Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN HUYỆN MIỀN NÚI 1. Chính quyền huyện miền núi trong cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương 1. Quan niệm về chính quyền địa phương Địa phương là một phạm trù không gian lãnh thổ gắn với những đặc điểm về điều kiện tự nhiên, sự phát triển kinh tế, lịch sử, văn hóa, phong tục tập quán và lối sống của con người. Lịch sử hình thành và phát triển của các địa phương gắn liền với sự mở rộng cả về quy mô dân số, hoạt động kinh tế - xã hội của các địa phương.
Nếu như giai đoạn đầu của sự hình thành các cụm dân cư mang tính địa phương với quy mô dân số nhỏ, quy mô sản xuất hạn chế, thì ở giai đoạn phát triển các địa phương dần chuyển thành các trung tâm kinh tế - xã hội của khu vực, chuyển tính chất từ một địa phương thuần túy nông thôn sang các khu đô thị và các thành phố. Mức độ gia tăng của hoạt động kinh tế - xã hội địa phương đòi hỏi phải có sự quản lý chung cộng đồng dân cư và đó chính là nguồn gốc của sự phát triển các hoạt động quản lý địa phương và chính quyền địa phương sau này. Hoạt động quản lý chung trên địa bàn lãnh thổ mang tính địa phương được gọi là hành chính địa phương. Các loại hoạt động quản lý này được hình thành từ thấp đến cao, từ hình thức tự phát trong từng cộng đồng, địa phương mang tính chất luật lệ địa phương đến hình thức pháp luật của nhà nước nói chung khi nhà nước ra đời.
Các hoạt động quản lư địa phương do nhân dân tại địa phương tự quyết định thông qua nhiều hình thức khác nhau, ngay cả việc bầu, chọn những người đứng đầu để quản lý. Mỗi địa phương đều được đặt trong lãnh thổ quốc gia thống nhất và có những đặc điểm riêng về vị trí địa lý, kinh tế xã hội, về truyền thống văn hóa, 7 Luan van phong tục, tập quán. Để gần dân hơn, tìm hiểu và thỏa mãn tốt hơn nhu cầu của dân cũng như thực hiện tốt hơn chức năng quản lý nhà nước, các quốc gia trên thế giới đều hình thành một hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương và được gọi chung là chính quyền địa phương. Tùy thuộc vào mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở mỗi quốc gia khác nhau mà có các hình thức tổ chức cơ quan quản lý địa phương phù hợp, nhưng nhìn chung cơ quan nhà nước ở địa phương được lập ra để thực hiện các chức năng quản lý nhà nước ở địa phương, thực hiện quyền lực nhà nước trên địa bàn lãnh thổ hay là thi hành pháp luật của nhà nước trong việc quyết định những việc được giao ở địa phương.
Theo đó "Chính quyền địa phương là pháp nhân công quyền được thành lập, tổ chức và hoạt động theo quy định của pháp luật với chức năng cơ bản là tổ chức thực hiện các quyết định của chính quyền trung ương, tự giải quyết các vấn đề của địa phương phù hợp với pháp luật và ý nguyện của cư dân ở địa phương" [39, tr. Khái niệm chính quyền địa phương có thể được tiếp cận theo nghĩa rộng và nghĩa hẹp. Theo nghĩa rộng, “chính quyền địa phương” được hiểu là “hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương, gồm cả hệ thống cơ quan đại diện (cơ quan quyền lực nhà nước) ở địa phương, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp của địa phương đó. Theo nghĩa hẹp, “chính quyền địa phương” được hiểu gồm cơ quan đại diện (cơ quan quyền lực nhà nước) và cơ quan hành pháp của địa phương.
Trong luận văn này, khái niệm “chính quyền địa phương” được hiểu theo nghĩa hẹp, nghĩa là chính quyền địa phương gồm cơ quan quyền lực nhà nước và cơ quan hành pháp của địa phương đó. Ở Việt Nam, theo Điều 69 Hiến pháp năm 2013: Quốc hội là cơ quan có quyền lập hiến, lập pháp vì vậy quyền lập pháp không được phân xuống 8 Luan van các đơn vị hành chính, hay địa phương không có quyền lập pháp. Quyền tư pháp được thực hiện theo nguyên tắc: Khi xét xử, thẩm phán và hội thẩm độc lập và chỉ tuân theo pháp luật (theo Điều 103, Hiến pháp năm 2013), nhân danh nhà nước và nhân dân để phán quyết, không phụ thuộc vào bất cứ cơ quan hoặc cấp hành chính nào. Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan có chức năng thực hành quyền công tố, kiểm sát các hoạt động tư pháp (theo Điều 107, Hiến pháp năm 2013) khi thực hiện hai chức năng này, Viện kiểm sát nhân danh nhà nước.
Như vậy, quyền tư pháp được thực hiện chủ yếu bởi Tòa án, là thiết chế nhà nước, không phải thiết chế của cộng đồng dân cư lãnh thổ địa phương, hay địa phương không có quyền tư pháp. Trong khi đó quyền hành pháp được triển khai xuống các đơn vị hành chính nhà nước trong mối quan hệ chặt chẽ với quyền tự chủ, tự quản của dân cư mỗi cộng đồng hành chính - lãnh thổ. Chính vì vậy ở Việt Nam khi nhắc đến chính quyền địa phương thường được hiểu mặc định gồm HĐND và UBND và là cơ quan thực thi quyền hành pháp được tổ chức theo nguyên tắc do nhân dân địa phương bầu ra hoặc được thành lập thông qua cơ quan đại điện của nhân dân ở địa phương theo quy định của pháp luật; tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật; giải quyết các vấn đề của địa phương theo quy định của Hiến pháp, pháp luật, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và có sự kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân ở địa phương với lợi ích của Nhà nước. Theo quy định của Hiến Pháp năm 2013 và Luật tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015, hệ thống chính quyền địa phương ở nước ta chia thành 3 cấp là cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã.
Ngoài ra, tùy điều kiện, hoàn cảnh cụ thể Quốc hội có thể quyết định thành lập đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Chính quyền địa phương mỗi cấp (kể cả đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt) 9 Luan van đều gồm có HĐND và UBND, có chức năng quản lý tập trung, thống nhất mọi lĩnh vực đời sống xã hội trong phạm vi địa phương theo thẩm quyền được pháp luật quy định: Kinh tế, chính trị, an ninh quốc phòng, văn hóa, xã hội. Từ những điều nêu trên có thể hiểu: Chính quyền địa phương là một bộ phận hợp thành của chính quyền Nhà nước thống nhất, bao gồm HĐND và UBND các cấp theo quy định của pháp luật nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước. Quan niệm về chính quyền huyện miền núi 1.
Khái niệm chính quyền huyện miền núi Chính quyền địa phương luôn gắn với địa bàn lãnh thổ hay đơn vị hành chính nhất định. Về việc phân chia các loại đơn vị hành chính, các quốc gia trên thế giới có cách phân chia không hoàn toàn giống nhau mà có khác biệt nhất định, tùy thuộc vào truyền thống, tập quán, phương thức và hiệu quả quản lý nhà nước của mỗi quốc gia, mỗi khu vực lãnh thổ. Ở Việt Nam, theo quy định của Hiến pháp năm 2013, các đơn vị hành chính được phân định như sau: - Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; - Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; Thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương đương; - Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia thành phường và xã; quận chia thành phường. - Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do Quốc hội thành lập.
Huyện là một trong các loại đơn vị hành chính ở Việt Nam hiện nay được hình thành ở khu vực nông thôn, về cơ cấu tổ chức mỗi đơn vị huyện thường gồm một số xã và thị trấn tạo thành một không gian lãnh thổ có ranh 10 Luan van giới địa lý xác định. Việc hình thành đơn vị hành chính huyện là cần thiết để thực thi những nhiệm vụ quản lý nhà nước cụ thể với vị trí là cấp hành chính trung gian giữa tỉnh và xã để đảm bảo kết quả và nâng cao hiệu lực, hiệu quả của nền hành chính nhà nước. Sự tồn tại của đơn vị hành chính huyện là cần thiết vì những lý do sau: Một là, đơn vị hành chính tỉnh, với vị trí là đơn vị hành chính cơ bản của một quốc gia, thường có quy mô tương đối lớn nên bộ máy chính quyền tỉnh nói chung còn xa dân, khó thực hiện tốt nhiệm vụ cụ thể của quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công cho người dân địa phương nếu không có một cấp hành chính trung gian, như là cánh tay nối dài của bộ máy hành chính tỉnh ở các bộ phận khác nhau trên địa bàn tỉnh. Hai là, đơn vị hành chính xã, thị trấn với vị trí là đơn vị hành chính cơ sở, thường có quy mô tương đối nhỏ, bị hạn chế về nguồn lực, tiềm năng.
Bộ máy hành chính xã, thị trấn không đủ khả năng và điều kiện giải quyết mọi nhiệm vụ của quản lý hành chính nhà nước và cung ứng dịch vụ trên địa bàn. Điều đó đòi hỏi phải có một cấp hành chính trên xã, thị trấn để thực thi những công việc của quản lý nhà nước mà từng xã riêng lẻ không đảm bảo thực hiện được. Xuất phát từ những lý do trên, sự tồn tại của đơn vị hành chính huyện cũng như chính quyền huyện là cần thiết và hợp lý [42, tr. Căn cứ vào những tiêu chí cụ thể về vị trí địa lý, địa hình tự nhiên, trình độ dân cư, điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, văn hóa, đặc thù về quốc phòng, an ninh.
để xác định một đơn vị hành chính huyện thuộc khu vực nào (đồng bằng, miền núi, trung du hay hải đảo). Việt Nam có 3/4 diện tích là đồi núi và trung du, do đó đại đa số các đơn vị hành chính trên lãnh thổ nước ta đều thuộc khu vực miền núi, trung du, với những đặc điểm là vùng có địa hình không bằng phẳng, chủ yếu là đồi và các dãy núi phân bố từ thấp đến 11 Luan van cao.