Tổng quan nghiên cứu

Thương mại quốc tế giữ vai trò động lực cốt lõi đối với tăng trưởng kinh tế tại các quốc gia đang phát triển. Hiện nay, thế giới ghi nhận hơn 200 quốc gia và vùng lãnh thổ thành lập các cơ quan xúc tiến xuất khẩu chuyên trách nhằm thúc đẩy ngoại thương và khắc phục các khuyết tật thị trường. Tại Việt Nam, sau khi gia nhập Tổ chức Thương mại Thế giới, chính sách thưởng xuất khẩu trực tiếp bị bãi bỏ hoàn toàn, đưa Chương trình Xúc tiến Thương mại Quốc gia trở thành công cụ hỗ trợ duy nhất của Nhà nước dành cho cộng đồng doanh nghiệp.

Tuy nhiên, hiệu quả vận hành của hệ thống xúc tiến công lập đang bộc lộ nhiều khoảng cách lớn so với kỳ vọng thực tế. Báo cáo đánh giá của Cục Xúc tiến Thương mại chỉ ra rằng có tới 48,84% doanh nghiệp đánh giá hiệu quả hỗ trợ từ các tổ chức xúc tiến thương mại nhà nước chỉ ở mức trung bình, thấp hơn rất nhiều so với mức độ hài lòng khi doanh nghiệp tự liên kết chuỗi cung ứng với tỷ lệ 68% đánh giá từ mức khá trở lên. Là đầu tàu kinh tế cả nước, Trung tâm Xúc tiến Thương mại và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh được thành lập nhằm tạo đòn bẩy cho doanh nghiệp vươn ra thị trường quốc tế, nhưng hoạt động thực tế lại đang rơi vào tình trạng cung cấp dịch vụ lệch pha với nhu cầu thị trường và lệ thuộc ngân sách kéo dài.

Mục tiêu nghiên cứu tập trung xác định và làm rõ các thất bại nhà nước, đặc biệt là vấn đề thông tin không hoàn hảo và cạnh tranh hạn chế, đang tác động tiêu cực đến hoạt động cung ứng dịch vụ tại Trung tâm. Nghiên cứu giới hạn phạm vi khảo sát hoạt động của Trung tâm trong giai đoạn 2012-2013, thời điểm kinh phí ngân sách cấp cho đơn vị tăng thêm gần 1,4 tỷ đồng và chiếm tới 90% tổng nguồn thu dù Chính phủ đang thực hiện chính sách tài khóa thắt chặt. Ý nghĩa của luận văn thể hiện ở việc cung cấp cơ sở khoa học để tái cơ cấu mô hình quản trị công, chuyển đổi phương thức tài trợ từ bao cấp thụ động sang hợp tác công tư hiệu quả.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu xây dựng trên nền tảng lý thuyết Thất bại thị trường của Joseph Stiglitz và David Weimer cùng Aidan Vining. Thị trường xuất khẩu luôn tồn tại các khiếm khuyết cơ bản gồm ngoại tác tích cực, thông tin không hoàn hảo và tính chất hàng hóa công. Hoạt động xuất khẩu tạo ra giá trị lan tỏa cho toàn bộ nền kinh tế, nhưng doanh nghiệp tiên phong thường chịu rủi ro chi phí thông tin rất lớn trong khi các doanh nghiệp đi sau có xu hướng hưởng lợi miễn phí. Để khắc phục, Nhà nước can thiệp bằng cách tài trợ và trực tiếp cung cấp dịch vụ công.

Bên cạnh đó, lý thuyết Thất bại nhà nước gắn liền với nguồn cung quan liêu giải thích tình trạng kém hiệu quả của các đơn vị sự nghiệp công lập khi thiếu vắng cơ chế thị trường và áp lực cạnh tranh. Sự kết hợp giữa hai lý thuyết này tạo nên Chu kỳ thất vọng: Nhà nước can thiệp để sửa chữa thất bại thị trường nhưng chính bộ máy quan liêu lại tạo ra thất bại nhà nước, buộc chính sách phải quay lại cơ chế thị trường thông qua tư nhân hóa và xã hội hóa.

Về mặt chiến lược, nghiên cứu ứng dụng Ma trận phát triển Ansoff để phân định rõ hai hướng tiếp cận: chiến lược xâm nhập thị trường mới và chiến lược thâm nhập thị trường truyền thống. Theo quy định của Tổ chức Thương mại Thế giới về Trợ cấp và các Biện pháp Đối kháng, Nhà nước chỉ được phép hỗ trợ 4 nhóm hoạt động phi thương mại gồm cung cấp thông tin, đào tạo, tư vấn và tổ chức đoàn giao thương. Hoạt động quản lý nhà nước vĩ mô cần được tài trợ 100% ngân sách công, trong khi các dịch vụ phục vụ thâm nhập thị trường riêng lẻ phải do doanh nghiệp tự chi trả 100% chi phí.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu áp dụng phương pháp phân tích định tính kết hợp phương pháp nghiên cứu tình huống điển hình và kỹ thuật bóc tách dữ liệu tài chính công. Nguồn dữ liệu thứ cấp được thu thập từ Báo cáo Xúc tiến Xuất khẩu của Cục Xúc tiến Thương mại tại 63 tỉnh thành, dữ liệu thống kê thương mại quốc tế từ Trung tâm Thương mại Quốc tế cùng báo cáo tài chính nội bộ của Trung tâm Xúc tiến Thương mại và Đầu tư Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 2012-2013.

Về phương pháp chọn mẫu, đề tài sử dụng phương pháp chọn mẫu chủ đích đối với nhóm dữ liệu khảo sát từ hơn 300 hiệp hội ngành hàng toàn quốc và tập trung khảo sát sâu tại Thành phố Hồ Chí Minh. Đồng thời, tác giả thực hiện phỏng vấn sâu các chuyên gia đầu ngành và lãnh đạo trực tiếp quản lý cơ quan xúc tiến để đối chiếu thực trạng. Lý do lựa chọn phương pháp phân tích tình huống kết hợp bóc tách chi phí thực tế là nhằm nhận diện bản chất cơ chế phân bổ ngân sách nội bộ và động cơ hành vi của bộ máy hành chính, những yếu tố mà các mô hình kinh tế lượng định lượng đơn thuần không thể phản ánh đầy đủ.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, mức độ lệ thuộc vào ngân sách nhà nước của Trung tâm gia tăng nghiêm trọng qua các năm. Năm 2012, ngân sách nhà nước cấp chiếm 64% tổng kinh phí hoạt động, nhưng đến năm 2013, con số này đã tăng vọt lên mức 90%. Ngược lại, nguồn thu đóng góp từ khối doanh nghiệp suy giảm mạnh từ 36% xuống chỉ còn 10%. Đặc biệt, đối với hoạt động tổ chức sự kiện năm 2013, mức đóng góp tự nguyện từ các đơn vị tham gia chưa đạt nổi 12% tổng chi phí triển khai, phản ánh sự suy giảm niềm tin và tính sẵn sàng chi trả của thị trường.

Thứ hai, cơ cấu cung cấp dịch vụ bộc lộ sự lệch pha sâu sắc so với nhu cầu thực tế của cộng đồng doanh nghiệp xuất khẩu. Kết quả điều tra thực nghiệm cho thấy 78% doanh nghiệp có nhu cầu rất cao đối với dịch vụ nghiên cứu thị trường, tiếp cận thông tin thương mại và thẩm định đối tác. Tuy nhiên, hơn 60% trung tâm địa phương lại đánh giá nhu cầu này ở mức thấp. Hậu quả là trong giai đoạn 2012-2013, Trung tâm đã phân bổ trên 80% ngân sách cho các hoạt động bề nổi như hội chợ triển lãm và tổ chức đoàn thâm nhập thị trường truyền thống, trong khi cắt giảm 55% kinh phí cung cấp thông tin và xóa bỏ hoàn toàn khoản mục 200 triệu đồng dành cho hoạt động nghiên cứu thị trường trong năm 2013.

Thứ ba, cơ chế độc quyền hành chính dẫn đến sự phi hiệu quả nghiêm trọng về mặt chi phí do cạnh tranh bị hạn chế. Đơn cử tại sự kiện Hội chợ Thương mại tổ chức tại Phnôm Pênh, chi phí thuê một gian hàng tiêu chuẩn quy cách 3x3 mét do Trung tâm cung cấp lên tới khoảng 13 triệu đồng sau khi đã trừ phần trợ cấp ngân sách. Trong khi đó, Cục Kinh tế trực thuộc Bộ Quốc phòng tổ chức sự kiện tương tự chỉ thu 7 triệu đồng mỗi gian hàng, và Hội Doanh nghiệp Hàng Việt Nam Chất lượng cao chỉ thu 11 triệu đồng mỗi gian hàng dù hoàn toàn không nhận bất kỳ đồng tài trợ nào từ ngân sách nhà nước.

Thảo luận kết quả

Nguyên nhân cốt lõi của những tồn tại trên xuất phát từ bản chất của nguồn cung quan liêu trong đơn vị sự nghiệp công lập. Do không phải chịu áp lực phá sản hay cạnh tranh từ thị trường, Trung tâm hình thành quán tính hành chính, ưu tiên tối đa hóa việc giải ngân ngân sách hơn là tối ưu hóa giá trị gia tăng cho doanh nghiệp. Công tác đánh giá hiệu quả sau sự kiện thiếu vắng cơ chế giám sát độc lập; việc phát và thu phiếu khảo sát do chính cán bộ dự án đảm nhiệm dẫn đến tình trạng số liệu bị tô hồng nhằm hợp thức hóa các khoản chi tiêu công.

So sánh với các mô hình quốc tế, nền kinh tế Hoa Kỳ vận hành 59 Hội đồng Xuất khẩu Khu vực với hơn 1.500 hội viên doanh nghiệp tư nhân cùng tham gia hoạch định chiến lược và thu phí dịch vụ. Tương tự, Trung Quốc phát triển Hội đồng Xúc tiến Thương mại Quốc tế với 50 chi nhánh địa phương hoạt động linh hoạt theo mô hình bán công lập. Tại Việt Nam, Hội Doanh nghiệp Hàng Việt Nam Chất lượng cao quy tụ hơn 522 hội viên, tự chủ tài chính 100% và mở rộng thành công chương trình tiếp cận thị trường ASEAN quy mô 600 triệu dân mà không cần bầu sữa ngân sách.

Các phát hiện thực nghiệm này có thể được trình bày một cách trực quan qua biểu đồ cơ cấu nguồn thu công - tư giai đoạn 2012-2013 để làm rõ bước thụt lùi về tự chủ tài chính, kết hợp với bảng đối chiếu chênh lệch đơn giá gian hàng hội chợ nhằm minh chứng rõ nét cho tình trạng thất thoát hiệu quả kinh tế.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, chuyển đổi căn bản cơ chế tài chính sang mô hình tự chủ có lộ trình và cắt giảm trợ cấp trực tiếp. Ủy ban Nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh cần ban hành định mức thu phí dịch vụ xúc tiến công lập, đặt mục tiêu nâng tỷ lệ tự trang trải chi phí sự kiện hội chợ triển lãm lên tối thiểu 50% trong giai đoạn 2016-2018 và tiến tới tự chủ 100% đối với nhóm dịch vụ thâm nhập thị trường truyền thống vào năm 2020. Chủ thể thực hiện là Sở Tài chính phối hợp cùng Ban Giám đốc Trung tâm.

Thứ hai, tái cấu trúc danh mục hoạt động, tập trung ngân sách công vào các dịch vụ tạo ngoại tác tích cực cao. Đơn vị cần phân bổ tối thiểu 35% đến 40% ngân sách hàng năm cho hoạt động nghiên cứu thị trường chuyên sâu, xây dựng cơ sở dữ liệu số hóa và cung cấp cẩm nang xuất khẩu cho các thị trường mới nổi. Thời gian hoàn thành tái cơ cấu danh mục bắt đầu ngay từ quý 1 năm 2016, do Phòng Xúc tiến Thương mại của Trung tâm chủ trì.

Thứ ba, thể chế hóa cơ chế hợp tác công tư và đấu thầu cạnh tranh cung ứng dịch vụ xúc tiến xuất khẩu. Thành phố cần tạo điều kiện bình đẳng cho các tổ chức ngoài công lập như Hiệp hội Doanh nghiệp Thành phố Hồ Chí Minh, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam cùng tham gia đấu thầu thực hiện các đề án xúc tiến xuất khẩu sử dụng ngân sách. Quy chế đấu thầu thí điểm cần được Ủy ban Nhân dân Thành phố phê duyệt ban hành trong vòng 12 tháng.

Thứ tư, thiết lập hệ thống giám sát và thẩm định kết quả đầu ra độc lập. Cần chuyển giao hoạt động khảo sát, đánh giá hiệu quả sau xúc tiến cho một đơn vị kiểm toán hoặc tổ chức nghiên cứu độc lập thực hiện, gắn trách nhiệm giải trình của lãnh đạo cơ quan với giá trị kim ngạch xuất khẩu thực tế tăng thêm của doanh nghiệp tham gia. Tổ công tác độc lập thuộc Ủy ban Nhân dân Thành phố chịu trách nhiệm giám sát định kỳ hàng quý.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm thứ nhất bao gồm các nhà hoạch định chính sách và cán bộ quản lý tại các trung tâm xúc tiến thương mại thuộc 63 tỉnh thành trên toàn quốc. Tài liệu cung cấp góc nhìn thực tiễn sâu sắc giúp các nhà quản lý nhận diện các điểm nghẽn quan liêu, nắm vững khung phân tích kinh tế công để xây dựng đề án tự chủ tài chính và nâng cao hiệu quả giải ngân ngân sách địa phương.

Nhóm thứ hai là ban lãnh đạo các hiệp hội doanh nghiệp, hiệp hội ngành hàng xuất khẩu như ngành thủy sản, dệt may, da giày. Thông qua các phân tích về mô hình tổ chức đại diện doanh nghiệp tại Hoa Kỳ và Malaysia, các hiệp hội có thể vận dụng để xây dựng các gói dịch vụ xúc tiến độc lập, nâng cao năng lực đàm phán chính sách và đại diện quyền lợi cho cộng đồng thành viên.

Nhóm thứ ba là các giảng viên, nhà nghiên cứu và học viên cao học chuyên ngành Chính sách công, Quản lý công và Kinh tế phát triển. Luận văn đóng vai trò là một tình huống nghiên cứu điển hình giàu dữ liệu thực chứng về thất bại nhà nước, làm tài liệu tham khảo giá trị trong giảng dạy các học phần về phân tích chính sách và kinh tế học khu vực công.

Nhóm thứ tư gồm các tổ chức quốc tế, đối tác tài trợ và các cơ quan ngoại giao thương mại nước ngoài đang hoạt động tại Việt Nam. Nghiên cứu giúp các tổ chức nắm bắt bức tranh toàn cảnh về thể chế kinh tế địa phương, từ đó thiết kế các chương trình hỗ trợ kỹ thuật và hợp tác xúc tiến thương mại song phương đạt hiệu quả cao nhất.

Câu hỏi thường gặp

Nguyên nhân cốt lõi nào khiến cơ quan xúc tiến xuất khẩu công lập rơi vào thất bại nhà nước?

Tình trạng này bắt nguồn từ sự thiếu vắng áp lực cạnh tranh thị trường và bất cân xứng thông tin trong quản lý. Khi ngân sách nhà nước bao cấp tới 90% chi phí hoạt động như trường hợp năm 2013, đơn vị có xu hướng phình to bộ máy hành chính và tập trung chi tiêu hết hạn mức được giao thay vì nâng cao chất lượng phục vụ thực chất cho doanh nghiệp.

Tại sao Trung tâm lại tập trung quá nhiều nguồn lực vào hội chợ triển lãm thay vì nghiên cứu thị trường?

Các sự kiện hội chợ và đoàn công tác ngắn hạn dễ dàng tạo ra số liệu bề nổi như số gian hàng hay số biên bản ghi nhớ để lập báo cáo thành tích định kỳ. Ngược lại, hoạt động nghiên cứu thị trường đòi hỏi thời gian dài và chuyên môn sâu nên thường bị cắt giảm đầu tiên khi có yêu cầu thắt chặt ngân sách chi tiêu công.

Doanh nghiệp được hưởng lợi ích gì cụ thể khi Nhà nước áp dụng cơ chế thu phí dịch vụ xúc tiến?

Khi phải trả phí theo giá thị trường, doanh nghiệp sẽ trở thành khách hàng thực thụ và có quyền yêu cầu chất lượng dịch vụ tương xứng. Điều này buộc cơ quan xúc tiến phải cung cấp các thông tin thị trường chuẩn xác, đối tác có độ tin cậy cao và loại bỏ hoàn toàn các chương trình xúc tiến mang tính hình thức, kém hiệu quả.

Mô hình Hội đồng Xuất khẩu Khu vực của Hoa Kỳ có thể áp dụng tại Việt Nam như thế nào?

Việt Nam có thể học hỏi mô hình 59 Hội đồng Xuất khẩu Khu vực bằng cách thành lập các Hội đồng Xúc tiến Xuất khẩu cấp vùng có sự tham gia bình đẳng giữa đại diện chính quyền địa phương và các doanh nhân tiêu biểu. Cơ chế này giúp định hình các chương trình hỗ trợ bám sát thực tế thị trường và hạn chế tối đa sự can thiệp hành chính chủ quan.

Chính sách nào mang tính đột phá nhất để đổi mới hoạt động của Trung tâm trong ngắn hạn?

Giải pháp đột phá nhất là thực hiện đấu thầu công khai các dự án xúc tiến xuất khẩu sử dụng ngân sách nhà nước. Khi các hiệp hội ngành nghề và doanh nghiệp tư nhân được quyền cạnh tranh sòng phẳng với cơ quan công lập, chi phí cung ứng dịch vụ sẽ giảm xuống và chất lượng hỗ trợ doanh nghiệp sẽ được cải thiện nhanh chóng.

Kết luận

  • Luận văn đã phân tích toàn diện thực trạng cung ứng dịch vụ xúc tiến xuất khẩu tại Thành phố Hồ Chí Minh, chỉ rõ sự tồn tại của hai thất bại nhà nước lớn là thông tin không hoàn hảo và cạnh tranh hạn chế.
  • Dữ liệu thực nghiệm chứng minh sự lệch pha sâu sắc giữa cung và cầu khi 78% doanh nghiệp cần hỗ trợ nghiên cứu thị trường nhưng hơn 80% ngân sách lại bị dồn vào các sự kiện hội chợ truyền thống.
  • Nghiên cứu bóc tách cơ cấu tài chính giai đoạn 2012-2013, làm rõ mức độ lệ thuộc ngân sách tăng vọt từ 64% lên 90%, triệt tiêu động lực tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập.
  • Đề tài đúc kết các bài học kinh nghiệm quốc tế giá trị từ mô hình hợp tác công tư của Hoa Kỳ, Trung Quốc, Malaysia và bài học thành công từ Hội Doanh nghiệp Hàng Việt Nam Chất lượng cao với hơn 522 hội viên.
  • Hệ thống giải pháp đề xuất tập trung vào 4 trụ cột: chuyển đổi cơ chế thu phí, tái phân bổ ngân sách cho hàng hóa công, mở rộng đấu thầu cạnh tranh và thiết lập quy trình đánh giá độc lập.

Về lộ trình thực hiện, Thành phố Hồ Chí Minh cần khẩn trương thí điểm cơ chế đấu thầu dịch vụ xúc tiến xuất khẩu công tư trong giai đoạn 2016-2017 và hoàn thiện khung thể chế tự chủ tài chính toàn diện trước năm 2020. Luận văn là tài liệu tham khảo thiết thực, kính mời các nhà hoạch định chính sách, chuyên gia kinh tế và cộng đồng doanh nghiệp cùng nghiên cứu để thúc đẩy công cuộc đổi mới quản trị công thương mại tại Việt Nam.