Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA HUYỆN 1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò của Thanh tra huyện 1. Khái niệm Thanh tra huyện Thuật ngữ “thanh tra” xuất phát từ nguồn gốc tiếng Latinh. Ở Việt Nam, thuật ngữ này đã xuất hiện từ lâu và được sử dụng rộng rãi, theo từng giai đoạn lịch sử có nhiều quan điểm khác nhau về thuật ngữ như: Theo tác giả Trần Đức Lượng cho rằng: “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của QLNN, là hoạt động kiểm tra, xem xét việc làm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân; thường được thực hiện bởi một cơ quan chuyên trách theo một trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm kết luận đúng, sai, đánh giá ưu điểm, khuyết điểm, phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm, góp phần hoàn thiện cơ chế quản lý, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa (XHCN), bảo vệ lợi ích của nhà nước, các quyền, lợi ích hợp pháp của CQ, TC, CN” [6,tr.
Theo quan điểm này, thanh tra được xem là một chức năng của Nhà nước dùng để QLNN, được pháp luật quy định rõ quy trình, thủ tục và tiến hành bởi cơ quan chuyên về thanh tra nhằm bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của CQ, TC, CN. Dưới góc độ pháp lý, Hiến pháp các năm 1946, 1959 thuật ngữ “thanh tra” chưa xuất hiện. Hiến pháp năm 1980 thuật ngữ chính thức được hiến định và xác định như một chức năng của cơ quan QLNN. Đến Hiến pháp các năm 1992, 2013 thì hoạt động thanh tra được gắn liền với các hoạt động QLNN, vừa có chức năng kiểm soát việc thực thi quyền hành pháp, vừa có chức năng phát hiện, xử lý đối với các vi phạm pháp luật (VPPL) trong lĩnh vực QLNN.
Điều 1 Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 quy định khái niệm thanh tra đến Luật Thanh tra năm 2004, 2010 thay bằng cụm từ “thanh tra nhà nước” nhưng suy cho 8 cùng nội hàm của khái niệm vẫn bao gồm: bản chất thanh tra, mục đích hoạt động thanh tra, nội dung thanh tra, chủ thể tiến hành thanh tra và đối tượng thanh tra. Đến Luật Thanh tra năm 2022 khái niệm thanh tra được quy định rõ trong luật, theo đó, khoản 1 Điều 2 Luật Thanh tra năm 2022 định nghĩa: “Thanh tra là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan thực hiện chức năng thanh tra đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của CQ, TC, CN” [3]. Như vậy, thuật ngữ thanh tra ở đây được hiểu theo hai khía cạnh: khía cạnh là một danh từ - thanh tra với tư cách là cơ quan thực hiện chức năng thanh tra; khía cạnh là một động từ - thanh tra là để chỉ hoạt động thanh tra của các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra. Thanh tra quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là Thanh tra huyện).
Thanh tra huyện thuộc hệ thống cơ quan thanh tra theo cấp hành chính. Theo quy định tại khoản 1 Điều 30 Luật Thanh tra năm 2022 và khoản 1 Điều 4 Thông tư số 02/2023/TT-TTCP ngày 22/12/2023 thì: “Thanh tra huyện là cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân (UBND) cấp huyện, giúp UBND cùng cấp QLNN về công tác thanh tra, tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, tiêu cực; thực hiện nhiệm vụ thanh tra trong phạm vi QLNN của UBND cấp huyện; thực hiện nhiệm vụ tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, tiêu cực theo quy định của pháp luật” [3]. Như vậy, Thanh tra huyện hiện nay được xác định là đơn vị của cơ quan quản lý nhà nước cấp huyện. Đặc điểm của Thanh tra huyện Khi bàn về đặc điểm của Thanh tra huyện, chúng ta xét trên hai khía cạnh: i) Thanh tra huyện với tư cách là một CQTT theo cấp hành chính, mang tính quyền lực nhà nước, lúc này về cơ bản Thanh tra huyện có đặc điểm giống với các cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nước.
ii) Thanh tra huyện với tư cách là một cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp, CQTT trong hệ thống cơ quan thực hiện chức năng thanh tra. Với góc độ này, có thể thấy Thanh tra huyện có một số đặc điểm riêng. Cụ thể như sau: 9 Thứ nhất, tổ chức Thanh tra huyện được tổ chức theo nguyên tắc “song trùng trực thuộc”: với quy định của Luật Thanh tra và các văn bản hướng dẫn thi hành đã thể hiện tổ chức Thanh tra huyện được tổ chức theo nguyên tắc “song trùng trực thuộc”. Nghĩa là theo chiều ngang Thanh tra huyện là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện, giúp việc cho UBND cấp huyện, chịu sự chỉ đạo, điều hành trực tiếp của Chủ tịch UBND cấp huyện.
Mối quan hệ giữa Thanh tra huyện với UBND cấp huyện là mối quan hệ quyền lực - phục tùng. Để đảm bảo hiệu quả hoạt động của mình, Chánh Thanh tra huyện chịu trách nhiệm trước pháp luật và trước UBND cùng cấp, Chủ tịch UBND cùng cấp trong việc QLNN về công tác thanh tra và thực hiện những công việc được phân công. Cùng với đó, Chủ tịch UBND cấp huyện có trách nhiệm xem xét giải quyết các vấn đề mà Chánh Thanh tra huyện kiến nghị giải quyết và tạo điều kiện, hỗ trợ cho hoạt động của Thanh tra huyện. Nhờ vậy mà cả hai cơ quan hiểu rõ về vai trò, nhiệm vụ của nhau, đảm bảo hiệu quả trong quản lý, điều hành các hoạt động của huyện.
Theo chiều dọc Thanh tra tỉnh với Thanh tra huyện là mối quan hệ giữa cấp trên - cấp dưới về công tác chuyên môn, nghiệp vụ của ngành Thanh tra. Theo đó, Thanh tra huyện chịu sự chỉ đạo về công tác thanh tra, hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ của Thanh tra tỉnh. Ngược lại, Thanh tra tỉnh thường hỗ trợ, hướng dẫn và trao đổi kinh nghiệm cho Thanh tra huyện (ví dụ như: hướng dẫn Thanh tra huyện xây dựng dự thảo kế hoạch thanh tra để tổng hợp vào kế hoạch thanh tra của tỉnh trình Chủ tịch UBND cấp tỉnh ban hành, hướng dẫn nghiệp vụ thanh tra), đồng thời Thanh tra tỉnh theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kế hoạch thanh tra của Thanh tra huyện; kiểm tra tính chính xác, hợp pháp các kết luận thanh tra của Thanh tra huyện. Tóm lại, mối quan hệ giữa hai cấp thanh tra không chỉ tạo ra sự đồng bộ, nhất quán, nâng cao chất lượng công tác thanh tra mà còn đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng hệ thống thanh tra ngày càng chuyên nghiệp, vững mạnh.
Thứ hai, hoạt động của Thanh tra huyện mang bản chất thanh tra hành chính: 10 Theo quy định của Luật hiện hành, Thanh tra huyện là một trong những cơ quan thanh tra theo cấp hành chính và cũng là CQTT thấp nhất trong hệ thống CQTT theo cấp hành chính, có chức năng thanh tra hành chính mà không có chức năng thanh tra chuyên ngành. Với tư cách là cơ quan thực hiện chức năng thanh tra, Thanh tra huyện có nhiệm vụ xem xét, đánh giá việc chấp hành các quy định pháp luật của các đối tượng thuộc quyền quản lý trực tiếp của UBND cấp huyện nhằm ngăn ngừa, phát hiện sai phạm và giúp đối tượng thanh tra thực hiện đúng quy định pháp luật; đồng thời phát hiện những lỗ hổng trong cơ chế, chính sách, từ đó kiến nghị cấp có thẩm quyền có giải pháp khắc phục, nâng cao hiệu quả quản lý của cơ quan QLNN, tạo dựng niềm tin của Nhân dân vào chính quyền. Đối tượng thanh tra của Thanh tra huyện là các CQ, TC, CN thuộc sự quản lý trực tiếp của UBND cấp huyện bao gồm: các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện, UBND cấp xã và tổ chức, cá nhân thuộc sự quản lý trực tiếp của UBND cấp huyện. Như vậy, cơ sở của hoạt động thanh tra hành chính là mối quan hệ trực thuộc giữa chủ thể với đối tượng thanh tra - đây là điểm khác biệt cơ bản với CQTT theo ngành, lĩnh vực; cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành.
Bên cạnh đó, hoạt động thanh tra của Thanh tra huyện chủ yếu “hướng vào bên trong” làm trong sạch bộ máy hành chính nhà nước; hướng tới nội dung xem xét, đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ và quyền hạn được giao cũng như trách nhiệm và hiệu quả quản lý của bộ máy hành chính nhà nước nên thường có phạm vi thanh tra hẹp. Trong khi đó, hoạt động thanh tra của CQTT theo ngành, lĩnh vực và cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành chủ yếu “hướng ra bên ngoài” kiểm soát hoạt động chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý của CQ, TC, CN thuộc phạm vi quản lý theo ngành, lĩnh vực nên thường có phạm vi thanh tra rộng. Ngoài ra, hoạt động thanh tra hành chính của Thanh tra huyện được tiến hành theo kế hoạch hoặc đột xuất, thông qua Đoàn thanh tra còn hoạt động thanh tra chuyên ngành không chỉ thực hiện theo kế hoạch hoặc đột xuất mà còn được thực hiện thường xuyên và thông qua Đoàn thanh tra chuyên ngành, Thanh tra viên hoặc 11 người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành. Mặt khác, Thanh tra huyện không có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính mà chủ yếu áp dụng các biện pháp kỷ luật hành chính theo quy định của pháp luật cán bộ, công chức, viên chức.
Đối với chủ thể thanh tra chuyên ngành có thẩm quyền xử phạt vi phạm hành chính theo quy định pháp luật về xử phạt vi phạm hành chính với đa dạng các hình thức. Thứ ba, hoạt động của Thanh tra huyện mang tính quyền lực nhà nước: Được xem là một đặc tính quan trọng của QLNN, tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra gắn bó chặt chẽ với tính quyền uy - phục tùng. Thanh tra là một chức năng thiết yếu của QLNN nên thanh tra phải thể hiện như một tác động tích cực nhằm thực hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý. Trên thực tế, không một tổ chức cụ thể nào mà không gắn với quyền lực.
Trong quá trình thanh tra nói về quyền lực nhà nước cũng có nghĩa là xác định về mặt pháp lý tính chất nhà nước của tổ chức thanh tra.