CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN 1. KHUÔN KHỔ CHÍNH SÁCH 1. Những điểm giống nhau giữa Luật Ngân sách 1996 và Luật Ngân sách 2002 Luật Ngân sách 2002 giống Luật Ngân sách 1996 và Luật sửa đổi năm 1998 ở những điểm cơ bản: (i) Nhiệm vụ thu và nguồn tự thu của ngân sách địa phương vẫn được phân giao như trước. (ii) Chính quyền trung ương vẫn quản lý tập trung cơ sở thuế và thuế suất.
(iii) Hệ thống thu thuế vẫn phụ thuộc kép. (iv) Tỷ lệ phân chia nguồn thu chia sẻ vẫn tính chung trên tổng nguồn thu chia sẻ của từng tỉnh. (v) Ngân sách trung ương vẫn giữ vai trò cấp bù cân đối ngân sách địa phương nếu nguồn tự thu và nguồn thu chia sẻ không bảo đảm nhiệm vụ chi. Những điểm khác nhau giữa Luật Ngân sách 1996 và Luật Ngân sách 20021 Khác biệt cơ bản giữa Luật NS 2002 so với Luật NS 1996 là: (i) Chính quyền cấp tỉnh được giao quyền chủ động cân đối ngân sách cấp dưới thay vì trung ương qui định rõ những loại thuế được giao phó phân bổ hoàn toàn hay một phần cho từng cấp trong bốn cấp chính quyền.
(ii) Chính quyền địa phương được quyết định mức thu một số khoản phí, lệ phí thuộc nguồn tự thu. (iii) Thuế tiêu thụ đặc biệt từ hàng hóa, dịch vụ trong nước và phí xăng, dầu được bổ sung vào nguồn thu chia sẻ giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. (iv) Tỷ lệ phân chia nguồn thu chia sẻ giữa trung ương và địa phương được giao ổn định trong chu kỳ ngân sách từ 3 – 5 năm, không phải điều chỉnh hằng năm như trước. (v) Trong thời kỳ ổn định ngân sách, địa phương được sử dụng nguồn tăng thu ngân sách hàng năm (gồm cả nguồn tự thu và nguồn thu chia sẻ giữa trung ương và địa phương) để chi cho các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn 1 Tham chiếu Luật ngân sách nhà nước năm 1996 và Luật ngân sách nhà nước năm 2002.
123doc 4 nhưng sau chu kỳ ngân sách phải tăng khả năng tự cân đối, giảm dần số cấp bù từ ngân sách trung ương (đối với tỉnh được ngân sách trung ương cấp bù) hoặc giảm tỷ lệ phân chia nguồn thu chia sẻ (đối với tỉnh đã tự cân đối ngân sách). Tỷ lệ phần trăm phân chia ngân sách địa phương được hưởng là tỷ lệ giữa tổng số các khoản thu được phân chia với hiệu số giữa tổng số chi ngân sách địa phương và tổng số các khoản tự thu theo quy định. Địa phương sẽ được hưởng tỷ lệ phân chia 100% nếu hiệu số nói trên lớn hơn tổng số các khoản thu được phân chia. Nếu kết quả tính toán thu vẫn chưa bảo đảm chi thì phần chênh lệch sẽ được ngân sách trung ương bổ sung để cân đối ngân sách địa phương2.
Vì chính quyền địa phương có thể giữ lại một phần hay toàn bộ số thu vượt chỉ tiêu ngân sách, nên họ có động cơ lập dự toán thấp số thu và khuyến khích các cơ quan thuế thu đầy đủ các khoản thuế thuộc nguồn thu chia sẻ (Phạm Lan Hương, 2004). Mặt khác, quy định này cũng tạo động cơ để chính quyền địa phương lựa chọn chính sách huy động nguồn thu hoặc ghim giữ thích hợp nguồn thu trong chu kỳ ngân sách để tránh các áp lực chính trị từ người nộp thuế một khi chính quyền trung ương quy định phải tăng khả năng tự cân đối hoặc giảm tỷ lệ phân chia nguồn thu chia sẻ. TỔNG QUAN CÁC NGHIÊN CỨU CÓ TRƯỚC Trong tài liệu “Phân cấp ở Đông Á, tăng cường hiệu lực cho chính quyền địa phương” xuất bản năm 2005, nhóm chuyên gia của Ngân hàng Thế giới cho rằng phân cấp ngân sách của Việt Nam thay đổi về tập trung ở mức vừa phải, chính quyền trung ương vẫn giữ quyền kiểm soát đáng kể đối với chính quyền địa phương (Roland White và Paul Smoke, trang 9). Chính quyền địa phương chỉ được quy định mức thu giới hạn đối với một số loại thuế và phí nhất định.
Việc thiếu quyền kiểm soát thuế suất biên làm mất đi trách nhiệm giải trình về thuế của chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương sẽ có động cơ tìm các nguồn thu không chính 2 Tham chiếu Thông tư 59/2003/TT-BTC ngày 23/6/2003 của Bộ Tài chính. 123doc 5 thức từ thuế và phi thuế và có lẽ ưa chuộng một chiến lược thu thuế lỏng lẻo (Robert R. Taliercio, trang 165); chuyển giao cân đối ngân sách dựa trên chênh lệch giữa nhu cầu chi tiêu và thu nhập dự tính có thể tạo động cơ mang tính tiêu cực vì với các khoản thu nhập cao hơn thì các khoản chuyển giao nhận được sẽ thấp đi (Ngân hàng Thế giới 2004b).
Báo cáo chung của Chính phủ Việt Nam và Ngân hàng Thế giới (2005) “Đánh giá tổng hợp chi tiêu công, đấu thầu mua sắm công và trách nhiệm tài chính 2004” cho rằng việc địa phương được giữ lại một phần số thu vượt dự toán có thể tạo động cơ thúc đẩy tăng thu thuế tại địa phương. Cách thức hiệu quả để nâng cao trách nhiệm giải trình và khả năng đáp ứng về mặt ngân sách là giao cho chính quyền địa phương một mức độ tự chủ về thuế tương ứng với tiềm năng nguồn lực và khả năng quản lý. Trong tài liệu đối thoại chính sách số 2/2005 của Chương trình phát triển Liên hiệp quốc “Phân cấp trong một hệ thống thuế thống nhất – Thu ngân sách tại Thành phố Hồ Chí Minh 2001 – 2004”, Nhóm nghiên cứu cho rằng việc kết hợp quyền hạn chi tiêu đã được phân cấp với hệ thống thu ngân sách tập trung có tác động tới cơ cấu khuyến khích cả ở cấp trung ương và cấp địa phương (trang 7). Chính quyền cấp tỉnh không thực sự kiểm soát mức thu ngân sách của mình nên sự dao động về mức thu của chính quyền chủ yếu là do những thay đổi mà Trung ương đưa ra.
Các khoản thu từ các loại thuế phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương tăng tương đối liên tục nhưng sự tăng này không phản ánh sự gia tăng về nỗ lực thu thuế hay kết quả khai thác tốt hơn các nguồn thuế (trang 24). Nghiên cứu của Ninh Ngọc Bảo Kim và Vũ Thành Tự Anh (2008) “Phân cấp tại Việt Nam: Các thách thức và gợi ý chính sách nhằm phát triển bền vững” cho rằng trách nhiệm chi không gắn liền với các nguồn tài chính của chính quyền địa phương; quyền tự quyết thu, chi của chính quyền địa phương hạn chế; chia sẻ thuế không công bằng giữa các tỉnh giàu và tỉnh nghèo, các tỉnh phải tập trung nguồn lực để thu một số loại thuế thay cho chính quyền trung ương mà không được chính quyền trung ương bù đắp thoả đáng. 123doc 6 Nghiên cứu của Sử Đình Thành và Bùi Thị Mai Hoài (2009) “Thiết lập mô hình ngân sách đô thị cho các thành phố lớn ở Việt Nam” cho rằng: Ngân sách trung ương đang cân đối thay cho ngân sách địa phương, phân cấp tài khóa chưa phân biệt đặc điểm giữa tài khóa chính quyền đô thị và tài khóa chính quyền nông thôn. Nên giao cho chính quyền địa phương quyền quyết định một số khoản thu thuế gắn với lợi ích công chúng và tài sản địa phương như thuế nhà đất, thuế thu nhập cá nhân và chuyển dần các khoản thu phân chia thành khoản thu riêng cho địa phương.
Báo cáo công việc số 148 của Ngân hàng Phát triển Á Châu (2009) “Fiscal Decentralization, Fiscal Incentives, and Pro-Poor Outcomes: Evidence from Viet Nam”, cho rằng phân cấp ngân sách sẽ tạo ra bốn dạng khuyến khích: Sự công bằng trong chia sẻ nguồn thu sẽ thúc đẩy sự chủ động của địa phương tiêu dùng cho người nghèo, khuyến khích đẩy mạnh và đáp ứng tiêu dùng địa phương, khuyến khích tăng cường trách nhiệm tham gia vào quy trình xây dựng và hoạch định ngân sách quốc gia, khuyến khích trách nhiệm công bố và kiểm soát các báo cáo điều hành ngân sách thường niên (trang 13). Về đo lường tác động của các yếu tố kinh tế đến nguồn thu ngân sách, các nghiên cứu trước đây tập trung vào khả năng đánh thuế ở cấp quốc gia, gồm có: Nghiên cứu của Lotz and Morss (1970), Chelliah, Baas and Kelly (1975) và Tait, Gratz và Eichengreen (1979). Nghiên cứu của Tait, Gratz và Eichengreen ở 63 quốc gia đang phát triển đã cho thấy tỷ số thuế quan hệ đồng biến với GDP/đầu người, nghịch biến với tỷ trọng nông nghiệp/GDP và đồng biến với các quai thuế như: tỷ trọng xuất khẩu (không gồm xuất khẩu khoáng sản)/GDP, tỷ trọng khai khoáng/GDP. Luận văn này sẽ tiếp tục kế thừa các kết quả nghiên cứu có trước để giải thích về khả năng và động cơ tự cân đối ngân sách của nhóm 10 tỉnh thu nhập trung bình trong chu kỳ ngân sách 2004 – 2006, các yếu tố tác động đến khả năng thu ngân sách địa phương.
Có động cơ tốt nào rút ra từ thành quả của các tỉnh này làm 123doc 7 kinh nghiệm để các nhà hoạch định chính sách của trung ương sử dụng vào cải thiện chính sách quản lý tài chính công trong thời gian tới không; những khuyến nghị đối với chính quyền địa phương để mở rộng cơ sở thuế. 123doc 8 CHƯƠNG 2 TÁC ĐỘNG CỦA LUẬT NGÂN SÁCH NĂM 2002 ĐẾN ĐỘNG CƠ THU NGÂN SÁCH CỦA CHÍNH QUYỀN CÁC TỈNH 2. NHÓM 10 TỈNH THU NHẬP TRUNG BÌNH CÓ KHẢ NĂNG TỰ CÂN ĐỐI VÀ THẶNG DƯ NGÂN SÁCH KHÔNG? 2. Sự khác biệt về cơ sở thuế, khả năng thuế giữa các tỉnh ở Việt Nam 2.
Những tỉnh tự cân đối ngân sách từ trước đến nay Thực hiện Luật Ngân sách 1996 đến năm 2003 có 5/63 tỉnh, chiếm 7,93% tổng số tỉnh trong cả nước tự cân đối ngân sách địa phương và có chia sẻ nguồn thu về ngân sách trung ương. Các tỉnh này gồm: Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh, Đồng Nai, Bình Dương, Bà Rịa – Vũng Tàu (từ đây về sau gọi tắt là nhóm tỉnh có thu nhập cao) là những trung tâm kinh tế lớn hoặc là nơi chiếm tỷ trọng lớn các ngành công nghiệp, dịch vụ trong cả nước và khu vực. Đầu chu kỳ ngân sách 2004 – 2006, Trung ương quy định có thêm 10 tỉnh (từ đây về sau gọi tắt là nhóm tỉnh có thu nhập trung bình) phải tự cân đối ngân sách và chia sẻ nguồn thu về ngân sách trung ương, tăng số tỉnh có thặng dư ngân sách lên 15/64, chiếm 23,43% tổng số tỉnh trong cả nước.
Nhóm 10 tỉnh này phân bố đều trong ba miền và cũng là những trung tâm kinh tế trong các vùng kinh tế. Tỷ lệ chia sẻ nguồn thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương không cho thấy quy luật thống nhất trong việc xác định tỷ lệ này.