Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN CHUNG VỀ BỒI DƯỠNG CÔNG CHỨC 1. Quan niệm về công chức Công chức là thuật ngữ được sử dụng phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới để chỉ những người được tuyển dụng, bổ nhiệm vào làm việc thường xuyên trong các cơ quan nhà nước và hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, do tính đặc thù của từng quốc gia nên quan niệm về công chức ở các nước không hoàn toàn thống nhất. Sự khác nhau trong quan niệm về công chức thể hiện trên các phương diện như: Phạm vi công chức, đặc điểm công chức và chế độ công vụ.
Khái niệm, phạm vi công chức 1. Khái niệm công chức Thuật ngữ “công chức” thường được hiểu một cách khái quát là những người được nhà nước tuyển dụng, nhận một công việc hoặc một nhiệm vụ nhất định, do Nhà nước trả lương và có nghĩa vụ, bổn phận phục vụ nhân dân, phục vụ nhà nước theo các quy định của pháp luật. Tuy nhiên, phạm vi xác định công chức là khác nhau đối với mỗi quốc gia khác nhau, phụ thuộc vào thể chế chính trị, hệ thống pháp luật, cách thức tổ chức bộ máy và lịch sử, văn hóa dân tộc mỗi quốc gia. Trong khi đó, có những nước lại chỉ giới hạn những người làm việc trong các cơ quan QLNN hay hẹp hơn nữa là trong các cơ quan quản lý hành chính nhà nước.
Chẳng hạn như: các nước Anh, Singapore quan niệm công chức chỉ là những người làm công tác chuyên môn nghiệp vụ trong bộ máy hành chính của các bộ thuộc Chính phủ. 11 lOMoARcPSD|15547689 Trong khi đó, các nước Nga, Trung Quốc, Ba Lan thì quan niệm công chức bao gồm những người thực hiện các hoạt động chuyên môn nghiệp vụ quản lý hành chính của các bộ và của bộ máy hành chính thuộc các chính quyền địa phương. Nước Pháp lại quan niệm “công chức bao gồm toàn bộ những người được Nhà nước hoặc cộng đồng lãnh thổ (công xã, tỉnh, vùng) bổ nhiệm vào làm việc thường xuyên trong một công sở hay công sở tự quản, kể cả các bệnh viện và được biên chế vào một ngạch của nền hành chính công”. Như vậy, quan niệm về công chức ở các quốc gia có sự khác biệt về phạm vi công chức cũng như nội hàm và địa vị pháp lý do đặc điểm văn hóa, kinh tế - xã hội, dân tộc…Nhưng cũng có những nét tương đồng như: đều quy định rõ công chức là kết quả của sự tuyển chọn đặc biệt của Nhà nước, hoạt động của họ chịu sự điều chỉnh của Luật công chức.
Ở Việt Nam, khái niệm công chức được hình thành, phát triển và hoàn thiện gắn liền với sự phát triển của nền HCNN. Khái niệm công chức lần đầu tiên được đề cập đến trong văn bản của nhà nước là Sắc lệnh 76/SL về quy chế công chức Việt Nam do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký. Trước đó, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh 188/SL quy định về các hạng công chức, đó cũng được coi như văn bản pháp lý khởi đầu cho việc xây dựng đội ngũ công chức sau này của nhà nước ta.[17] Tại Điều 1 của Sắc lệnh 76/SL quy định: “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển dụng để giữ chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính phủ, ở trong hay ngoài nước, đều là công chức theo quy chế này, trừ những trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định”. Theo quan niệm này thì công chức ở đây là những: Công dân của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa; do chính quyền nhân dân tuyển dụng; giữ chức vụ thường xuyên trong cơ quan Chính phủ.
Như vậy, những người làm việc trong các cơ quan nhà nước khác không gọi là công chức. Quan niệm này cũng giống quan niệm 12 lOMoARcPSD|15547689 của một số nước, chỉ coi những người giữ những công việc thường xuyên trong các cơ quan hành chính nhà nước mới là công chức.[17] Gần đây nhất, Quốc hội đã ban hành Luật Cán bộ, công chức và Luật viên chức (sửa đổi) số 52/2019/QH14 ngày 25/11/2019, Luật có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2020. Điều 4 Luật Cán bộ, công chức quy định như sau: “ Công chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước”[31, Điều 4]. Khái niệm công chức các cơ quan chuyên môn cấp huyện Ngày 14/9/2020, Chính phủ ban hành Nghị định 108/2020/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 37/2014/NĐ-CP ngày 05 tháng 5 năm 2014 của Chính phủ quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, có hiệu lực từ ngày 25/11/2020 quy định: các cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện là các phòng, ban, văn phòng Hội đồng nhân dân - Ủy ban nhân dân có chức năng tham mưu, giúp việc cho UBND, Hội đồng nhân dân cấp huyện, quận, thị xã.
Như vậy, có thể hiểu công chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện là những công dân Việt Nam được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, bậc, chức danh trong biên chế và làm việc tại các phòng, ban chuyên môn thuộc UBND huyện, được hưởng lương từ ngân sách nhà nước. 13 lOMoARcPSD|15547689 Theo quy định tại Điều 17, Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 (Sửa đổi, bổ sung 22/11/2019) Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân huyện gồm có các phòng và cơ quan tương đương phòng [32]. Các CQCM thuộc UBND là cơ quan tham mưu, giúp UBND cùng cấp thực hiện chức năng QLNN ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của UBND cùng cấp và theo quy định của pháp luật; góp phần bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác từ Trung ương đến cơ sở. Tổ chức các các cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh hiện nay được Chính phủ quy định tại Nghị định số 108/2020/NĐ-CP ngày 14/9/2020.
Theo Nghị định này, các CQCM thuộc UBND cấp huyện có vị trí và chức năng là cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện; thực hiện chức năng tham mưu, giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của Ủy ban nhân dân cấp huyện và theo quy định của pháp luật; góp phần bảo đảm sự thống nhất quản lý của ngành hoặc lĩnh vực công tác ở địa phương. Cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, vị trí việc làm, biên chế công chức, cơ cấu ngạch công chức và công tác của Ủy ban nhân dân cấp huyện; đồng thời, chịu sự chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn về chuyên môn nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan này là: Trình Ủy ban nhân dân cấp huyện ban hành quyết định, chỉ thị; quy hoạch, kế hoạch dài hạn, 05 năm và hàng năm; chương trình, biện pháp tổ chức thực hiện các nhiệm vụ cải cách hành chính nhà nước thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước được giao. Tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật, quy hoạch, kế hoạch sau khi được phê duyệt; thông tin, tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về các lĩnh vực 14 lOMoARcPSD|15547689 thuộc phạm vi quản lý được giao; theo dõi thi hành pháp luật.
Giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện thực hiện và chịu trách nhiệm về việc thẩm định, đăng ký, cấp các loại giấy phép thuộc phạm vi trách nhiệm và thẩm quyền của cơ quan chuyên môn theo quy định của pháp luật và theo phân công của Ủy ban nhân dân cấp huyện. Giúp Ủy ban nhân dân cấp huyện quản lý nhà nước đối với tổ chức kinh tế tập thể, kinh tế tư nhân, các hội và tổ chức phi chính phủ hoạt động trên địa bàn thuộc các lĩnh vực quản lý của cơ quan chuyên môn theo quy định của pháp luật. Hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ về lĩnh vực quản lý của cơ quan chuyên môn cho cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã). Tổ chức ứng dụng tiến bộ khoa học, công nghệ; xây dựng hệ thống thông tin, lưu trữ phục vụ công tác quản lý nhà nước và chuyên môn nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp huyện.
Thực hiện công tác thông tin, báo cáo định kỳ và đột xuất về tình hình thực hiện nhiệm vụ được giao theo quy định của Ủy ban nhân dân cấp huyện và sở quản lý ngành, lĩnh vực. Kiểm tra theo ngành, lĩnh vực được phân công phụ trách đối với tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện các quy định của pháp luật; giải quyết khiếu nại, tố cáo; phòng, chống tham nhũng, lãng phí theo quy định của pháp luật và phân công của Ủy ban nhân dân cấp huyện. Quản lý tổ chức bộ máy, vị trí việc làm, biên chế công chức, cơ cấu ngạch công chức, thực hiện chế độ tiền lương, chính sách, chế độ đãi ngộ, khen thưởng, kỷ luật, đào tạo và bồi dưỡng về chuyên môn nghiệp vụ đối với công chức thuộc phạm vi quản lý theo quy định của pháp luật, theo phân công của Ủy ban nhân dân cấp huyện. Quản lý và chịu trách nhiệm về tài chính của cơ quan chuyên môn theo quy định của pháp luật và phân công của Ủy ban nhân dân cấp huyện.
Thực hiện một số nhiệm vụ khác do Ủy ban nhân dân cấp huyện giao hoặc theo quy định của pháp luật [29, Điều 4]. Về đặc điểm công chức các cơ quan chuyên môn cấp huyện Xuất phát từ đặc thù riêng hệ thống chính trị ở nước ta bao gồm các cơ quan của Đảng, Nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội. Công chức các CQCM thuộc UBND cấp huyện là một bộ phận của công chức - nguồn nhân lực quan trọng trong hệ thống chính trị do Đảng lãnh đạo. Theo quy định hiện hành ở nước ta, công chức có thể làm việc trong các cơ quan khác nhau thuộc hệ thống chính trị và có sự luân chuyển, bố trí giữa các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị.