Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THANH TRA CHUYÊN NGÀNH TRONG LĨNH VỰC NỘI VỤ 1. Nhận thức chung về thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực nội vụ 1. Thanh tra và thanh tra chuyên ngành 1.Thanh tra Thanh tra xuất phát từ gốc Latinh nghĩa bên trong có nghĩa là “nhìn vào bên trong” chỉ một sự xem xét từ bên ngoài vào hoạt động của mỗi đối tượng nhất định. Là sự kiểm soát với đối tượng bị thanh tra trên cơ sở thẩm quyền (quyền hạn, nghĩa vụ) được giao nhằm đạt mục đích nhất định.
Thanh tra mang tính quyền lực, thông qua công tác thanh tra thường là phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định của pháp luật [17,tr.11] Theo Luật Thanh tra năm 2010, Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. (Khoản 1 điều 3) Thanh tra có những đặc điểm như sau: Một là, tính quyền lực nhà nước Là một chức năng của quản lý nhà nước, thanh tra phải thể hiện như một tác động tích cực nhằm thực hiện quyền lực của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý. Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra gắn bó với tính quyền uy- phục tùng đây chính là một đặc tính quan trọng của quản lý nhà nước.
Quyền lực nhà nước luôn thuộc về một tổ chức nhất định, vì vậy để có quyền lực thì phải gắn với một tổ chức cụ thể. Nói về mặt quyền lực nhà nước trong quá trình thanh tra có nghĩa là xác định về mặt pháp lý tính chất nhà nước của tổ chức thanh tra, chủ thể tiến hành thanh tra luôn là cơ 8 Luan van quan nhà nước nên thanh tra phải được nhà nước sử dụng như một công cụ có hiệu quả trong quá trình quản lý. Tính quyền lực nhà nước của hoạt động thanh tra thể hiện qua việc ra các quyết định bắt buộc thực hiện đối với các đối tượng bị thanh tra về những vấn đề thanh tra phát hiện và xử lý; yêu cầu cấp có thẩm quyền giải quyết đề nghị của thanh tra, yêu cầu truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với cá nhân vi phạm pháp luật mà thanh tra phát hiện kể cả việc đề nghị cơ quan điều tra truy tố trước pháp luật. Trong những trường hợp cần thiết được phép trực tiếp áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước.
Bên cạnh đó, tính quyền lực nhà nước của thanh tra còn được cụ thể hóa ở chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của từng tổ chức thanh tra khác nhau, phương thức tiến hành thanh tra, xử lý kết quả thanh tra, quan hệ giữa cơ quan thanh tra với đối tượng thanh tra và sự phối hợp giữa các tổ chức thanh tra nhà nước theo cấp hành chính và theo ngành, lĩnh vực, thanh tra nhân dân. Để phát huy được hiệu quả cao nhất hoạt động thanh tra đòi hỏi phải sử dụng đồng bộ tính quyền lực nhà nước trên tất cả các lĩnh vực Hai là, tính khách quan Do bản chất của thanh tra là xem xét, đánh giá một cách khách quan việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ của các tổ chức, cá nhân nhằm đưa ra kết luận đúng, sai, từ đó có những xử lý kiến nghị phù hợp nhằm phòng ngừa, xử lý vi phạm và bảo vệ lợi ích nhà nước, xã hội, các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Vì vậy hoạt động thanh tra phải mang tính khách quan, nghĩa là xem xét, đánh giá đối tượng, nội dung thanh tra đúng như thực tế, không được áp đặt, suy diễn chủ quan. Ba là, tính độc lập tương đối Tính độc lập tương đối cũng là một đặc điểm của hoạt động thanh tra.
Khác với với hoạt động kiểm tra thường do bản thân các cơ quan quản lý nhà 9 Luan van nước tự tiến hành, hoạt động thanh tra thường được tiến hành bởi một cơ quan chuyên trách. Tuy nhiên không nên cho rằng tính độc lập của thanh tra là hoàn toàn biệt lập, tách rời quản lý nhà nước bởi vì cơ quan thanh tra có nhiệm vụ chủ yếu là xem xét đánh giá một cách khách quan việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của cơ quan tổ chức cá nhân, khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình nhưng vẫn phải bảo đảo sự phối hợp nhịp nhàng với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước. Tính độc lập của thanh tra chỉ là tương đối bởi trong hoạt động thanh tra, ngoài việc căn cứ vào pháp luật, chính sách hiện hành còn phải xuất phát từ thực tế cuộc sống, xem xét, đặt sự vật, hiện tượng trong sự phát triển biện chứng với quan điểm khoa học, khách quan, lịch sử. Tính độc lập tương đối của thanh tra cũng khác với tính độc lập trong xét xử tòa án bởi vì thanh tra xem xét mọi việc không chỉ căn cứ vào tính hợp pháp mà còn xem xét vào tính hợp lý, không phải hoạt động nào của thanh tra cũng đều mang tính tài phán trong khi đó hoạt động xét xử của tòa án luôn mang tính tài phán, độc lập và chỉ tuân theo pháp luật.
Trong hoạt động thanh tra, về nguyên tắc, người có quyền quyết định trong việc xử lý kết quả thanh tra là thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước nhưng trong hoạt động xét xử người có thẩm quyền quyết định là hội đồng xét xử. Tính độc lập của thanh tra thể hiện qua một số điểm sau: - Cơ quan thanh tra được phép tự mình tổ chức thực hiện các cuộc thanh tra trên các lĩnh vực kinh tế, xã hội theo thẩm quyền đã được pháp luật quy định. - Trên cơ sở kết quả thanh tra, cơ quan thanh tra, ra các kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý theo các quy định của pháp luật về thanh tra, chịu trách nhiệm về quyết định thanh tra của mình - Hoạt động thanh tra tuân theo pháp luật. 10 Luan van Bốn là, thanh tra gắn liền với quản lý nhà nước Thanh tra với tư cách là một chức năng, một giai đoạn của chu trình quản lý nhà nước, thanh tra luôn gắn liền với quản lý nhà nước.
Quản lý sẽ không đạt được hiệu quả nếu tách rời hoạt động thanh tra. Lê nin đã viết “quản lý đồng thời phải có thanh tra, quản lý và thanh tra là một chứ không phải là hai” [12]. Trong mối quan hệ giữa quản lý và thanh tra thì quản lý Nhà nước giữ vai trò chủ đạo chi phối hoạt động của thanh tra, Nhà nước xác định đường lối, đề ra chủ trương, quy định thẩm quyền của các cơ quan thanh tra, sử dụng các kết quả, thông tin từ phía các cơ quan thanh tra để phục vụ các công tác quản lý, điều hành. Bên cạnh đó, do đặc điểm riêng của mình nên trong quá trình chấp hành các văn bản pháp luật đòi hỏi phải có sự kiểm tra nghiêm ngặt của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Tuy nhiên, xét về mặt cơ cấu, chức năng của quản lý thì thanh tra chỉ là phương tiện, công cụ để quản lý nhà nước. Thanh tra là một khâu trong chu trình quản lý, thanh tra bị ràng buộc, chịu sự chi phối bởi quản lý nhưng đồng thời tác động trở lại, góp phần điều chỉnh cách thức, phương pháp quản lý của chủ thể quản lý. Trên thực tế, một thể chế hành chính và cơ chế quản lý nhà nước sẽ không đầy đủ và kém hiệu quả nếu không có thanh tra, qua hoạt động thanh tra sẽ phát hiện được những hạn chế, yếu kém, những sai phạm trong hoạt động của bộ máy nhà nước từ đó xử lý, kiến nghị đề xuất chấn chỉnh xử lý theo thẩm quyền góp phần vào hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước. Thanh tra chuyên ngành Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy 11 Luan van tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó (Khoản 3 Điều 3 Luật Thanh tra 2010).
Có thể nhận diện thanh tra chuyên ngành qua các khía cạnh sau: - Mục đích của hoạt động thanh tra chuyên ngành Nếu thanh tra hành chính chủ yếu tập trung vào việc kiểm soát việc thực hiện nhiệm vụ công vụ của cán bộ, công chức và cơ quan nhà nước làm lành mạnh hóa bộ máy nhà nước thì hoạt động thanh tra chuyên ngành chủ yếu hướng tới việc kiểm soát hoạt động chấp hành chính sách, pháp luật của các đối tượng thuộc ngành, lĩnh vực quản lý. - Chủ thể tiến hành thanh tra chuyên ngành Chủ thể tiến hành hoạt động thanh tra chuyên ngành là cơ quan nhà nước quản lý theo ngành, lĩnh vực. Theo quy định của Luật Thanh tra năm 2004 thì hoạt động thanh tra chuyên ngành được thực hiện bởi cơ quan thanh tra được tổ chức theo ngành, lĩnh vực đó là thanh tra bộ, thanh tra sở. Luật Thanh tra năm 2010 quy định chủ thể tiến hành thanh tra chuyên ngành là thanh tra bộ, thanh tra sở và các cơ quan được giao nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành.
Trong khi đó, chủ thể tiến hành thanh tra hành chính là các thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành chính và cơ quan thanh tra theo cấp hành chính như Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện. - Hình thức thanh tra chuyên ngành Hoạt động thanh tra chuyên ngành có thể được thực hiện thông qua đoàn thanh tra chuyên ngành, thanh tra viên và người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành thực hiện. Trong khi đó thanh tra hành chính chỉ được thực hiện thông qua đoàn thanh tra. - Đối tượng của hoạt động thanh tra chuyên ngành Khác với đối tượng thanh tra của thanh tra hành chính là hướng tới đối tượng trong bộ máy, người thuộc quyền quản lý trực tiếp của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước, đối tượng của hoạt động thanh tra chuyên ngành bao 12 Luan van gồm các cơ quan, tổ chức, cá nhân hoạt động thuộc ngành, lĩnh vực quản lý.
Theo đó, đối tượng của thanh tra chuyên ngành rất rộng bao gồm cơ quan nhà nước, doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp tư nhân, cá nhân.(Ví dụ thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực y tế, thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực tài chính, thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực văn hóa.