phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được chia làm 03 chương như sau: Chƣơng 1: Cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra nhà nước. Chƣơng 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của thanh tra nhà nước tỉnh Sơn La. Chƣơng 3: Quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra nhà nước tỉnh Sơn La. 7 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƢỚC 1.
Quan niệm về thanh tra 1. Khái niệm và đặc điểm 1. Khái niệm Theo tài liệu về “Các Tổng thanh tra” của Pháp thì thuật ngữ “inspection” có nguồn gốc từ tiếng La tinh “in- spectare” nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự xem xét từ bên ngoài vào một đối tượng nhất định. Theo Từ điển pháp luật Anh – Việt năm 1994, thanh tra là “sự kiểm soát, kiểm kê đối với đối tượng bị thanh tra” [23, tr.
Theo từ điển Tiếng Việt của Viện ngôn ngữ học năm 2002 thì thanh tra có nghĩa là “kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp” [41, tr. Với nghĩa này thì thanh tra bao hàm cả nghĩa kiểm soát. Thanh tra thường đi với một chủ thể nhất định, có thể là “người làm nhiệm vụ thanh tra” hoặc “đoàn thanh tra” và “đặt trong phạm vi quyền hành của một chủ thể nhất định”. Trong cuốn sách “Thuật ngữ pháp lý phổ thông” do Nhà xuất bản pháp lý in năm 1986 định nghĩa: “thanh tra được xem là một biện pháp (phương pháp) của kiểm tra.
Nhiệm vụ thanh tra được uỷ quyền cho cho các cơ quan nhà nước có trách nhiệm” [25, tr. Theo nghĩa này, thanh tra hẹp hơn kiểm tra, thanh tra gắn liền với chức năng pháp lý trong quản lý nhà nước. Nhiệm vụ của thanh tra cũng là kiểm tra, nhưng chỉ là kiểm tra quyền sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể có được thực hiện đúng, có được bảo vệ hay không, thẩm tra tính hợp pháp của các hoạt động kinh tế, tài chính, tính chính xác của các báo cáo thống kê, của việc thanh lý tài sản tập thể… Trong lịch sử Việt Nam, từ thời phong kiến tuy chưa xuất hiện thuật ngữ “thanh tra” nhưng đã có các chức quan làm công việc giống như thanh tra: Thời Lý có chức quan Gián nghị đại phu (tả, hữu gián nghị đại phu); thời Trần có cơ quan “Ngự sử đài”, đứng đầu Ngự sử đài là chức “Quan ngự sử” với chức năng 8 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com gần giống như cơ quan thanh tra hiện nay; Thời Lê có hàm Gián nghị đại phu phong tặng cho bất cứ bề tôi nào dám nói thẳng, nói đúng sự thật; đời Lê Thánh Tông (1460-1497) đặt ra chức Giám sát ngự sử để xem xét công việc ở các đạo cho khỏi nhũng nhiễu”; nhà Nguyễn (thời Gia Long 1802-1819) có lục bộ: Bộ Lại, Bộ Hộ, Bộ Lễ, Bộ Binh, Bộ Hình, Bộ Công, ngoài lục bộ có Đô sát viện để giữ việc can gián Vua và đàn hặc các quan.172] Thời kỳ Việt Nam độc lập: Thuật ngữ “thanh tra” lần đầu tiên xuất hiện tại Sắc lệnh số 64/SL ngày 23/11/1945 của Chủ tịch Hồ Chí Minh thành lập Ban thanh tra đặc biệt. Sắc lệnh nêu rõ: “Chính phủ sẽ thành lập ngay một Ban thanh tra đặc biệt, có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Uỷ ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ” [16, tr.
Cũng từ Sắc lệnh này quyền thanh tra được xác định và chính thức giao cho Chính phủ. Sau đó khái niệm “thanh tra” được đề cập trong các Hiến pháp Việt Nam và các văn bản pháp luật khác, khẳng định thanh tra là một hoạt động đặc biệt không thể thiếu trong quản lý nhà nước. Hiến pháp Việt Nam năm 1946 chưa sử dụng thuật ngữ “thanh tra”. Hoạt động thanh tra, kiểm tra chưa được giao cho một cơ quan chuyên trách nào mà được giao cho Ban thường vụ của Nghị viện.
Hiến pháp năm 1959 đã đề cập đến một số nội dung về kiểm tra việc thi hành các quyết định quản lý nhà nước. Hiến pháp năm 1980 thuật ngữ thanh tra được sử dụng với nội dung là một chức năng của cơ quan quản lý nhà nước. Hiến pháp năm 1992 khái niệm thanh tra được thể hiện rõ hơn tại các Điều 112, 115, 116 và 124. Khoản 7 Điều 112 quy định Chính phủ có nhiệm vụ “tổ chức và lãnh đạo công tác kiểm kê, thống kê của Nhà nước, công tác thanh tra, kiểm tra nhà nước, chống quan liêu, tham nhũng trong bộ máy nhà nước; công tác giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân” [5, tr.
Văn bản pháp lý đầu tiên của hoạt động thanh tra là Pháp lệnh thanh tra năm 1990. Pháp lệnh đã cụ thể hoá các quy định của Hiến pháp và khẳng định thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước. Điều 1 Pháp lệnh thanh tra quy định: “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước; là phương thức bảo 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản lý nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa” [13, tr. Theo quy định của Luật Thanh tra năm 2004 đã được thông qua tại kỳ họp thứ 5 Quốc hội khóa IX thì “Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được quy định trong luật này và các quy định khác của pháp luật.
Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành”[6, tr. Luật Thanh tra năm 2010 thay thế Luật Thanh tra 2004 tiếp tục khẳng định vai trò to lớn của công tác thanh tra và có những quy định mới nhằm nâng cao vị trí và vai trò của các tổ chức thanh tra và tăng cường hiệu lực, hiệu quả của công tác thanh tra. Khoản 1 Điều 3 Luật Thanh tra 2010 quy định: “Thanh tra Nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành”[7, tr.
Như vậy, trong nội hàm khái niệm Thanh tra nhà nước theo Luật thanh tra 2010 nêu rõ mục đích của hoạt động thanh tra, chủ thể tiến hành thanh tra, nội dung thanh tra và đối tượng của thanh tra. Hiện nay, khái niệm thanh tra luôn tồn tại song song trong mối quan hệ với các hoạt động khác như kiểm tra, giám sát. Đây đều là các hoạt động thực hiện chức năng chung của nhà nước, mỗi loại hoạt động có vai trò, tác động xã hội nhất định, chúng phối hợp với nhau tạo thành “công lực” để đảm bảo hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Để hiểu hơn về thanh tra và phân định hoạt động thanh tra với các hoạt động khác thì việc cần thiết phải tìm hiểu về các khái niệm có liên quan.
Kiểm tra là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét” [24, tr.504] để chỉ hoạt động của một chủ thể tác động vào đối tượng bị kiểm tra (có thể trực 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com thuộc hoặc không trực thuộc). Như vậy, kiểm tra là khái niệm rộng, được hiểu theo hai góc độ: i) Kiểm tra là hoạt động thường xuyên của cơ quan nhà nước cấp trên với cơ quan nhà nước cấp dưới (trong mối quan hệ trực thuộc) nhằm xem xét, đánh giá mọi mặt hoạt động của cấp dưới khi thấy cần thiết hoặc trong trường hợp cần kiểm tra một vấn đề cụ thể nào đó. Vì vậy, khi tiến hành kiểm tra, cơ quan cấp trên hoặc thủ trưởng cơ quan có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế kỷ luật, biện pháp bồi thường thiệt hại vật chất hoặc áp dụng các biện pháp tác động tích cực với đối tượng bị kiểm tra như động viên khen thưởng về vật chất hoặc tinh thần; ii) Kiểm tra là hoạt động của các tổ chức chính trị - xã hội như kiểm tra của Đảng, kiểm tra, giám sát của các tổ chức xã hội đối với hoạt động hành chính nhà nước. Hoạt động này ít mang tính quyền lực nhà nước và không trực tiếp áp dụng các biện pháp cưỡng chế mà chỉ áp dụng các biện pháp tác động mang tính xã hội.
Như vậy, xét về chủ thể thì phạm vi chủ thể tiến hành hoạt động kiểm tra đa dạng hơn thanh tra rất nhiều. Rõ ràng, giữa kiểm tra và thanh tra có một mảng giao thoa về chủ thể, đó là Nhà nước. Bởi vì, kiểm tra và thanh tra đều là một chức năng chung của quản lý nhà nước, là hoạt động mang tính chất “phản hồi” của chủ trình quản lý. Qua thanh tra và kiểm tra người ta có thể phân tích, đánh giá, theo dõi quá trình thực hiện các mục tiêu, nhiệm vụ, quản lý đã đề ra.
Quan hệ giữa “thanh tra” và “kiểm tra” là quan hệ giữa “cái chung” và “cái riêng”, là mối quan hệ đan chéo. Nếu hiểu theo nghĩa rộng thì kiểm tra bao hàm cả thanh tra, hay nói cách khác thanh tra là một loại hình đặc biệt của kiểm tra mà ở đó luôn luôn do một loại chủ thể là Nhà nước tiến hành và luôn mang tính quyền lực nhà nước, với sự độc lập tương đối. Ngược lại, nếu hiểu theo nghĩa hẹp thì thanh tra cũng bao hàm kiểm tra. Các hoạt động, các thao tác nghiệp vụ trong một cuộc thanh tra thường chính là kiểm tra (kiểm tra sổ sách, giấy tờ, tài liệu; kiểm tra kho quỹ; so sánh, đối chiếu, đánh giá các số liệu thu thập được trong quá trình thanh tra…).
Như vậy, giữa thanh tra và kiểm tra giống nhau về mục đích, bản chất đều là những hoạt động xem xét việc thực hiện đường lối, chính sách, pháp luật, nhưng khác nhau về phạm vi, chủ thể, phương thức thực hiện. Tuy nhiên, việc so sánh và phân định sự 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com khác nhau giữa thanh tra và kiểm tra chỉ mang tính tương đối, trong nhận thức và hoạt động thực tiễn không được tuyệt đối hóa sự phân biệt này mới thực hiện tốt được các cuộc thanh tra, kiểm tra đồng thời tránh được sai lầm khi tiến hành hoạt động thanh tra, kiểm tra.