Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1. Cơ sở lý luận về quản lý vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước 1. Vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước 1. Khái niệm Đầu tư phát triển là loại đầu tư làm tăng thêm hoặc tạo ra tài sản mới cho nhà đầu tư, cho tổ chức kinh tế, đồng thời, cho cả nền kinh tế.
Tài sản mới ở đây bao gồm cả tài sản tài chính, tài sản vật chất và tài sản trí tuệ. Xét về bản chất, đầu tư phát triển bao hàm cả đầu tư sản xuất và rộng hơn đầu tư sản xuất. Như vậy, có thể thấy rằng, đầu tư phát triển làm gia tăng tài sản cho nhà đầu tư và cho nền kinh tế, làm tăng năng lực sản xuất của doanh nghiệp và cho nền kinh tế. Đầu tư chuyển dịch không thực hiện được chức năng đó.
Nó chỉ làm dịch chuyển tài sản từ người này sang người khác, từ doanh nghiệp này sang doanh nghiệp khác trong nền kinh tế.[2] Vốn đầu tư phát triển là vốn được sử dụng trong đầu tư phát triển. Theo đó, có thể xác định: "Vốn đầu tư phát triển là những chi phí bỏ ra để thực hiện các hoạt động đầu tư nhằm tăng thêm tài sản tài chính (tiền vốn); tài sản vật chất (nhà máy, thiết bị, vật tư, nguyên, nhiên, vật liệu, hàng hóa, cầu cống, đường xá); tài sản trí tuệ và nguồn nhân lực (trình độ văn hoá, trình độ chuyên môn, trình độ khoa học kỹ thuật)".[4] Vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước là vốn từ nguồn ngân sách nhà nước, được bỏ ra để thực hiện các hoạt động đầu tư nhằm tăng thêm tài sản tài chính (tiền vốn); tài sản vật chất (nhà máy, thiết bị, vật tư, nguyên, nhiên, vật liệu, hàng hoá, cầu cống, đường xá); tài sản trí tuệ và nguồn nhân lực (trình độ văn hoá, trình độ chuyên môn, trình độ khoa học kỹ thuật) cho toàn bộ nền kinh tế. Phân loại vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước - Căn cứ vào nguồn ngân sách nhà nước, có thể có nguồn vốn đầu tư phát triển sau đây: + Vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước là thuế, phí Ngân sách nhà nước được được hình thành từ nhiều nguồn, trong đó có từ nguồn thu thuế và phí. Nguồn ngân sách này được chính phủ sử dụng đầu tư phát triển.
Vốn này thường được tập trung cho những công trình trọng điểm, an ninh, quốc phòng, các dự án hạ tầng kinh tế - xã hội, hỗ trợ các dự án của doanh nghiệp đầu tư vào lĩnh vực cần sự tham gia của Nhà nước, chi cho công tác lập và thực hiện các dự án quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng, lãnh thổ, quy hoạch xây dựng đô thị và nông thôn. + Vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước là nguồn vốn viện trợ Nguồn vốn viện trợ của nước ngoài cho Chính phủ và chính quyền các cấp cũng được coi thuộc ngân sách nhà nước và được sử dụng cho đầu tư phát triển. Vốn này thường được tách riêng cho từng công trình, từng dự án đầu tư. Nhưng trong thực tế, một dự án đầu tư cũng có thể có cả phần ngân sách nhà nước và phần vốn viện trợ và được nhà nước quản lý theo luật định giống như vốn ngân sách nhà nước.
Vốn viện trợ thường rất ít, loại vốn này chỉ dành cho những đầu tư nhân đạo như: rừng phòng hộ, trường đại học, trạm xá hoặc giao thông miền núi. + Vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước là nguồn vốn ODA Vốn ODA là nguồn vốn do chính phủ các nước và các tổ chức quốc tế viện trợ không hoàn lại hoặc cho vay với lãi suất thấp, thậm chí không có lãi cho các nước đang phát triển nhằm thúc đẩy, hỗ trợ quá trình phát triển kinh tế. Nguồn này thường được tập trung vào ngân sách của Nhà nước để đầu tư phát triển hoặc cho vay. Ngoài ngoại tệ, vốn ODA thường được đầu tư dưới dạng máy móc, thiết bị, công nghệ, công trình hoặc chuyên gia.
Đây là nguồn vốn có quy mô tương đối lớn, thời gian đầu tư dài. Vốn ODA thường được tập trung cho các công trình kết cấu hạ tầng mang tầm chiến lược quốc gia 8 như đường quốc lộ, đường dây tải điện cao thế, thuỷ điện, thuỷ lợi lớn,… các công trình có ý nghĩa then chốt và chủ đạo đối với việc chuyển đổi cơ cấu kinh tế, tạo ra động lực phát triển kinh tế của đất nước. - Căn cứ vào chủ thể quản lý, vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước có các loại sau: + Vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước trung ương Đây là nguồn vốn hình thành từ các nguồn thu của ngân sách trung ương theo quy định pháp luật ngân sách nhà nước. Nó gồm các khoản thu ngân sách trung ương hưởng 100%, các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương.
Cân đối chi đầu tư phát triển từ ngân sách trung ương liên quan đến bội chi ngân sách quốc gia. + Vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước địa phương Phần ngân sách này được hình thành từ các nguồn thu của địa phương theo quy định của luật ngân sách nhà nước. Đó là các khoản thu phát sinh trên địa bàn và cũng phân chia thành khoản thu ngân sách địa phương 100% và những khoản thu địa phương được hưởng theo tỷ lệ phần trăm. Vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước địa phương có vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước tỉnh, huyện và xã.
+ Nguồn vốn phát triển của chính phủ Đây là vốn phát triển do chính phủ hỗ trợ cân đối cho địa phương. Chính phủ hỗ trợ vốn cho những địa phương có nguồn thu ngân sách thấp, ngân sách địa phương không thể tự cân đối để thực hiện được các mục tiêu đầu tư phát triển trên địa bàn. Do vậy, ngân sách chính phủ cấp hỗ trợ vốn đầu tư phát triển để thực hiện nhiệm vụ chi của địa phương. Vốn đầu tư phát triển do chính phủ cấp hỗ trợ đầu tư có mục tiêu là vốn thực hiện các chương trình, mục tiêu, nhiệm vụ có phạm vi theo vùng, theo ngành hoặc toàn quốc nhằm đạt được những mục tiêu nhất định của chính sách đầu tư công trong từng thời kỳ.
Đặc điểm của vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước - Vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước cấp địa phương nào luôn gắn liền với quyền lực của ngân sách ở cấp địa phương đó. Việc huy động vốn vào ngân sách để đầu tư phát triển thông qua chính sách thuế, phí của Nhà nước mang tính chất cưỡng chế. Việc sử dụng vốn này cũng phải thông qua cơ quan quyền lực của Nhà nước là uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Do vậy, vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước được quản lý một cách chặt chẽ bằng hệ thống pháp luật về các lĩnh vực như ngân sách nhà nước, đầu tư, đấu thầu,.
và được thực hiện bởi hệ thống các cơ quan quyền lực quản lý chuyên ngành như uỷ ban nhân dân, hệ thống cơ quan tài chính, kế hoạch và đầu tư và kho bạc nhà nước,. Phần lớn vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước cấp tỉnh luôn gắn với các dự án, chương trình đầu tư (ngoại trừ một số khoản chi như hỗ trợ doanh nghiệp, góp vốn vào những lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước,…). Do vậy, việc quản lý vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước phụ thuộc rất lớn và gắn chặt chẽ với cơ chế quản lý dự án đầu tư xây dựng. Những dự án, chương trình đầu tư bằng vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước phải được quyết định đầu tư bởi cơ quan quyền lực nhà nước có thẩm quyền.
- Vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước liên quan chặt chẽ với mức đóng thuế của dân địa phương và đầu tư của hộ gia đình và doanh nghiệp; Vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước phản ánh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể trong phân chia nguồn vốn đầu tư phát triển. Quan hệ phân chia này tiềm ẩn mâu thuẫn. Khi Nhà nước đầu tư phát triển với khối lượng vốn lớn, thì phần vốn đầu tư phát triển của hộ gia đình, doanh nghiệp sẽ bị hạn chế (hiện tượng lấn át đầu tư). Mặt khác, trong trường hợp này, phần ngân sách nhà nước thu từ thuế của người dân và doanh nghiệp còn lại (không chi cho đầu tư) còn ít.
Khi Nhà nước đầu tư phát triển thấp (vốn đầu tư phát triển ít) thì phần ngân sách nhà nước từ thuế để lại cao. 10 Chính vì thế, người dân thường phản đối khi Nhà nước tăng vốn đầu tư phát triển. Thái độ phản đối sẽ càng tăng lên khi đối tượng nộp thuế vào ngân sách nhà nước cho rằng vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước quá cao hoặc khi họ phát hiện Nhà nước chi tiêu vốn ngân sách nhà nước vào đầu tư phát triển không có hiệu quả. - Vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước thường được sử dụng vì lợi ích cả cộng đồng, lợi ích của địa phương, lợi ích quốc gia; Vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước cấp tỉnh đáp ứng các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội trung hạn và dài hạn của địa phương.
Do việc lập, thẩm định, phê duyệt vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước được đưa trên cơ sở chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ, các quy hoạch xây dựng đã được phê duyệt. Việc đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước có tác động trực tiếp kích thích kinh tế địa phương phát triển, làm gia tăng năng lực sản xuất địa phương. Theo đó, những tác động này được lan toả trong nền kinh tế theo số nhân, làm tăng năng lực sản xuất của cả nền kinh tế. - Vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước được sử dụng vào chương trình, dự án lớn có quy mô lớn và quan trọng của địa phương, của quốc gia.
Vốn ngân sách nhà nước thường được đầu tư vào những lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác không đủ khả năng hoặc không được phép đầu tư. Những dự án công ích có suất đầu tư lớn nhưng khả năng thu hồi vốn chậm hoặc không thể thu hồi vốn (đường sá, cầu cống,.