CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. MỘT SỐ LÝ LUẬN LIÊN QUAN ĐẾN KIỂM SOÁT NỘI BỘ Các khái niệm a. Kiểm soát nội bộ theo định nghĩa của COSO Theo COSO (2013), kiểm soát nội bộ được định nghĩa như sau: “Kiểm soát nội bộ là một tiến trình được thiết lập và vận hành bởi hội đồng quản trị, ban quản lý và các nhân sự khác, được thiết kế để đem lại một sự đảm bảo hợp lý đối với việc đạt được mục tiêu hoạt động, mục tiêu báo cáo và sự tuân thủ với các luật và quy định liên quan” [15, tr. Ủy ban tổ chức đồng bảo trợ của Hội đồng quốc gia chống gian lận về báo cáo tài chính (COSO) đã đưa định nghĩa: “KSNB là một quá trình chịu ảnh hưởng bởi các nhà quản lý và các nhân viên của một tổ chức, được thiết kế để cung cấp một sự đảm bảo hợp lý nhằm thực hiện các mục tiêu sau: (i) Hoạt động hữu hiệu và hiệu quả; (ii) Thông tin đáng tin cậy; (iii) Sự tuân thủ các luật lệ và quy định” [33].
Kiểm soát nội bộ trong lĩnh vực công Trong lĩnh vực công KSNB rất được xem trọng đây là đối tượng được kiểm toán viên nhà nước đặc biệt quan tâm. Trong các đơn vị hành chính thì Nhà nước là người sở hữu vốn, còn thủ trưởng các cơ quan hành chính là người đại diện cho Nhà nước điều hành hoạt động của đơn vị hành chính với mong muốn người đại diện phải hoàn thành nhiệm vụ do Nhà nước giao và các đơn vị hành chính phải hoạt động hiệu quả, bảo vệ tài sản của Nhà nước. Người chủ sở hữu muốn người đại diện hoàn thành mục tiêu của mình đặt Luan van 8 ra và người đại diện phải thực hiện công việc một cách hiệu quả, trung thực. Người đại diện có nhiều thẩm quyền trong việc điều hành hoạt động của đơn vị.
Do đó tồn tại khả năng người đại diện không thực hiện hết những yêu cầu của người sở hữu vốn đề ra, dẫn đến xung đột lợi ích giữa người sở hữu vốn và người đại diện. Năm 1992, Tổ chức Quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao (INTOSAI- International Organization of Supreme Audit Istitutions) đã ban hành tài liệu đề cập đến việc nâng cấp các chuẩn mực KSNB, hỗ trợ cho việc thực hiện và đánh giá KSNB. Hệ thống chuẩn mực kiểm toán do INTOSAI ban hành bao gồm quy tắc đạo đức nghề nghiệp và chuẩn mực kiểm toán. Hướng dẫn chuẩn mực KSNB của INTOSAI 1992 đưa ra định nghĩa về KSNB như sau: KSNB là cơ cấu của một tổ chức, bao gồm nhận thức, phương pháp, quy trình và các biện pháp của người lãnh đạo nhằm bảo đảm sự hợp lý để đạt được các mục tiêu của tổ chức: - Thúc đẩy các hoạt động hữu hiệu, hiệu quả và có kỷ cương cũng như chất lượng của sản phẩm, dịch vụ phù hợp với nhiệm vụ của tổ chức.
- Bảo vệ nguồn lực không bị thất thoát, lãng phí, tham ô và vi phạm pháp luật. - Khuyến khích việc tuân thủ pháp luật, quy định của Nhà nước và nội bộ. - Xây dựng, duy trì các dữ liệu tài chính và lập báo cáo kịp thời. Tài liệu hướng dẫn của INTOSAI được cập nhật lại vào năm 2001, INTOSAI GOV 9100 định nghĩa KSNB như sau: “KSNB là một quá trình xử lý toàn bộ được thực hiện bởi nhà quản lý và các cá nhân trong tổ chức, quá trình này được thiết kế để phát hiện các rủi ro và cung cấp một sự đảm bảo hợp lý để đạt được nhiệm vụ của tổ chức”.
Mục tiêu của tài liệu INTOSAI GOV 9100 nhằm thiết lập và duy trì KSNB Luan van 9 hữu hiệu trong khu vực công. Vì vậy, các nhà lãnh đạo các tổ chức của Nhà nước xem tài liệu này là một nền tảng để thực hiện và giám sát KSNB trong tổ chức. So với định nghĩa của báo cáo COSO, khía cạnh giá trị đạo đức trong hoạt động được thêm vào và nhấn mạnh. Bởi vì kỳ vọng rằng, công chức phải phục vụ lợi ích công với sự công bằng và quản lý nguồn lực công một cách đúng đắn.
Công dân phải nhận được sự đối đãi vô tư trên cơ sở pháp luật và công lý[32]. Như vậy, báo cáo COSO đã tạo lập một nền tảng lý luận cơ bản về KSNB. Trong khu vực công, INTOSAI cũng tích hợp những yếu tố cấu thành hệ thống KSNB theo COSO khi ban hành những quy định về KSNB. Các bộ phận cấu thành hệ thống kiểm soát nội bộ Tương tự như Báo cáo COSO, INTOSAI đưa ra năm yếu tố của KSNB gồm: Môi trường kiểm soát, đánh giá rủi ro, hoạt động kiểm soát, thông tin và truyền thông, hoạt động giám sát.
Tuy nhiên, có những khác biệt nhất định về chi tiết. Môi trường kiểm soát Nhà quản lý xem việc tổ chức và vận hành hệ thống KSNB là một nhiệm vụ rất quan trọng nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động và giảm thiểu rủi ro cho hoạt động. Các cơ quan chú trọng về đạo đức nghề nghiệp và đều có ban hành văn bản quy định cụ thể về đạo đức tương đối chi tiết và đầy đủ. Các quy định này hầu hết được công khai cho mọi người bên trong và bên ngoài cơ quan.
Môi trường kiểm soát đã tạo nên một sắc thái chung cho một tổ chức, ảnh hưởng đến ý thức kiểm soát của các nhân viên. Môi trường kiểm soát là nền tảng cho các yếu tố khác trong KSNB, nó tạo lập nề nếp, kỷ cương, đạo đức và cơ cấu cho tổ chức. Các nhân tố trong môi trường KSNB bao gồm: ❖ Tính chính trực và giá trị đạo đức Nhà quản lý cần phải xây dựng chuẩn mực về đạo đức trong đơn vị và cư Luan van 10 xử đúng đắn. Nhà quản lý cần làm gương cho cấp dưới về việc tuân thủ các chuẩn mực.
Tính chính trực và giá trị đạo đức của nhà lãnh đạo và đội ngũ nhân viên được xác định ở thái độ tuân thủ các điều lệ, quy định về cách thức ứng xử của cán bộ công chức Nhà nước. Đồng thời phải cho công chúng thấy được tinh thần này trong sứ mệnh và tiêu chuẩn đạo đức của tổ chức thông qua các văn bản chính thức. ❖ Năng lực nhân viên: Năng lực nhân viên bao gồm trình độ hiểu biết, kỹ năng làm việc cần thiết để đảm bảo việc thực hiện có kỷ cương, trung thực, tiết kiệm, hiệu quả và hữu hiệu cũng như có sự am hiểu đúng đắn về trách nhiệm của bản thân trong việc thiết lập hệ thống KSNB. Lãnh đạo và nhân viên phải hiểu được việc xây dựng, thực hiện, duy trì của KSNB, vai trò của KSNB và trách nhiệm của họ trong việc thực hiện sứ mệnh chung của tổ chức.
Trách nhiệm của mỗi cá nhân trong tổ chức đều gắn với vai trò của họ trong hệ thống KSNB. Lãnh đạo và nhân viên cần có những kỹ năng cần thiết để đánh giá rủi ro, sự hiểu biết cần thiết về kiểm soát nội bộ để thực hiện trách nhiệm của mình. Việc đánh giá rủi ro đảm bảo hoàn thành trách nhiệm của họ trong tổ chức. Đào tạo là một phương thức hữu hiệu để nâng cao trình độ cho các thành viên trong tổ chức.
Một trong những nội dung đào tạo là hướng dẫn về mục tiêu KSNB, phương pháp giải quyết những tình huống khó xử trong công việc. ❖ Chính sách nhân sự Chính sách nhân sự bao gồm tuyển dụng, huấn luyện, đào tạo, đánh giá, bổ nhiệm, khen thưởng, kỷ luật… Mỗi cá nhân đóng vai trò quan trọng trong KSNB. Khả năng, sự tin cậy của nhân viên rất cần thiết để kiểm soát được hữu hiệu. Vì vậy cách thức tuyển dụng, huấn luyện, đào tạo, giáo dục, đánh giá, bổ nhiệm, khen thưởng, kỷ luật Luan van 11 đóng vai trò quan trọng trong môi trường kiểm soát.
Việc ra quyết định tuyển dụng nhân viên phải đảm bảo được về tư cách đạo đức cũng như kinh nghiệm để đáp ứng được công việc được giao. Nhà lãnh đạo cần thiết lập các tiêu chuẩn để động viên khuyến khích bằng hình thức khen thưởng, đồng thời cũng có các hình thức kỷ luật nghiêm khắc cho các hành vi vi phạm. Đánh giá rủi ro Đánh giá rủi ro là quá trình xác định và phân tích các rủi ro liên quan đến việc đạt được mục tiêu của tổ chức và xác định biện pháp xử lý phù hợp. Việc nhận dạng rủi ro chủ yếu rất quan trọng, nó không chỉ liên quan đến những đe dọa của rủi ro mà nó còn liên quan đến sự phân chia trách nhiệm và nguồn lực đối phó với rủi ro.
➢ Nhận dạng rủi ro Nhận dạng rủi ro bao gồm rủi ro từ bên ngoài, rủi ro bên trong, rủi ro ở cấp toàn đơn vị và ở từng hoạt động. Nhận dạng rủi ro là một quá trình liên tục, lặp đi lặp lại trong suốt quá trình hoạt động của đơn vị. Liên quan đến khu vực công, các cơ quan Nhà nước phải kiểm soát các rủi ro làm ảnh hưởng đến mục tiêu được giao của đơn vị. ➢ Đánh giá rủi ro Để kiểm soát được rủi ro, vấn đề quan trọng không phải chỉ là nhận ra các rủi ro tồn tại mà còn là việc đánh giá tầm quan trọng, tác hại mà rủi ro gây ra và khả năng xảy ra rủi ro.
Đánh giá rủi ro đóng vao trò quan trọng trong việc lựa chọn các hoạt động kiểm soát thích hợp. Có nhiều phương pháp đánh giá rủi ro, tuy nhiên cần phải đánh giá một cách có hệ thống. Có thể nhà lãnh đạo sẽ xây dựng các tiêu chí đánh giá rủi ro, sau đó sắp xếp thứ tự các rủi ro, dựa vào đó nhà lãnh đạo sẽ phân bổ nguồn lực để đối phó rủi ro. Luan van 12 ➢ Đối phó với rủi ro Có bốn biện pháp đối phó rủi ro: Phân tán rủi ro, chấp nhận rủi ro, né tránh rủi ro và hạn chế rủi ro.
Đơn vị Nhà nước làm theo nhiệm vụ được giao nên trong phần lớn các trường hợp rủi ro được xử lý hạn chế và đơn vị duy trì KSNB có hiệu quả để giữ rủi ro ở mức chấp nhận được. Mức độ chấp nhận rủi ro của tổ chức sẽ thay đổi theo nhận thức bởi nhà quản lý về tầm quan trọng của rủi ro. Hoạt động kiểm soát Hoạt động kiểm soát là những chính sách và thủ tục được thiết lập để đối phó rủi ro và đảm bảo đạt được mục tiêu, nhiệm vụ của tổ chức.