Chương 1: Những vấn đề lý luận về xử lý bội chi ngân sách nhà nước và mô hình pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước. Chương 2: Kinh nghiệm quốc tế trong điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi NSNN và thực tiễn ở Việt Nam. 5 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ XỬ LÝ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC VÀ MÔ HÌNH PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC 1. Những vấn đề lý luận về xử lý bội chi ngân sách nhà nƣớc 1.
Khái quát chung về bội chi ngân sách nhà nước 1. Khái niệm bội chi ngân sách nhà nước Theo Cẩm nang Thống kê tài chính chính phủ (GFS) do Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF) ban hành, khái niệm thu và chi ngân sách có thể được khái quát như sau: Thu ngân sách là các khoản thu vào quỹ ngân sách mà không kèm theo, không làm phát sinh nghĩa vụ hoàn trả trực tiếp cho các đối tượng có nghĩa vụ phải nộp ngân sách. Thu NSNN bao gồm: các khoản thu thuế, phí và các khoản thu khác (kể cả viện trợ không hoàn lại), không bao gồm các khoản vay trong và ngoài nước. Trên phương diện khác, thu NSNN là những khoản thu mang tính chất cưỡng bức hay là trách nhiệm của mọi người hoặc của thành phần kinh tế đối với nhà nước.
Chi NSNN là các khoản chi ra từ ngân sách không làm phát sinh nghĩa vụ phải bồi hoàn trực tiếp đối với các đối tượng được thụ hưởng ngân sách, đó chính là toàn bộ khoản thực chi theo luật định trong 1 năm tài khóa. Chi NSNN bao gồm chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, các khoản chi khác, chi trả lãi vay nhưng không bao gồm chi trả nợ gốc tiền vay. Cũng theo Cẩm nang thống kê tài chính của chính phủ, bội chi ngân sách được xác định bằng chênh lệch giữa chi ngân sách và thu ngân sách. Ở đây sự khác biệt giữa các quốc gia chính là phạm vi các khoản thu và chi ngân sách được đưa vào trong cân đối ngân sách.
Việc xác định phạm vi các khoản 6 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com thu, chi ngân sách khác nhau sẽ đem đến các kết quả khác nhau về mức bội chi NSNN. Hiện nay, để đảm bảo được sự ổn định về kinh tế vĩ mô nhiều nước đã đưa ra các giới hạn trần về bội chi NSNN và xem đây như một yêu cầu cần thiết để đảm bảo kỷ luật tài khóa tổng thể trong trung và dài hạn. Tuy nhiên, trong nhiều trường hợp mức độ bội chi NSNN không phải là vấn đề quan trọng mà thay vào đó là hiệu quả của việc phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính có được từ việc chấp nhận bội chi NSNN mới là vấn đề cần được lưu tâm nhất [18]. Xuất phát từ quan điểm về quản lý ngân sách giữa các quốc gia và các tổ chức, có nhiều quan niệm khác nhau về bội chi NSNN.
Hiểu một cách cơ bản nhất, bội chi NSNN là một hiện tượng kinh tế, là tình trạng tổng chi NSNN mà chính phủ phải thực hiện lớn hơn các khoản thu mà chính phủ thu được trong một năm tài chính. Ở phạm vi rộng hơn, bội chi NSNN là hiện tượng NSNN không cân đối được (thể hiện ở chênh lệch giữa cung và cầu về nguồn lực tài chính của Nhà nước). Để thực hiện được các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội ở tầm vĩ mô và trong từng lĩnh vực, địa bàn cụ thể thì cân đối NSNN không chỉ bao gồm cân đối giữa tổng thu và tổng chi, cân đối giữa các khoản thu và các khoản chi NSNN mà còn phải đảm bảo cân đối về phân bổ chuyển giao nguồn lực giữa các cấp trong hệ thống NSNN, đồng thời phải kiểm soát được tình trạng NSNN. Trong đó, bội chi NSNN là tình trạng cần được quan tâm đặc biệt, bởi vì, nó biểu hiện cho sự thiếu hụt nguồn lực so với nhu cầu, có tác động đa chiều đối với nền kinh tế và chứa đựng nhiều mâu thuẫn nội tại.
Theo quy định của Luật NSNN năm 2015 thì bội chi NSNN bao gồm bội chi ngân sách trung ương và bội chi ngân sách địa phương cấp tỉnh. Bội chi ngân sách trung ương được xác định bằng chênh lệch lớn hơn giữa tổng chi ngân sách trung ương không bao gồm chi trả nợ gốc và tổng thu ngân sách 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com trung ương. Bội chi ngân sách địa phương cấp tỉnh là tổng hợp bội chi ngân sách cấp tỉnh của từng địa phương, được xác định bằng chênh lệch lớn hơn giữa tổng chi ngân sách cấp tỉnh không bao gồm chi trả nợ gốc và tổng thu ngân sách cấp tỉnh của từng địa phương. Bội chi NSNN được xác định theo công thức sau: Bội chi NSNN (bội chi NSTW) = Tổng số thu NSTW - Tổng chi NSTW Trong đó: Thu NSTW, gồm: (i) các khoản thu từ thuế, phí; (ii) các khoản thu hồi vốn từ các tổ chức kinh tế; thu hồi vốn cho vay; các khoản thu nhập từ vốn góp, đầu tư, cho vay của Nhà nước; (iii) các khoản thu viện trợ không hoàn lại; (iv) thu kết dư từ năm trước chuyển sang.
Chi NSTW, gồm: (i) chi đầu tư phát triển (gồm cả chi cho vay); (ii) chi thường xuyên; (iii) chi viện trợ; (iv) chi trả nợ gốc và lãi các khoản do Chính phủ vay; (v) chi chuyển nguồn của NSTW sang năm sau. Nguồn bù đắp bội chi ngân sách nhà nước gồm: (i) Vay trong nước từ phát hành trái phiếu chính phủ, công trái xây dựng Tổ quốc và các khoản vay trong nước khác theo quy định của pháp luật; (ii) Vay ngoài nước từ các khoản vay của Chính phủ các nước, các tổ chức quốc tế và phát hành trái phiếu chính phủ ra thị trường quốc tế, không bao gồm các khoản vay về cho vay lại [16, Điều 7]. Tuy nhiên, Luật NSNN không quy định về mức khống chế tỷ lệ bội chi tương đối (tỷ lệ % tính theo GDP). Từ năm 2002 đến nay, mức bội chi NSNN được Quốc hội quyết định hàng năm duy trì ổn định không quá 5% GDP.
Một số quốc gia khi tính bội chi NSNN chỉ tính đến bội chi liên quan đến hoạt động NSNN do chính quyền trung ương trực tiếp thực hiện. Đi đôi với quan điểm này là việc không cho NSĐP bội chi. Cách xác định phạm vi tính bội chi ngân sách hẹp như vậy là nhằm thiết lập kỷ luật tài chính tổng thể trong điều kiện năng lực quản lý có nhiều hạn chế. Luật NSNN Việt Nam năm 2015 đã quy định NSĐP được phép bội chi.
8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail. Cách xác định bội chi ngân sách nhà nước Ngày nay, bội chi NSNN đã trở thành hiện tượng phổ biến không chỉ đối với những quốc gia đang phát triển mà ngay cả đối với những quốc gia phát triển cũng gặp phải vấn đề này. Việc tính toán mức thâm hụt ngân sách ở mỗi quốc gia thường có sự khác biệt do cách thức xác định phạm vi thu, chi ngân sách có sự không đồng nhất. Theo thông lệ quốc tế, thu trong cân đối ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu vào quỹ NSNN mà khoản thu đó không kèm theo, không làm phát sinh nghĩa vụ hoàn trả trực tiếp.
Thu trong cân đối NSNN phải thực sự là khoản thu có tính chất cưỡng bức như thuế chẳng hạn. Chi trong cân đối NSNN là các khoản chi ra từ NSNN được đảm bảo bằng các nguồn thu NSNN trong cân đối. Điều này cũng có nghĩa là những khoản chi của nhà nước nhưng do các nguồn khác đảm nhiệm thì không tính vào trong cân đối NSNN. Như vậy, theo thông lệ quốc tế, thu trong cân đối NSNN bao gồm: các khoản thu thuế, phí và các khoản thu khác (kể cả viện trợ không hoàn lại) mà không bao gồm các khoản vay trong và ngoài nước.
Chi trong cân đối NSNN bao gồm chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, các khoản chi khác, chi trả lãi vay mà không bao gồm chi trả nợ gốc tiền vay.1: Cơ cấu ngân sách nhà nước hàng năm Thu ngân sách Chi ngân sách Cân đối ngân sách nhà nƣớc nhà nƣớc nhà nƣớc A. Thu thường xuyên D. Chi thường xuyên G. Bù đắp bội chi (thuế, phí, lệ phí) B.
Thu về vốn (bán tài E. Chi đầu tư - Lấy từ nguồn dự trữ sản Nhà nước) F. Cho vay thuần (=cho C. Thu viện trợ - Vay thuần (= vay mới – trả nợ gốc) vay mới – thu nợ gốc) (Nguồn: Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội 2010).
9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Dựa trên sự phân tích nói trên, có thể đưa ra công thức tính bội chi NSNN theo thông lệ quốc tế của một năm như sau: Bội chi NSNN = Tổng chi - Tổng thu = (D+E+F) – (A+B+C) = G (1) Công thức trên cho thấy bức tranh tổng quát về tình hình NSNN. Kết quả của nó có thể dùng để phân tích tác động của bội chi NSNN đến tình hình tiền tệ, cầu trong nước và cán cân thanh toán. cách tính cả công thức (1) cũng còn có hạn chế. Những mức bội chi như nhau là kết quả của công thức (1) có thể gây ra những tác động hoàn toàn khác nhau, vì chúng còn phụ thuộc nhiều vào cơ cấu thu, chi; nguồn bù đắp bội chi.
Đi liền với mức bội chi tuyệt đối, cần xác định chi tiêu phần trăm so với GDP. Đây là chỉ số tổng hợp về tình hình NSNN và là chỉ số được sử dụng rộng rãi để phản ánh tình hình NSNN của một quốc gia. Có nhiều cách tính khác nhau để đo lường (gần đúng) hiện tượng bội chi NSNN, nhưng dù dùng cách tính nào cũng phải xem xét, kết hợp với cơ cấu thu, chi NSNN. Có như vậy mới thấy được tác động của bội chi NSNN đối với nền kinh tế.
Bội chi ngân sách có thể được tiếp cận và định nghĩa dựa theo nhiều tiêu chí khác nhau. Việc sử dụng thước đo bội chi nào để phản ánh được tình hình tài khóa phụ thuộc vào mục tiêu của việc phân tích và điều hành chính sách tài khóa, ngân sách của mỗi nước trong từng giai đoạn. Thông thường để phản ánh được chính xác thực trạng bức tranh tài khóa của chính phủ đòi hỏi cần phải sử dụng các thước đo bội chi ngân sách khác nhau.