Tổng quan nghiên cứu

Thực hiện chính sách bình đẳng giới giữ vai trò then chốt trong chiến lược phát triển nguồn nhân lực và thúc đẩy tiến bộ xã hội bền vững tại Việt Nam. Tại địa bàn đô thị hóa nhanh như Quận Bình Tân, Thành phố Hồ Chí Minh, phụ nữ chiếm tới 57,4% tổng số dân với 368.319 nhân khẩu trên tổng số 703.955 người. Sự gia tăng dân số cơ học cùng áp lực dịch chuyển lao động đặt ra bài toán cấp bách về việc hiện thực hóa các quyền bình đẳng thực chất cho nữ giới. Nhằm cụ thể hóa Nghị quyết 11-NQ/TW của Bộ Chính trị và Luật Bình đẳng giới, nghiên cứu tập trung đánh giá toàn diện quy trình tổ chức thực thi chính sách trên địa bàn quận trong giai đoạn từ năm 2007 đến năm 2017.

Vấn đề cốt lõi của nghiên cứu là nhận diện khoảng cách giữa các văn bản quy phạm pháp luật và kết quả thực tế trên các lĩnh vực chính trị, kinh tế, giáo dục, y tế và đời sống gia đình. Mục tiêu cụ thể hướng tới việc làm sáng tỏ cơ sở lý luận về chu trình chính sách công, phân tích các rào cản nội tại trong bộ máy quản lý và đặc điểm tâm lý xã hội của đối tượng thụ hưởng, từ đó đưa ra các giải pháp đột phá.

Phạm vi nghiên cứu bao quát không gian 10 phường trực thuộc Quận Bình Tân, sử dụng dữ liệu thứ cấp giai đoạn 2015-2017 kết hợp khảo sát thực địa từ tháng 12/2017 đến tháng 01/2018. Ý nghĩa của luận văn được lượng hóa rõ rệt qua việc giải quyết các chỉ số phát triển: thúc đẩy giải quyết việc làm cho 61.620 lao động nữ (đạt 51,7% tổng số việc làm mới), hỗ trợ nguồn vốn cho 5.654 nữ chủ hộ nghèo vay vốn sản xuất kinh doanh, và nâng cao tỷ lệ đại biểu nữ trong cơ quan dân cử địa phương lên trên 37%.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Nghiên cứu vận dụng lý thuyết chu trình chính sách công kết hợp khung lý thuyết về giới và phát triển để phân tích quá trình chuyển hóa đường lối của Đảng và Nhà nước vào đời sống thực tế. Mô hình thực thi chính sách được tiếp cận theo 4 bước hoàn chỉnh: xây dựng kế hoạch triển khai, tổ chức thực hiện, đánh giá quá trình thực thi và điều chỉnh chính sách. Khung lý thuyết này khẳng định thực thi chính sách không đơn thuần là hành động hành chính một chiều mà là quá trình tương tác liên tục giữa cơ quan công quyền, đoàn thể xã hội và đối tượng thụ hưởng.

Bên cạnh đó, tác giả sử dụng các nguyên tắc chuẩn mực từ Công ước về xóa bỏ mọi hình thức phân biệt đối xử với phụ nữ (CEDAW) và Điều 26 Hiến pháp năm 2013 nhằm làm rõ 4 khái niệm nền tảng:

  • Bình đẳng giới: Tình trạng nam và nữ có vị trí, vai trò ngang nhau, được tạo cơ hội phát huy tối đa năng lực và thụ hưởng công bằng các thành quả phát triển kinh tế, văn hóa, chính trị.
  • Thực thi chính sách bình đẳng giới: Tập hợp các hoạt động có tổ chức của bộ máy chính quyền nhằm hiện thực hóa các mục tiêu bình đẳng giới được quy định trong luật pháp.
  • Năng lực thực thi chính sách: Nguồn lực tổng hợp về tài chính, tổ chức và 5 nhóm kỹ năng hành chính gồm lập kế hoạch, truyền thông, phối hợp liên ngành, duy trì và điều chỉnh giải pháp.
  • Công cụ chính sách: Các phương tiện kinh tế, pháp lý, tổ chức và truyền thông được sử dụng để can thiệp vào hành vi xã hội.

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng phương pháp hỗn hợp kết hợp định tính và định lượng nhằm bảo đảm tính khách quan, khoa học và độ tin cậy cao:

  • Thu thập dữ liệu thứ cấp: Tổng hợp các báo cáo tổng kết 10 năm thực hiện Luật Bình đẳng giới (2007-2017), Báo cáo số 562/BC-UBND về thực hiện Chiến lược quốc gia vì sự tiến bộ của phụ nữ, cùng các văn kiện chỉ đạo của Quận ủy Bình Tân.
  • Khảo sát bằng bảng hỏi định lượng: Thực hiện chọn mẫu xác suất ngẫu nhiên thuận tiện với quy mô 400 phiếu phát ra, thu về 390 phiếu và xử lý 380 phiếu hợp lệ. Cỡ mẫu được phân bổ theo 3 nhóm chủ thể trọng yếu: 75 cán bộ thuộc khối Đảng (Quận ủy viên và Đảng ủy viên phường), 75 cán bộ thuộc khối chính quyền (lãnh đạo Ủy ban nhân dân và công chức phụ trách văn hóa - xã hội), 230 cán bộ và hội viên Hội Liên hiệp Phụ nữ. Dữ liệu được mã hóa và phân tích tần số, tỷ lệ phần trăm bằng phần mềm thống kê SPSS 20.0.
  • Phỏng vấn sâu định tính: Tiến hành phỏng vấn 15 cán bộ lãnh đạo chủ chốt gồm Bí thư Quận ủy, 2 Quận ủy viên, 5 cán bộ chính quyền cấp phường và 7 cán bộ Hội Phụ nữ cấp quận, phường nhằm giải thích căn nguyên các xung đột trong phối hợp liên ngành.

Lý do lựa chọn cách tiếp cận này nhằm đối chiếu chéo giữa các chỉ số báo cáo hành chính với trải nghiệm thực tế của đội ngũ cán bộ cơ sở, bảo đảm dữ liệu có tính bao quát và phản ánh trung thực thực trạng quản lý công.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Quá trình phân tích thực nghiệm tại Quận Bình Tân giai đoạn 2007-2017 ghi nhận 4 phát hiện quan trọng:

Thứ nhất, sự tham gia của phụ nữ trong hệ thống chính trị có bước tiến vượt bậc ở cấp cơ sở nhưng vẫn chịu giới hạn ở cấp quận. Cụ thể, tỷ lệ nữ tham gia Ban Chấp hành Đảng bộ phường tăng mạnh từ 29,57% (nhiệm kỳ 2010-2015) lên 36,11% (nhiệm kỳ 2015-2020), với 52 nữ cán bộ trên tổng số 144 ủy viên. Ở cơ quan dân cử, tỷ lệ nữ đại biểu Hội đồng nhân dân cấp phường đạt 37,5% (130 đại biểu) và cấp quận đạt 30% (12 đại biểu), cao hơn đáng kể so với mức bình quân toàn quốc (cấp xã cả nước đạt khoảng 27,71%, cấp quận huyện khoảng 25%). Tuy nhiên, tỷ lệ nữ trong Ban Chấp hành Đảng bộ quận giữ nguyên ở mức 23,25% qua hai nhiệm kỳ liên tiếp.

Thứ hai, các chính sách kinh tế và lao động đã phát huy hiệu quả hỗ trợ an sinh rõ nét. Trong 10 năm, quận đã giải quyết việc làm cho 119.849 lao động, trong đó phụ nữ chiếm 51,7% (61.620 người). Các chương trình dạy nghề có tỷ lệ học viên nữ chiếm 70%. Tổng nguồn vốn tín dụng chính sách giải ngân đạt gần 180 tỷ đồng, hỗ trợ 7.067 lượt hộ nghèo, trong đó có 5.654 chủ hộ là nữ (chiếm 80% số hộ vay vốn). Đến cuối năm 2014, quận không còn hộ nghèo có thu nhập dưới 16 triệu đồng/người/năm.

Thứ ba, công tác chăm sóc sức khỏe và phòng ngừa bạo lực gia đình ghi nhận nhiều chỉ số ấn tượng. Tỷ số giới tính khi sinh luôn được kiểm soát dưới ngưỡng 108 bé trai/100 bé gái (năm 2016 đạt 106/100). Tỷ lệ phụ nữ mang thai khám đủ 3 lần đạt 100%, tỷ lệ tử vong sản khoa duy trì ở mức 0/100.000 ca sinh sống. Quận xây dựng 10 địa chỉ tin cậy tại 10 phường, tiếp nhận và can thiệp tạm lánh an toàn cho 47 nạn nhân bạo lực gia đình, kéo giảm số vụ bạo hành qua từng năm xuống còn khoảng 2/3 so với năm liền kề trước đó.

Thứ tư, tồn tại sự phân hóa sâu sắc trong đánh giá năng lực phối hợp thực thi chính sách. Trong khi 91% cán bộ khối Đảng và 79% cán bộ khối chính quyền đánh giá năng lực phối hợp đạt mức Tốt và Rất tốt, thì có tới 78% cán bộ Hội Phụ nữ đánh giá công tác phối hợp là Không tốt hoặc Rất không tốt.

Thảo luận kết quả

Sự mâu thuẫn trong kết quả khảo sát phản ánh thực tế quản lý: khối cơ quan lãnh đạo có xu hướng đồng nhất việc ban hành văn bản chỉ đạo với hoạt động phối hợp, trong khi tổ chức Hội cơ sở phải đối mặt với cơ chế giao việc một chiều. Cán bộ Hội Phụ nữ thường xuyên phải tự xoay xở chạy chỉ tiêu phong trào mà thiếu sự chia sẻ trách nhiệm nguồn lực từ các phòng ban chuyên môn.

Dữ liệu nghiên cứu có thể được minh họa trực quan qua biểu đồ cột so sánh tỷ lệ nữ tham chính giữa các cấp chính quyền và bảng ma trận tương quan đánh giá năng lực thực thi. Nhìn vào cơ cấu tài chính, tổng kinh phí bố trí cho công tác bình đẳng giới trong 10 năm đạt 1.030,58 triệu đồng, trong đó ngân sách phường phải tự cân đối tới 774 triệu đồng (chiếm 75,1%), ngân sách quận cấp 139,79 triệu đồng và thành phố hỗ trợ 115,79 triệu đồng. Định mức tài chính này quá eo hẹp so với quy mô dân số hơn 700.000 người, tạo nên rào cản lớn cho việc duy trì các mô hình tuyên truyền dài hạn.

Bên cạnh đó, đặc thù dân tộc Kinh chiếm 95,52% cùng 4,48% các dân tộc thiểu số và tỷ lệ dân nhập cư đông đảo khiến việc vận động phụ nữ tham gia sinh hoạt cộng đồng gặp trở ngại lớn. Đa số lao động nhập cư tập trung mưu sinh theo ca kíp tại các khu công nghiệp, mang tâm lý e dè, mặc cảm nên mức độ tiếp cận các dịch vụ tư vấn pháp lý và bình đẳng giới còn hạn chế.

Đề xuất và khuyến nghị

Nhằm nâng cao hiệu lực thực thi chính sách bình đẳng giới tại đô thị công nghiệp, nghiên cứu đề xuất hệ thống 4 nhóm giải pháp mang tính chiến lược:

Thứ nhất, chuẩn hóa quy trình quy hoạch và bổ nhiệm cán bộ nữ trong hệ thống chính trị. Ban Thường vụ Quận ủy và Ủy ban nhân dân quận cần chủ động giao chỉ tiêu quy hoạch cấp ủy và lãnh đạo các cơ quan chuyên môn với mục tiêu nâng tỷ lệ cán bộ nữ trong Ban Chấp hành Đảng bộ quận đạt trên 30% và Đảng ủy phường đạt trên 40% trong giai đoạn 2020-2025. Cần định kỳ rà soát nguồn cán bộ nữ trẻ tại 130 khu phố để đưa vào kế hoạch đào tạo lý luận chính trị và quản lý nhà nước trước năm 2022.

Thứ hai, tái cấu trúc cơ chế phối hợp liên ngành giữa chính quyền và các đoàn thể. Ủy ban nhân dân quận cùng các phường cần chuyển đổi phương thức chỉ đạo hành chính sang cơ chế phối hợp chia sẻ trách nhiệm, thiết lập quy chế liên tịch rõ ràng giữa ngành Lao động - Thương binh và Xã hội, Công an, Y tế và Hội Phụ nữ. Mục tiêu cắt giảm ít nhất 50% các đầu việc trùng lặp, hoàn thành quy chế phối hợp giải quyết bạo lực gia đình và bảo vệ trẻ em gái trên toàn bộ 10 phường trong vòng 12 tháng.

Thứ ba, nâng cao năng lực phân tích giới cho đội ngũ tham mưu ban hành văn bản. Phòng Tư pháp phối hợp Phòng Nội vụ tổ chức tập huấn chuyên sâu về kỹ năng lồng ghép giới trong soạn thảo đề án cho 100% cán bộ công chức phụ trách văn bản quy phạm pháp luật tại quận và phường trước quý 4 năm 2021. Đảm bảo mọi kế hoạch phát triển kinh tế xã hội đều có chỉ số đo lường tác động giới cụ thể.

Thứ tư, đa dạng hóa công cụ tài chính và đổi mới mô hình truyền thông tiếp cận công nhân nhập cư. Hội đồng nhân dân quận cần tăng định mức phân bổ ngân sách cho công tác bình đẳng giới ở cấp phường thêm 30% trong kế hoạch tài chính trung hạn 2020-2025. Hội Phụ nữ quận chủ trì phối hợp Liên đoàn Lao động mở rộng mô hình tổ tư vấn tại các khu nhà trọ công nhân, ứng dụng nền tảng số và mạng xã hội để cung cấp kiến thức pháp luật và kỹ năng sống cho hơn 20.000 lao động nữ nhập cư.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Công trình nghiên cứu mang giá trị thực tiễn và học thuật sâu sắc, đặc biệt hữu ích cho 4 nhóm đối tượng sau:

  • Cán bộ lãnh đạo cấp ủy và chính quyền đô thị: Giúp nắm bắt khung phương pháp đánh giá thực thi chính sách, từ đó hoàn thiện cơ chế phân công nhiệm vụ, quy hoạch cán bộ nữ và nâng cao tỷ lệ đại biểu nữ trong cơ quan dân cử vượt mức 35%.
  • Đội ngũ cán bộ Hội Liên hiệp Phụ nữ các cấp: Cung cấp bằng chứng thực nghiệm và giải pháp tháo gỡ điểm nghẽn trong công tác tập hợp hội viên, cách thức vận động phụ nữ nhập cư tại các địa bàn công nghiệp và kinh nghiệm vận hành 10 địa chỉ tin cậy phòng chống bạo lực gia đình.
  • Giảng viên, học viên và nghiên cứu sinh chuyên ngành Chính sách công, Quản lý công: Cung cấp nguồn tư liệu chuẩn mực về phương pháp nghiên cứu hỗn hợp, kỹ thuật xử lý dữ liệu SPSS trên 380 mẫu khảo sát và hệ thống cơ sở lý luận về chu trình chính sách tại Việt Nam.
  • Các chuyên gia và tổ chức hoạt động xã hội vì sự tiến bộ của phụ nữ: Tham khảo các bài học kinh nghiệm về lồng ghép nguồn vốn tín dụng hơn 180 tỷ đồng vào chương trình giảm nghèo bền vững và giải quyết việc làm cho hơn 60.000 lao động nữ.

Câu hỏi thường gặp

Luận văn có đóng góp mới nào về mặt lý luận thực thi chính sách?

Luận văn làm sáng tỏ mô hình chu trình chính sách 4 bước áp dụng riêng cho lĩnh vực bình đẳng giới tại đô thị đang chuyển dịch cơ cấu dân số. Tác giả bổ sung khung 5 tiêu chí đánh giá năng lực thực thi của bộ máy công quyền, đồng thời chỉ ra khoảng cách nhận thức giữa cấp chỉ đạo hành chính và lực lượng thực thi phong trào cơ sở.

Tại sao tỷ lệ đại biểu nữ tại Hội đồng nhân dân cấp phường ở Bình Tân đạt mức cao 37,5%?

Kết quả 37,5% tại cấp phường xuất phát từ sự chỉ đạo quyết liệt của Đảng ủy trong công tác tạo nguồn cán bộ cơ sở thông qua 130 chi hội phụ nữ. Quận đã chủ động đưa hơn 440 tổ trưởng phụ nữ tham gia ban điều hành tổ dân phố, tạo tiền đề vững chắc để giới thiệu nhân sự ứng cử đại biểu dân cử.

Nguyên nhân chính khiến 78% cán bộ Hội Phụ nữ đánh giá công tác phối hợp liên ngành chưa tốt là gì?

Nguyên nhân chủ yếu do cơ chế phối hợp bị biến thành mệnh lệnh hành chính một chiều. Cán bộ Hội cấp phường phải gánh vác việc thực hiện chỉ tiêu phong trào nhưng không được phân bổ đủ thẩm quyền và kinh phí, trong khi các cơ quan chuyên môn khác thường chỉ tham gia lồng ghép mang tính hình thức để làm báo cáo.

Luận văn đưa ra giải pháp gì để kiểm soát bất bình đẳng giới ở nhóm lao động nhập cư?

Tác giả đề xuất thành lập các tổ tư vấn lưu động và mạng lưới hỗ trợ pháp lý ngay tại các khu lưu trú công nhân, kết hợp nguồn vốn vay tín dụng ưu đãi từ Quỹ Vì người nghèo. Phương thức truyền thông cần linh hoạt theo ca làm việc nhằm tiếp cận hơn 50% lao động nữ nhập cư có hoàn cảnh khó khăn.

Đề tài có tính ứng dụng như thế nào đối với các địa phương khác?

Mô hình nghiên cứu và các giải pháp đề xuất có thể chuyển giao trực tiếp cho các quận, huyện có tốc độ đô thị hóa nhanh và tập trung nhiều khu công nghiệp tại Thành phố Hồ Chí Minh, Bình Dương hoặc Đồng Nai nhằm giải quyết đồng thời bài toán an sinh xã hội và bình đẳng giới.

Kết luận

Nghiên cứu về thực hiện chính sách bình đẳng giới tại Quận Bình Tân mang lại 5 kết luận cốt lõi:

  • Khẳng định vai trò quyết định của công tác lãnh đạo, chỉ đạo thống nhất từ cấp ủy Đảng trong việc thúc đẩy tỷ lệ nữ tham chính đạt trên 36% ở cấp cơ sở.
  • Chứng minh hiệu quả vượt bậc của các công cụ kinh tế và tín dụng xã hội trong việc tạo việc làm cho hơn 61.000 lao động nữ và giảm nghèo bền vững.
  • Nhận diện chính xác rào cản phối hợp liên ngành một chiều khiến 78% cán bộ Hội cơ sở gặp áp lực trong triển khai nhiệm vụ.
  • Chỉ rõ tác động của đặc điểm dân số nhập cư và định kiến giới truyền thống đối với mức độ thụ hưởng chính sách của phụ nữ.
  • Xây dựng lộ trình hoàn thiện thể chế quản lý công và phân bổ nguồn lực tài chính bền vững cho cấp cơ sở giai đoạn 2020-2025.

Đóng góp lớn nhất của luận văn là cung cấp bức tranh thực nghiệm chân thực cùng hệ thống giải pháp khả thi cho các nhà hoạch định chính sách đô thị. Các đơn vị quản lý công cần sớm ứng dụng các khuyến nghị này vào xây dựng kế hoạch hành động vì sự tiến bộ của phụ nữ trong giai đoạn phát triển mới.