệp của sinh viên Nguyễn Đình Vinh đã phản ánh bức tranh toàn diện về công tác quản lý tài chính - ngân sách cấp xã tại tỉnh Hà Tây trong giai đoạn chuyển giao thể chế 2001 - 2003. Khóa luận đã làm sáng tỏ cơ sở lý luận, phân tích chi tiết dữ liệu thực trạng đội ngũ cán bộ và các khâu quản lý dự toán ngân sách cơ sở. Đồng thời, đề tài đưa ra các kiến nghị giải pháp thiết thực nhằm củng cố năng lực quản lý ngân sách xã, đáp ứng yêu cầu phân cấp tài chính của Luật NSNN năm 2002.