Chương 1 KHÁI QUÁT CHUNG VỀ THANH TRA VÀ THANH TRA LAO ĐỘNG, THƢƠNG BINH VÀ XÃ HỘI 1. QUAN NIỆM CHUNG VỀ THANH TRA 1. Khái niệm thanh tra Thanh tra (inspect) xuất phát từ gốc La-tinh (in-spectare) có nghĩa là "nhìn vào bên trong" chỉ sự xem xét từ bên ngoài vào hoạt động của một đối tƣợng nhất định, "là sự kiểm soát đối với đối tƣợng bị thanh tra" [45] trên cơ sở thẩm quyền (quyền hạn và nghĩa vụ) đƣợc giao nhằm đạt đƣợc mục đích nhất định. Trong hoạt động quản lý nhà nƣớc, trong sách báo chính trị và các tài liệu và văn bản pháp luật thƣờng sử dụng cụm từ "thanh tra, kiểm tra" để chỉ một giai đoạn cần thiết của quá trình quản lý, một chức năng quản lý nhà nƣớc.
Trên thực tế, khái niệm thanh tra đƣợc dùng rất khác nhau ở mỗi nƣớc về phạm vi hoạt động, tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan có chức năng thanh tra. Ở một số quốc gia, cơ quan thanh tra đƣợc tổ chức trong hệ thống của cơ quan hành pháp (ví dụ, ở Cộng hòa Pháp, ở mỗi Bộ có các Tổng thanh một số quốc gia, tra hoạt động dƣới sự điều hành trực tiếp của Bộ trƣởng và tiến hành thanh tra trong phạm vi quản lý của Bộ, ngành đó), có nƣớc chức năng thanh tra gắn liền với kiểm toán và đƣợc tổ chức thành một cơ quan độc lập. Ở nƣớc ta, theo quy định của pháp luật hiện hành, chủ thể của thanh tra là các cơ quan quản lý nhà nƣớc; đối tƣợng của thanh tra là đối tƣợng quản lý nhà nƣớc và mục đích của hoạt động thanh tra cũng nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc. Đây là những yếu tố căn bản để phân biệt hoạt động thanh tra với các phƣơng thức kiểm soát khác nhƣ hoạt động kiểm 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com tra, giám sát của các cơ quan nhà nƣớc, tổ chức xã hội, của công dân đối với hoạt động hành chính nhà nƣớc (chức năng giám sát của Quốc hội và các cơ quan dân cử, giám sát của nhân dân, chức năng kiểm sát của Viện Kiểm sát các cấp, chức năng kiểm tra của Đảng và các tổ chức chính trị, xã hội).
Ngoài ra, tên gọi thanh tra còn đƣợc dùng để chỉ một số tổ chức khác không hoàn toàn đúng tính chất và nhiệm vụ của nó nhƣ thanh tra nhân dân, thanh tra thủ trƣởng. Về mặt lý luận cũng nhƣ thực tiễn, khái niệm thanh tra đƣợc xét đến trên nhiều khía cạnh khác nhau: Một là, thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phƣơng, cơ quan, xí nghiệp. Thanh tra đƣợc hiểu là công việc của con ngƣời: Ngƣời làm nhiệm vụ thanh tra [50]. Hai là, thanh tra là phạm trù dùng chỉ hoạt động của các tổ chức thuộc Tổng thanh tra Nhà nƣớc và Thanh tra Nhà nƣớc chuyên ngành (thanh tra bộ, thanh tra sở) [27].
Ba là, thanh tra là một trong các hình thức cụ thể của kiểm tra nhằm bảo đảm pháp chế và kỷ luật nhà nƣớc [42]. Theo quy định của Luật Thanh tra năm 2004 thì: "Thanh tra Nhà nƣớc là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nƣớc đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục đƣợc pháp luật quy định" [14]. Từ các quan niệm trên cho thấy thanh tra có các đặc điểm nhƣ sau: Thứ nhất, Thanh tra là hoạt động của chủ thể quản lý mang quyền lực Nhà nƣớc tác động đến các đối tƣợng trong mối liên hệ phụ thuộc, quan hệ phục tùng chấp hành điều hành. Thứ hai, Thanh tra là một khâu của hoạt động quản lý, đồng thời lại là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nƣớc.
Hoạt động thanh tra 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com gắn liền với thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc trên tất cả các lĩnh vực của đời sống, kinh tế, chính trị - xã hội. Thứ ba, Thanh tra là một phƣơng thức hoạt động của chủ thể quản lý, nhân danh quyền lực nhà nƣớc xem xét, kiểm tra tận nơi, tại chỗ hoạt động của đối tƣợng bị quản lý, nhằm tổ chức, điều hành hệ thống quản lý theo mục đích đề ra. Thứ tư, Thanh tra có tính độc lập tƣơng đối, đặc điểm này thể hiện ở chỗ thanh tra có thẩm quyền xem xét đánh giá và xử lý những đơn vị, tổ chức có cùng địa vị pháp lý với mình, đồng thời có quyền đƣa ra những kiến nghị, kết luận độc lập chỉ dựa trên nhũng chứng cứ có thật đƣợc thu thập trong quá trình thanh tra. Hai hƣớng chủ yếu tổ chức và hoạt động thanh tra ở nƣớc ta hiện nay là: Một là, hoạt động thanh tra hƣớng vào các đối tƣợng bị quản lý, bao gồm công dân, cơ quan, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội.
Hoạt động thanh tra là một khâu, một giai đoạn của quá trình quản lý, chủ thể quản lý bằng các chính sách, pháp luật, kế hoạch, quy hoạch, chiến lƣợc tác động đến đối tƣợng quản lý nhằm đạt đƣợc mục tiêu quản lý đồng thời phải tổ chức thanh tra, kiểm tra để đánh giá xem xét chính sách, pháp luật đó có thực sự đi vào cuộc sống, đƣợc tuân thủ một cách nghiêm minh hay không, từ đó sửa đổi, bổ sung cho phù hợp. Kết quả của hoạt động thanh tra thƣờng là những kiến nghị về chính sách pháp luật và yêu cầu đối tƣợng thanh tra phải tuân thủ pháp luật trong từng lĩnh vực. Khi tiến hành thanh tra, những hành vi vi phạm thƣờng bị xử lý hành chính bằng hình thức phạt tiền hoặc cảnh cáo và bị áp dụng các hình thức xử lý hành chính khác nhƣ đƣa vào cơ sở chữa bệnh, đƣa vào trƣờng giáo dƣỡng… ngoài ra đối tƣợng vi phạm còn bị áp dụng các biện pháp cƣỡng chế hành chính khác và các biện pháp khắc phục hậu quả do vi phạm hành chính gây ra. 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Hai là, hoạt động thanh tra hƣớng vào việc kiểm soát hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc, công chức nhà nƣớc, bảo đảm cho nó thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình theo đúng quy định của pháp luật.
Chính vì vậy, cơ quan thanh tra đƣợc tổ chức tƣơng đối độc lập với các cơ quan quản lý nhà nƣớc, phụ thuộc và chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ trƣởng cơ quan hành chính nhà nƣớc cùng cấp và sự hƣớng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ của cơ quan thanh tra cấp trên để đảm bảo có thể hoạt động một cách khách quan, có một cái nhìn "từ bên ngoài". Nội dung chủ yếu của hoạt động thanh tra là xem xét trách nhiệm quản lý của các cơ quan nhà nƣớc (các cơ quan, ban, ngành, địa phƣơng) trong việc thực hiện chức trách, công vụ của cán bộ, công chức nhà nƣớc, phát hiện và xử lý những vi phạm về nghĩa vụ hành chính, điều chỉnh kịp thời những bất hợp lý trong quá trình điều hành và quản lý của bộ máy nhà nƣớc. Khi tiến hành hoạt động thanh tra thì những hành vi vi phạm thƣờng đƣợc xử lý bằng các biện pháp kỷ luật hành chính (khiển trách, cảnh cáo, hạ bậc lƣơng, hạ ngạch, cách chức, buộc thôi việc. Căn cứ vào hai hƣớng hoạt động này, ngƣời ta phân loại thanh tra thành hai loại đó là thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành.
Thanh tra hành chính Là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nƣớc theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp [14]. Thanh tra hành chính là loại hình thanh tra hƣớng vào các chủ thể quản lý nhà nƣớc (là các cơ quan nhà nƣớc và công chức nhà nƣớc). Chức năng của loại hình thanh tra này là xem xét việc chấp hành pháp luật của các cơ quan quản lý nhà nƣớc và công chức nhà nƣớc. Tiêu biểu cho loại hình này là cơ quan Tổng Thanh tra Hành chính của Pháp, Bộ Giám sát Hành chính Ai Cập, Bộ Giám sát Hành chính Trung Quốc, Ban Thanh tra và Kiểm toán Hàn Quốc… 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Theo Luật Thanh tra năm 2004, Bộ máy cơ quan thanh tra theo cấp hành chính ở nƣớc ta đƣợc tổ chức từ trung ƣơng đến địa phƣơng.
Ở Trung ƣơng có Thanh tra Chính phủ; ở địa phƣơng có Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (gọi chung là Thanh tra tỉnh), Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là Thanh tra huyện). Ngoài ra, các cơ quan quản lý nhà nƣớc theo ngành, lĩnh vực cũng có chức năng thanh tra hành chính. Chức năng này đƣợc quy định tại các nghị định quy định về tổ chức, hoạt động của thanh tra chuyên ngành, ví dụ: Thanh tra Y tế là cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực. thực hiện chức năng thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành trong phạm vi quản lý nhà nƣớc về y tế theo quy định của pháp luật (Nghị định số 77/2006/NĐ-CP ngày 3/8/2006 của Chính phủ); Thanh tra Xây dựng… thực hiện chức năng thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành trong phạm vi quản lý nhà nƣớc về: xây dựng, vật liệu xây dựng, nhà ở và công sở, kiến trúc, quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng điểm dân cƣ nông thôn, hạ tầng kỹ thuật đô thị theo quy định của pháp luật (Nghị định số 46/2005/NĐ-CP ngày 4/6/2005 của Chính phủ).
Thanh tra chuyên ngành Là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nƣớc theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật, những quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý [14]. Nhƣ vậy, Thanh tra chuyên ngành là loại hình thanh tra hƣớng vào các đối tƣợng quản lý theo ngành, lĩnh vực (tổ chức, công dân). Loại hình thanh tra này thực hiện một phần chức năng quản lý (cai trị). Để thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành, ngƣời ta lập ra một bộ phận chuyên trách làm công tác thanh tra nhƣ Thanh tra Giáo dục, Thanh tra Tài chính, Thanh tra Lao động… hoặc sử dụng luôn toàn bộ cơ cấu tổ chức của cơ quan đó làm 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com chức năng thanh tra (chẳng hạn, Cục Môi trƣờng Thụy Điển có 80% công việc là thanh tra).
Về chức năng, nhiệm vụ của thanh tra chuyên ngành còn có nhiều ý kiến khác nhau.