Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TRÌNH TỰ, THỦ TỤC THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI VÌ LỢI ÍCH QUỐC GIA, CÔNG CỘNG VÀ THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI VỀ TRÌNH TỰ, THỦ TỤC THU HỒI ĐẤT ĐỂ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI VÌ LỢI ÍCH QUỐC GIA, CÔNG CỘNG 1. Những vấn đề chung về trình tự, thủ tục thu hồi đất để phát triển kinh tế- xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng 1. Khái niệm “thu hồi đất” và “trình tự, thủ tục thu hồi đất” Khái niệm thu hồi đất Khoản 11 Điều 3 Luật Đất đai năm 2013 quy định về khái niệm thu hồi đất về cơ bản đã hợp lý hơn so với Luật Đất đai năm 2003: “Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất của người sử dụng đất vi phạm pháp luật về đất đai”. Như vậy, có thể hiểu một cách khái quát thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất đã giao cho các chủ thể sử dụng đất theo quy định của pháp luật đất đai.
Hiện nay, trong quy định của pháp luật hiện hành, nội dung về thu hồi đất, thẩm quyền thu hồi đất là những nội dung được quy định cụ thể tại Luật Đất đai năm 2013, Nghị định 43/2014/NĐ-CP. Trên cơ sở khái niệm thu hồi đất được xác định ở trên, có thể hiểu, khi xảy ra sự kiện thu hồi đất thì hộ gia đình, cá nhân, tổ chức đang sử dụng đất có nghĩa vụ phải trả lại phần đất thuộc diện thu hồi mà họ đang sử dụng cho Nhà nước. Tuy nhiên, không phải trường hợp nào Nhà nước cũng có thể tự lấy đất từ phía người dân, mà hiện nay, theo quy định của pháp luật hiện hành, cụ thể tại Điều 16 và các điều từ Điều 61 đến Điều 65 Luật đất đai năm 7 2013 thì Nhà nước chỉ được thực hiện việc thu hồi đất nếu việc thu hồi đất thuộc một trong những trường hợp mà pháp luật quy định. Khái niệm về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng.
LĐĐ năm 2013 quy định hai hình thức bảo đảm cho nhà đầu tư có đất thực hiện dự án xây dựng khu công nghiệp, khu kinh tế, khu công nghệ cao, khu đô thị mới…. đó là: Nhà nước THĐ theo Điều 62 hoặc nhà đầu tư nhận chuyển nhượng, thuê QSDĐ, nhận góp vốn bằng QSDĐ để sản xuất, kinh doanh theo Điều 73. Ở góc độ quản lý, thu hồi đất giao cho nhà đầu tư là một trong những biện pháp cần thiết, thu hút đầu tư, tạo nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội. Nghiên cứu về các hình thức THĐ của người khác giao cho nhà đầu tư là vấn đề cần thiết, có ý nghĩa thiết thực trong quản lý nhà nước về đất đai, nhất là bảo đảm sự hài hòa giữa mục đích phát triển kinh tế, lợi ích của nhà đầu tư và người bị thu hồi đất.
Trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội nước ta giai đoạn 2011- 2020, Đảng ta nhận định “Đất đai chưa được quản lý tốt, khai thác và sử dụng kém hiệu quả, chính sách đất đai có mặt chưa phù hợp” (khoản 1 Mục I Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội nước ta giai đoạn 2011-2020). Trên cơ sở đó, cùng với việc phân tích bối cảnh quốc tế và quan điểm phát triển, Đảng ta xác định, một trong những nhiệm vụ quan trọng cho mục tiêu định hướng phát triển kinh tế - xã hội, đổi mới mô hình tăng trưởng, cơ cấu lại nền kinh tế, đó là: “Hoàn chỉnh hệ thống pháp luật, chính sách về đất đai bảo đảm hài hòa các lợi ích của Nhà nước, của NSDĐ, của người giao lại QSDĐ và của nhà đầu tư, tạo điều kiện thuận lợi để sử dụng có hiệu quả nguồn lực đất đai cho sự phát triển; khắc phục tình trạng lãng phí và tham nhũng đất đai. 8 Có thể nói những quan điểm chỉ đạo nói trên của Đại hội XII là một trong những cơ sở để Nhà nước tiếp tục duy trì quy định của LĐĐ năm 2013 về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội nhưng có sự điều chỉnh, sửa đổi. Mặt khác, lợi ích công cộng là điều có lợi thuộc về mọi người hoặc phục vụ chung cho mọi người trong xã hội.
Nói cách khác, theo tác giả, đó là những giá trị (vật chất, tinh thần) mà mọi người, xã hội đều được hưởng. Theo cụm từ “phát triển kinh tế-xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng” trong Điều 62, Luật Đất đai 2013 có thể áp dụng vào bất kỳ dự án nào. Do đó, dự án phát triển kinh tế cần được tách biệt rõ ràng với những dự án công cộng vì lợi ích quốc gia, điểm này cần được sửa đổi trong Luật Đất đai mới". - Luật sư Trương Anh Tuấn, Trưởng Ban Pháp chế của Hiệp hội Bất động sản Việt Nam.
Từ những điều trình bày trên đây, dựa trên khái niệm thu hồi đất, ta có thể đưa ra khái niệm thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng như sau: Thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng là việc Nhà nước quyết định thu lại quyền sử dụng đất của người được Nhà nước trao quyền sử dụng đất để phục vụ cho nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm lợi ích quốc gia, lợi ích cho mọi người trong xã hội.[24] Khái niệm về trình tự, thủ tục thu hồi đất để phát triển kinh tế- xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng Nghị định 43/2014/NĐ-CP ngày 15 tháng 05 năm 2014 của Chính phủ về hướng dẫn luật đất đai, Quyết định số 28/2018/QĐ-UBND ngày 09 tháng 05 năm 2018 của UBND Thành phố Hồ Chí Minh về thủ tục thu hồi đất là văn bản quy phạm pháp luật, quy định trình tự, thủ tục trong thu hồi đất nói chung và thu hồi đất phục vụ lợi ích quốc gia công cộng nói riêng; do dố quy trình, thủ tục này được xem như là một thủ tục hành chính, nên cần thể hiện 9 và xây dựng thành bộ thủ tục hành chính nhằm thực hiện chung đồng bộ, thống nhất. Trên thực tế khi giải quyết một công việc nhất định, các cơ quan nhà nước cần phải thực hiện theo những nguyên tắc pháp lý được xác định một cách cụ thể - các quy phạm thủ tục. Cho nên, thủ tục có thể được hiểu là những quy tắc, chế độ, phép tắc hay quy định chung phải tuân theo khi làm những việc nhất định. Như vậy, trình tự, thủ tục hành chính là thứ tự thực hiện thẩm quyền trong quản lý nhà nước, là cách thức Nhà nước áp dụng để làm cho các quy định của pháp luật có được sự đảm bảo thống nhất trong quá trình thực thi.
Đây là một bộ phận cấu thành thể chế hành chính giúp cho các cơ quan nhà nước thực hiện chức năng của mình, đồng thời giúp cho các cá nhân, tổ chức thực hiện các quyền của mình một cách dễ dàng. Từ những điều trên, có thể hiểu trình tự, thủ tục thu hồi đất để phát triển kinh tế- xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng là cách thức giải quyết công việc về THĐ về thời gian, không gian của cơ quan có thẩm quyền được ghi nhận trong các quy phạm pháp luật nhằm chấm dứt một quan hệ pháp luật đất đai để phục vụ lợi ích của quốc gia, lợi ích công cộng. Yêu cầu đặt ra hiện nay là trình tự, thủ tục hành chính thực hiện THĐ phải góp phần là bước tiếp theo của chủ trương cải cách thủ tục hành chính theo cơ chế “một cửa”, rút ngắn thời gian thực hiện các thủ tục. Tạo điều kiện thuận lợi cho các chủ thể đầu tư thuận lợi dễ dàng trong việc tìm kiếm địa điểm đầu tư và nhanh chóng có “đất sạch” thực hiện đầu tư, không phải tốn thời gian, công sức một cách khó khăn và không có hướng đúng đắn hoặc lại phải thông qua những “cò đất” không mấy tin cậy.
Việc thu hồi đất vì mục đích phát triển kinh tế lần đầu tiên được quy định trong Luật Đất đai năm 2003 với những quy tắc xử sự còn đơn giản về các trường hợp thu hồi đất như để đầu tư xây dựng công nghiệp, khu công nghệ, khu kinh tế và các dự án đầu 10 tư lớn do Chính phủ quy định. Đối với các trường hợp khác mà việc sử dụng đất phù hợp với quy hoạch sử dụng đất thì nhà đầu tư được tự thoả thuận với chủ đang sử dụng để nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất hoặc nhận góp vốn bằng QSDĐ với tổ chức kinh tế và cá nhân khác”. Hơn nữa, không nhất thiết cứ phải thông qua các quyết định hành chính trong khi họ có thể thiết kế với nhau các quan hệ dân sự. Thời gian là tiền bạc, các nhà đầu tư có thể đi bằng con đường nhanh nhất và ngắn nhất có thể để có QSDĐ như mong muốn.
Mục đích, ý nghĩa và sự cần thiết về thu hồi đất để phát triển kinh tế- xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng Trên thực tế, việc thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội mang lại cho doanh nghiệp, nhà đầu tư cơ hội phát triển từ việc được giao đất thực hiện dự án, nhưng đồng thời làm mất đi tư liệu sản xuất của người bị thu hồi đất. Tuy nhiên, từ góc độ hiệu quả kinh tế, quy định về thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng; đồng thời, để tạo động lực cơ sở vật chất cho quá trình thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, việc thu hồi đất nhằm mục đích phát triển kinh tế - xã hội là cần thiết, xuất phát từ những lý do sau đây: Thứ nhất, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI khẳng định: “Phấn đấu đến năm 2020, nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại" [2]. Ở Việt Nam đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu (Hiến pháp năm 2013). Nhà nước thực hiện quyền của chủ sở hữu thông qua việc quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất; quyết định chính sách điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất không phải do người sử dụng đất, hoặc người được trao quyền sử dụng đất tạo ra.