Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THẨM ĐỊNH DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1. Khái niệm, đặc điểm, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 1. Khái niệm, đặc điểm Hiện nay, khái niệm VBQPPL vẫn có những quan điểm, cách hiểu khác nhau trên thực tế. Việc nghiên cứu để hiểu rõ khái niệm và đặc điểm của văn bản QPPL nói chung cũng như văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh) nói riêng có ý nghĩa quan trọng trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL.
Thẩm định cũng là một khâu trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản văn bản quy phạm pháp luật nên việc xác định, nhận diện được những dấu hiệu văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh, phân biệt nó với những văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính là một việc làm rất cần thiết nhằm thực hiện tốt hoạt động này. Theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 (sau đây gọi tắt là Luật năm 2008) thì: Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều 11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com chỉnh các quan hệ xã hội [32]. Cũng tại Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 (sau đây gọi tắt là Luật năm 2004) quy định về khái niệm văn bản QPPL của HĐND, UBND như sau: Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa[31]. Định nghĩa của Luật đã nêu được những dấu hiệu đặc trưng của văn bản QPPL nói chung cũng như văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh nói riêng như: do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành; hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật; có chứa quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện và có mục đích để điều chỉnh các quan hệ xã hội.
Bàn về định nghĩa này, theo quan điểm của Đoàn Thị Tố Uyên trong Luận án tiến sĩ “Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL ở Việt Nam hiện nay”[55], đã chỉ ra trong các dấu hiệu này, chứa đựng quy tắc xử sự chung được coi là dấu hiệu bản chất nhất, khác biệt nhất khi so sánh với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng. Tuy nhiên, theo một số quan điểm khác cho rằng nếu nội dung văn bản QPPL chỉ chứa đựng quy tắc xử sự chung thì chưa đầy đủ bởi trên thực tế cũng như trong chính nội dung của Luật năm 2008 hay Luật năm 2004, văn bản QPPL không chỉ chứa đựng quy tắc xử sự chung mà còn có những nguyên tắc, định hướng, mục đích pháp luật. Đây chính là lý do dẫn đến sự khó khăn cho người xây dựng, ban hành khi phải nhận diện chính xác đối tượng để thực hiện nhiệm vụ trên thực tế. Trên cơ sở quy định của pháp luật và qua thực tiễn xây dựng, ban hành 12 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com văn bản quy phạm pháp luật, ta có thể đưa ra những đặc điểm để nhận diện văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND cấp tỉnh như sau: Một là, văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh là văn bản có chứa các quy tắc xử xự chung, có tính chất bắt buộc chung.
Đây là đặc điểm trọng nhất, mang tính chất then chốt quyết định nhằm phân biệt văn bản QPPL với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng. Văn bản quy phạm pháp luật có chứa có chứa các quy tắc xử xự chung, có tính bắt buộc chung. Điều đó có nghĩa các quy tắc xử xự này không xác định cho một chủ thể cụ thể, mà xác định chung cho mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng khi rơi vào hoàn cảnh quy định sẽ phải tuân theo. Khác với các quy tắc xử sự cá biệt trong các văn bản áp dụng pháp luật, đối tượng thi hành luôn luôn được xác định cụ thể khi có sự kiện pháp lý xảy ra.
Trên thực tế, việc xác định thế nào là “quy tắc xử xự chung” không phải là việc dễ dàng đối với các cơ quan soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật. Như đã nêu ở trên, những nguyên tắc, mục đích pháp luật được thể hiện trong văn bản quy phạm pháp luật cũng là những nội dung quan trọng, có phạm vi áp dụng với nhiều đối tượng, tuy nhiên nó chỉ mang tính chất định hướng mà không phải đặt ra các quy tắc xử xự khi các chủ thể rơi vào các tình huống mà pháp luật quy định họ phải tuân theo. Một trong những đặc điểm nữa của văn bản quy phạm pháp luật là nó được áp dụng nhiều lần trên thực tế. Nếu như một văn bản áp dụng pháp luật chỉ được áp dụng một lần trên thực tế và sau khi áp dụng nó tự mất đi hiệu lực thì văn bản QPPL được áp dụng nhiều lần, trong mọi trường hợp khi có sự kiện pháp lý xảy ra.
Sau mỗi lần áp dụng văn bản QPPL không mất đi hiệu lực. Nó chỉ bị mất hiệu lực khi có văn bản QPPL mới thay thế, huỷ bỏ, bãi bỏ. Hai là, văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và bảo đảm thực hiện. 13 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Cụ thể, văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh phải do HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành theo thẩm quyền được quy định tại Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004.
Tuy nhiên, không phải bất cứ văn bản nào của HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành đều là văn quy phạm pháp luật, ví dụ: Thông báo, công văn, kế hoạch của UBND tỉnh; Quyết định cá biệt. Khi văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh nói riêng được ban hành, Nhà nước đảm bảo thực hiện trên thực tế. Đây là đặc trưng cơ bản để phân biệt văn bản QPPL với các văn bản thông thường khác của các cơ quan, tổ chức chính trị – xã hội không có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL. Văn bản QPPL được Nhà nước bảo đảm thi hành bằng các biện pháp như: tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục và các biện pháp khác về tổ chức, hành chính, kinh tế; trong trường hợp cần thiết thì Nhà nước áp dụng các biện pháp cưỡng chế bắt buộc thi hành và quy định chế tài áp dụng đối với người có hành vi vi phạm.
Ba là, văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh được ban hành đúng hình thức pháp luật quy định: Văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh được ban hành đúng hình thức có nghĩa là đúng tên loại văn bản và đúng thể thức, kỹ thuật trình bày theo các quy định tại Luật năm 2008, Luật năm 2004, Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của liên Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ Hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, Như vậy, nếu văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền nhưng sử dụng tên loại văn bản không đúng quy định của pháp luật cũng không phải là văn bản QPPL. Ví dụ như việc UBND tỉnh ban hành đề án, chương trình có chứa đựng quy phạm pháp luật. Bốn là, văn bản QPPL được ban hành theo thủ tục, trình tự pháp luật 14 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com quy định. Xuất phát từ vai trò của văn bản QPPL, đối với hoạt động quản lý nhà nước, từ yêu cầu bảo đảm sự chặt chẽ, thống nhất cho hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL, Luật năm 2004 đã quy định một quy trình ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh khá chặt chẽ.
Theo đó, văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh được ban hành với trình tự từ khâu lập chương trình, soạn thảo, thẩm định, lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo, cho đến thông qua, ký, công bố công khai, tất cả đều phải tuân thủ đúng quy định của Luật. Mặc dù văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền, nội dung hoàn toàn đúng quy định pháp luật nhưng trong quá trình ban hành không tuân thủ đúng quy định về thủ tục, trình tự ban hành đều làm ảnh hưởng đến chất lượng của văn bản QPPL. Vì thế, những văn bản QPPL được ban hành không đúng thủ tục đều trở thành đối tượng bị xử lý. Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh 1.
Thẩm quyền hình thức Theo quy định tại Khoản 2, Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 thì “Văn bản QPPL của HĐND được ban hành dưới hình thức Nghị quyết. Văn bản QPPL của Uỷ ban nhân dân được ban hành dưới hình thức quyết định, chỉ thị”[31]. Như vậy, thẩm quyền ban hành văn bản QPPL đã được quy định rõ. Ngoài HĐND và tập thể UBND thì Thường trực HĐND, các ban của HĐND hay các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Chủ tịch UBND đều không có thẩm quyền được đặt ra các QPPL.
Tại Khoản 2 Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/09/2006 của Chính phủ Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND, quy định những văn bản mặc dù được ban 15 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.