Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP XÃ, PHƯỜNG 1. Một số vấn đề cơ bản về Ngân sách Nhà nước (NSNN) 1. Khái niệm NSNN Nhìn từ góc độ khái niệm, NSNN cho đến nay có rất nhiều quan niệm của các nhà nghiên cứu đưa ra, song vẫn chưa có khái niệm thống nhất. Tuy nhiên khi bàn đến khái niệm NSNN thì có 2 quan niệm phổ biến về NSNN: Quan niệm thứ nhất cho rằng NSNN là bảng kế hoạch thu chi bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định; Quan niệm thứ hai cho rằng NSNN là tổng số tiền thu và chi của Nhà nước.
Hai quan niệm phổ biến trên chỉ phản ánh được hình thái hoạt động bề ngoài và mặt vật chất của NS, nhưng nếu nhìn về bản chất bên trong thì chưa thể hiện được nguồn gốc kinh tế - xã hội của NS. Trong thực tế, thuật ngữ thu - chi NS đã được khái quát hóa, trong đó thu được hiểu là tất cả các nguồn tiền được huy động cho Nhà nước; còn chi bao gồm các khoản chi và các khoản trả khác của Nhà nước. Hoạt động thu - chi NS được tiến hành rất đa dạng và phong phú trên hầu hết các lĩnh vực, tác động đến mọi chủ thể kinh tế - xã hội. Như vậy, có thể nói đằng sau hoạt động thu, chi của NS đơn thuần là sự thể hiện các quan hệ kinh tế, xã hội giữa Nhà nước với các chủ thể.
Tuy nhiên, theo Điều 1, Luật NSNN ban hành năm 2002 định nghĩa: “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước”. Như vậy, từ những nội dung trên, ta có thể rút ra khái niệm chung về NS như sau: Xét trên phương diện nội dung bên trong có thể coi NSNN là sự biểu hiện các quan hệ tiền tệ phát sinh trong quá trình tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước về cơ bản theo nguyên tắc không hoàn trả trực tiếp. Bản chất của NSNN Hoạt động của NSNN là hoạt động phân phối các nguồn tài chính, là quá trình giải quyết quyền lợi kinh tế giữa Nhà nước và xã hội với kết quả là các nguồn Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.vn LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 5 tài chính được phân chia thành hai phần: phần nộp vào NSNN và phần để lại cho các thành viên của xã hội. Phần nộp vào NSNN sẽ tiếp tục phân phối lại, thể hiện qua các khoản cấp phát từ NS cho các mục đích tiêu dùng và đầu tư.
Trong quá trình phân phối giá trị tổng sản phẩm quốc dân đã làm xuất hiện hệ thống các quan hệ tài chính. Hoạt động thu chi NSNN cũng là hoạt động tài chính và cũng làm nảy sinh các quan hệ tài chính. Hệ thống các quan hệ tài chính tạo nên bản chất của NSNN được thể hiện dưới hình thức cụ thể, đó là các mối quan hệ sau: Một là, quan hệ tài chính giữa Nhà nước và các Doanh nghiệp hoạt động sản xuất kinh doanh. Hai là, quan hệ tài chính giữa NSNN với các đơn vị quản lý Nhà nước nằm trong các lĩnh vực sự nghiệp văn hóa - xã hội, hành chính và an ninh - quốc phòng.
Ba là, quan hệ kinh tế giữa NSNN với hộ gia đình và dân cư. Bốn là, quan hệ kinh tế giữa NSNN với thị trường tài chính. Tóm lại: từ sự phân tích trên, ta thấy mặc dù biểu hiện của NSNN rất đa dạng và phong phú, nhưng về thực chất chúng đều phản ánh những nội dung cơ bản là: - NSNN hoạt động trong lĩnh vực phân phối các nguồn tài chính và vì vậy, nó thể hiện các mối quan hệ về lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và xã hội. - Quyền lực NS thuộc về Nhà nước, mọi khoản thu và chi tài chính của Nhà nước đều do Nhà nước quyết định và nhằm mục đích phục vụ yêu cầu thực hiện các chức năng của Nhà nước.
Những nội dung trên chính là những mặt, những mối liên hệ quyết định sự phát sinh, phát triển của NSNN. Do đó, có thể kết luận bản chất của NSNN như sau: NSNN là hệ thống các mối quan hệ kinh tế - xã hội giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng quản lý và điều hành nền kinh tế - xã hội. Chức năng của NSNN Qua phân tích về bản chất của NSNN và tính tất yếu khách quan của NSNN có thể thấy NSNN xét về chức năng bao gồm các khía cạnh chủ yếu sau đây: NSNN là công cụ thực hiện việc huy động và phân bổ nguồn lực tài chính trong xã hội; Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.vn LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 6 đằng sau hoạt động thu chi NS bàng tiền là sự thể hiện quá trình phân bổ các yếu tố đầu vào của quá trình sản xuất kinh doanh. NSNN là bộ phận của tài chính Nhà nước nên nó có chức năng phân phối, chức năng giám đốc.
Trong nền kinh tế thị trường việc phân bổ nguồn lực xã hội được thực hiện chủ yếu theo hai kênh: kênh của các lực lượng thị trường và kênh của Nhà nước thông qua hoạt động thu chi của tài chính Nhà nước nói chung và NS nói riêng từ đó nó còn có chức năng điều chỉnh quá trình kinh tế - xã hội thông qua các công cụ của nó. Vai trò của NSNN NSNN có vị trí và vai trò đặc biệt quan trọng đối với toàn bộ các hoạt động kinh tế - xã hội, an ninh - quốc phòng, đối nội đối ngoại của một quốc gia. Vai trò của NSNN bao giờ cũng gắn bó mật thiết với chức năng, và nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ lịch sử nhất định. Ở Việt Nam, trong suốt thời kỳ thực hiện cơ chế kế hoạch hóa tập trung và bao cấp, hoạt động của NSNN chủ yếu gắn bó với khu vực kinh tế Nhà nước và các nhu cầu chi tiêu cho bộ máy Nhà nước, tăng cường lực lượng quốc phòng, an ninh.
Bước sang thời kỳ đổi mới theo cơ chế thị trường, hoạt động của NSNN đã có nhiều thay đổi căn bản. Cơ chế tạo lập và phân phối các nguồn tài chính theo kiểu giao nộp và bao cấp đã được xóa bỏ; Nhà nước đã đề cao quyền tự chủ cho các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế và các cộng đồng dân cư trong việc thực hiện các nghĩa vụ của mình cũng như việc quản lý và sử dụng các nguồn tài chính đã được Nhà nước cấp phát. Thông qua các ngành chức năng, Nhà nước theo dõi chặt chẽ diễn biến của nền kinh tế - xã hội và thực hiện vai trò quản lý, điều hành nền kinh tế tài chính ở tầm vĩ mô dựa trên cơ sở sử dụng các công cụ Ngân sách, tiền tệ, tín dụng và các đòn bẩy kinh tế khác. Trách nhiệm, quyền lợi của Nhà nước và các chủ thể kinh tế ngày càng được phân định rõ ràng và gắn bó mật thiết với nhau, NSNN tạo mọi điều kiện thuận lợi cho các chủ thể kinh tế hoạt động; các chủ thể kinh tế quan tâm hoàn thành các nghĩa vụ đối với NSNN.
Vai trò quan trọng của NSNN được thể hiện như sau: Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.vn LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail. NSNN là công cụ chủ yếu phân bổ các nguồn lực tài chính, đảm bảo cho nền kinh tế phát triển với tốc độ nhanh, ổn định và bền vững NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước, đóng vai trò chủ đạo đối với sự phát triển của nền kinh tế. Toàn bộ các khoản thu của Nhà nước, bao gồm các khoản thu trong nước và ngoài nước đều được tập trung vào quỹ NSNN để đáp ứng các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước. Các khoản chi cho đầu tư phát triển kinh tế - xã hội tập trung chủ yếu vào các ngành và lĩnh vực trọng điểm, then chốt của nền kinh tế; các công trình thuộc hệ thống kết cấu hạ tầng, không có khả năng thu hồi vốn hoặc thu hồi vốn rất chậm.
Tuy nhiên, các công trình này góp phần quan trọng tăng nhanh tốc độ luân chuyển hàng hóa, dịch vụ, tạo ra và tăng thêm thu nhập của nền kinh tế. Nhà nước sử dụng nhiều công cụ để phân bổ các nguồn lực tài chính từ các quỹ tiền tệ tập trung và không tập trung của Nhà nước. Tuy nhiên, NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước. Vì vậy, NSNN là công cụ chủ yếu để phân bổ các nguồn lực tài chính của Nhà nước.
Đây cũng chính là vai trò quan trọng bậc nhất của NSNN đối với nền kinh tế của các quốc gia, dưới các chế độ chính trị khác nhau trong mọi thời đại. NSNN là công cụ tăng cường tiềm lực tài chính quốc gia, góp phần ổn định tiền tệ, giá cả và kiềm chế lạm phát Tiềm lực tài chính của một quốc gia được tạo ra bằng các nguồn nội lực và ngoại lực, trong đó các nguồn nội lực là chủ yếu. Hoạt động của NSNN là sự kết hợp gắn bó hữu cơ của hai quá trình thu và chi ngân sách. Thu ngân sách là để đáp ứng các nhu cầu chi ngân sách.
Mặt khác, chi ngân sách là điều kiện để tạo ra các nguồn thu lâu dài cho ngân sách. Quy mô hoạt động thu - chi ngân sách ngày càng lớn và tăng nhanh là minh chứng cho sự phát triển nhanh chóng và mạnh mẽ của nền kinh tế. Tuy nhiên, khi đánh giá tiềm lực kinh tế tài chính của một quốc gia, những tiêu chí quan trọng nhất thường được sử dụng là tổng sản phẩm quốc nội - GDP; tổng thu NSNN; tổng dự trữ ngoại hối; cán cân thanh toán quốc tế; tổng nợ quốc gia,. Đối với một nền kinh tế phát triển, khối lượng hàng hóa sản xuất lớn, chất lượng cao, có sức cạnh tranh mạnh mẽ trên thị trường thế giới, nguồn thu về xuất Số hóa bởi Trung tâm Học liệu và Công nghệ thông tin – ĐHTN http://lrc.vn LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com 8 khẩu hàng hóa lớn dẫn đến thu ngân sách và dự trữ ngoại tệ lớn.
Cán cân thanh toán quốc tế thường xuyên được cân bằng và bội thu. Đây chính là niềm mơ ước của các quốc gia.