Bối cảnh và vấn đề nghiên cứu

Tài sản công (TSC) tại các đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSN) giữ vai trò là nền tảng cơ sở vật chất phục vụ hoạt động chuyên môn, cung cấp dịch vụ công và bảo đảm chức năng quản lý nhà nước. Trong tiến trình đổi mới kinh tế và cải cách tài chính công, khung pháp lý về quản lý tài sản đã từng bước được hoàn thiện thông qua Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước năm 2008 và Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 cùng các văn bản hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên, thực tiễn quản lý tài sản nhà nước (TSNN) tại các ĐVSN công lập vẫn bộc lộ một số tồn tại như: quy trình đầu tư và mua sắm còn phân tán; công tác theo dõi, hạch toán và khai thác tài sản chưa đồng bộ với cơ chế tự chủ tài chính; hiệu suất sử dụng cơ sở vật chất ở một số đơn vị chưa cao.

Nhằm giải quyết các yêu cầu thực tiễn trên, chuyên đề tốt nghiệp "Quản lý TSC tại các ĐVSN công lập trực thuộc Bộ Tài chính" do sinh viên Nguyễn Hồng Nhân thực hiện (Khoá 57, Chuyên ngành Tài chính công, Viện Ngân hàng - Tài chính, Trường Đại học Kinh tế Quốc dân, năm 2018, dưới sự hướng dẫn của TS. Phan Hữu Nghị) đã tập trung làm rõ thực trạng và đề xuất giải pháp hoàn thiện công tác quản lý tài sản tại khối các cơ sở giáo dục đại học trực thuộc Bộ.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài bao gồm:

  1. Hệ thống hóa cơ sở lý luận cơ bản về cơ chế quản lý TSC trong các ĐVSN công lập.
  2. Đánh giá toàn diện thực trạng quản lý TSC tại các ĐVSN công lập trực thuộc Bộ Tài chính (tập trung vào khối 04 trường đại học).
  3. Đề xuất các khuyến nghị và giải pháp khả thi nhằm tăng cường hiệu quả quản lý, sử dụng TSC tại các đơn vị này.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu:

  • Đối tượng nghiên cứu: Giá trị của TSC trong các ĐVSN công lập trực thuộc Bộ Tài chính trải qua các khâu: quá trình hình thành, quá trình khai thác - sử dụng, quá trình kết thúc sử dụng và hoạt động thanh tra, kiểm tra.
  • Phạm vi không gian: Tập trung vào nhóm đơn vị sự nghiệp đào tạo giáo dục đại học trực thuộc Bộ Tài chính, bao gồm 04 đơn vị: Trường Đại học Tài chính – Marketing, Học viện Tài chính, Trường Đại học Tài chính – Kế toán, và Trường Đại học Tài chính – Quản trị kinh doanh.
  • Phạm vi thời gian: Số liệu nghiên cứu và đánh giá thực trạng được thu thập chủ yếu trong giai đoạn 2011 – 2017 và cập nhật đến năm 2018.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp

Khung pháp lý và cơ sở lý luận

Đề tài tiếp cận khái niệm và cơ chế quản lý TSC dựa trên các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam:

  • Hiến pháp năm 2013 (Điều 53) quy định về quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai, tài nguyên và tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý.
  • Bộ luật Dân sự năm 2015 (các Điều 228, 229, 230, 622) về tài sản thuộc sở hữu nhà nước.
  • Luật Viên chức năm 2010 (Khoản 1 Điều 9) quy định định nghĩa, địa vị pháp lý và nguyên tắc hoạt động của ĐVSN công lập.
  • Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước năm 2008 và Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017 (Điều 3).
  • Nghị định số 16/2015/NĐ-CP quy định cơ chế tự chủ của ĐVSN công lập theo 4 mức độ tự chủ tài chính.
  • Nghị quyết số 77/NQ-CP năm 2014 của Chính phủ về thí điểm đổi mới cơ chế hoạt động đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập.

Về mặt học thuật, tác giả tham khảo giáo trình "Quản lý TSC" (PGS. Nguyễn Thị Bất và PGS. Nguyễn Văn Xa), Luận án tiến sĩ "Cơ chế quản lý TSC khu vực HCSN ở Việt Nam" (Nguyễn Mạnh Hùng, 2009), công trình quốc tế "The Public wealth of Nation: How management of Public assets can boost or bust economic growth" (Dag Detter và Stefan Fölster), cùng lý thuyết quản trị tổ chức của Edward Freeman và Giáo trình Quản lý học (Trường Đại học Kinh tế Quốc dân).

Phương pháp nghiên cứu và nguồn dữ liệu

  • Phương pháp nghiên cứu: Tác giả sử dụng phương pháp phân tích định tính, tổng hợp, thống kê mô tả, phương pháp so sánh đối chiếu và điều tra xã hội học (khảo sát mức độ hài lòng của cán bộ, viên chức theo các tiêu chí giới tính, vị trí công tác, thâm niên).
  • Nguồn dữ liệu: Số liệu thứ cấp thu thập từ Cục Quản lý công sản, Cục Kế hoạch – Tài chính (Bộ Tài chính), Vụ Tổ chức cán bộ, Báo cáo tổng kết hoạt động đào tạo và tài chính của 04 trường đại học trực thuộc giai đoạn 2011 – 2017.

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Cơ sở lý luận về quản lý TSC tại các ĐVSN công lập

Chương này tập trung làm rõ bản chất của ĐVSN công lập và các nguyên tắc vận hành TSC trong khu vực sự nghiệp:

  • Phân định cơ quan hành chính (CQHC) và ĐVSN công lập: ĐVSN công lập có tư cách pháp nhân, cung cấp dịch vụ công, không mang quyền lực nhà nước, vận hành theo cơ chế tự chủ tài chính (tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư; tự bảo đảm chi thường xuyên; tự bảo đảm một phần; hoặc do Nhà nước bảo đảm toàn bộ chi thường xuyên).
Tiêu chí phân định Cơ quan hành chính (CQHC) Đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSN)
Chức năng cơ bản Thực thi quyền lực nhà nước, quản lý nhà nước, ban hành VBPL Cung cấp dịch vụ công, phục vụ quản lý nhà nước
Địa vị pháp lý Do luật pháp quy định, quản lý theo phân cấp hành chính Do cơ quan chủ quản thành lập trong khuôn khổ pháp luật
Nguồn kinh phí 100% từ Ngân sách Nhà nước (NSNN) Tùy loại hình tự chủ: có nguồn thu sự nghiệp hoặc NSNN cấp
Lực lượng lao động Cán bộ, công chức Viên chức và người lao động hợp đồng
  • Đặc điểm TSC trong ĐVSN:
    1. Hình thành chủ yếu từ NSNN hoặc có nguồn gốc từ NSNN (bao gồm viện trợ, đóng góp được xác lập sở hữu nhà nước).
    2. Sự hình thành và sử dụng gắn liền với chức năng, nhiệm vụ chuyên môn của từng đơn vị.
    3. Vốn đầu tư không trực tiếp thu hồi qua cơ chế giá thị trường thông thường; tài sản cố định áp dụng chế độ tính hao mòn thay vì trích khấu hao thương mại (trừ hoạt động dịch vụ).
  • Nguyên tắc quản lý TSC: (1) Thống nhất cơ chế chính sách; (2) Quản lý theo tiêu chuẩn, định mức; (3) Phân cấp thẩm quyền gắn liền trách nhiệm; (4) Quản lý tài sản gắn liền với dự toán NSNN.
  • Nội dung quản lý theo chu trình: Quản lý quá trình hình thành (lập chủ trương, mua sắm, đấu thầu) $\rightarrow$ Quản lý quá trình khai thác, sử dụng (theo dõi, bảo dưỡng, điều chuyển nội bộ) $\rightarrow$ Quản lý kết thúc sử dụng (thanh lý, xử lý tài sản) $\rightarrow$ Công tác thanh tra, kiểm tra.
  • Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn:
    • Trung Quốc: Quản lý tập trung quyền sở hữu trụ sở làm việc thông qua Cục Quản lý Sự vụ thuộc Quốc vụ viện.
    • Australia: Áp dụng 3 nguyên tắc (hiệu quả - minh bạch - giải trình; quản lý theo kết quả đầu ra; hạch toán định giá định kỳ) và đẩy mạnh hình thức thuê tài sản thay vì mua đứt.
    • Nhật Bản (tỉnh Osaka): Thành lập Cục mua sắm công thực hiện mua sắm tập trung và thuê tài sản, xe công.
    • Tỉnh Quảng Ninh (Việt Nam): Thực hiện thí điểm 3 mô hình đối tác công - tư (PPP): "Lãnh đạo công - Quản trị tư", "Đầu tư công - Quản trị tư", và "Đầu tư tư - Sử dụng công", triển khai 36 dự án với tổng mức đầu tư trên 32.500 tỷ đồng (tính đến 30/6/2016).

Chương 2: Thực trạng quản lý TSC tại các ĐVSN công lập trực thuộc Bộ Tài chính

Chương 2 phản ánh toàn diện hiện trạng quản lý cơ sở vật chất tại 04 trường đại học trực thuộc Bộ Tài chính (tổng nhân sự 2.002 người, chiếm 68% lao động khối ĐVSN của Bộ vào năm 2016):

  • Cơ cấu tổ chức và mức độ tự chủ:
    • Trường Đại học Tài chính – Marketing: Tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư từ năm 2015 (theo Quyết định số 378/QĐ-TTg).
    • Học viện Tài chính: Tự bảo đảm chi thường xuyên từ tháng 6/2017.
    • Trường Đại học Tài chính – Kế toán và Trường Đại học Tài chính – Quản trị kinh doanh: Tự bảo đảm một phần chi thường xuyên.
Đơn vị Quy mô đào tạo 2017 (người) Mức độ tự chủ tài chính (2017) Tỷ lệ NSNN trong nguyên giá tài sản
Trường ĐH Tài chính – Marketing 16.455 Tự bảo đảm chi thường xuyên và đầu tư 70,12%
Học viện Tài chính 18.402 Tự bảo đảm chi thường xuyên 99,96%
Trường ĐH Tài chính – Kế toán 4.883 Tự bảo đảm một phần chi thường xuyên 99,94%
Trường ĐH Tài chính – QTKD 4.695 Tự bảo đảm một phần chi thường xuyên ~100%
  • Hiện trạng các nhóm TSC chủ yếu:
    • Quỹ đất đai sự nghiệp: Tổng diện tích quản lý là 171.553 m². Trường Đại học Tài chính – QTKD có diện tích đất lớn nhất (63.023 m²), tiếp theo là Trường Đại học Tài chính – Kế toán (62.235 m²), Học viện Tài chính (36.226 m² với giá trị ghi nhận cao nhất là 259.917.140 nghìn đồng), và Trường Đại học Tài chính – Marketing (10.059 m²).
    • Tài sản nhà, công trình: Tổng diện tích sàn sử dụng là 111.064,46 m². Học viện Tài chính sở hữu diện tích lớn nhất (50.558,73 m² gồm 25 khối nhà cấp III, IV đã xuống cấp), trong khi Trường Đại học Tài chính – Marketing có 4.291,35 m² (4 tòa nhà cấp II). Nguồn gốc hình thành từ NSNN chiếm 97,07%, nguồn khác chiếm 2,94%.
    • Phương tiện vận tải (ô tô): Tổng cộng 29 xe ô tô (gồm 1 xe phục vụ chức danh tại Trường ĐH Tài chính – Marketing đầu tư từ nguồn khác; các xe còn lại là xe phục vụ chung và xe chuyên dùng).
    • Tài sản khác có giá trị trên 500 triệu đồng: Toàn khối có 35 tài sản (Học viện Tài chính: 20; Trường ĐH Tài chính – Kế toán: 7; Trường ĐH Tài chính – QTKD: 6; Trường ĐH Tài chính – Marketing: 2).
          Cơ cấu giá trị TSC giao vốn tại 04 trường ĐH (2017)
  • Thực trạng khai thác và quản lý tài sản:
    • Khai thác dịch vụ, liên doanh, cho thuê: Trường Đại học Tài chính – Marketing đạt bước chuyển biến rõ rệt; tỷ trọng thu từ dịch vụ, liên doanh liên kết, cho thuê tài sản tăng từ 6% (năm 2014) lên 14% (năm 2015) và đạt 15,4% năm 2017 (tương đương 39 tỷ đồng trên tổng thu sự nghiệp 255 tỷ đồng). Cơ cấu thu cho thuê gồm: tài sản là trang thiết bị (51%), tài sản trên đất (44%) và cho thuê đất (<5%). Các trường chưa tự chủ hoàn toàn không được sử dụng đất vào mục đích kinh doanh, cho thuê.
    • Tính hao mòn và bảo dưỡng: Mức tính hao mòn hàng năm tại Học viện Tài chính khoảng 9 tỷ đồng/năm, tại Trường ĐH Tài chính – Marketing khoảng 5 tỷ đồng/năm. Năm 2017, NSNN cấp khoảng 13 tỷ đồng (chiếm 5% tổng ngân sách cấp) và nguồn thu sự nghiệp của các trường trích 17 tỷ đồng (chiếm 4% tổng thu sự nghiệp) cho công tác sửa chữa, bảo dưỡng.
    • Thanh lý và điều chuyển: Giai đoạn 2015 – 2016 thực hiện sáp nhập Trường CĐ Tài chính – Hải quan vào Trường ĐH Tài chính – Marketing, điều chuyển nguyên trạng 2 khối nhà (7.548 m²), 2 khu ký túc xá (21.000 m²), 808 máy tính và 11 phòng thực hành. Tổng nguồn thu thanh lý tài sản của 4 trường giai đoạn 2014 – 2016 đạt khoảng 60 tỷ đồng (Trường ĐH Tài chính – Marketing đạt 24 tỷ đồng, chiếm 40%).
    • Khảo sát sự hài lòng: Tác giả thực hiện khảo sát đội ngũ cán bộ, viên chức (phân loại theo giới tính, vị trí công tác, thâm niên) nhằm nhận diện nguyên nhân tồn tại trong công tác quản trị tài sản.

Chương 3: Khuyến nghị tăng cường quản lý TSC tại các ĐVSN công lập trực thuộc Bộ Tài chính

Dựa trên kết quả phân tích thực trạng, chương 3 đề xuất định hướng và các nhóm giải pháp:

  • Định hướng và đổi mới phương thức quản lý:
    • Chuyển đổi phương thức quản lý tài sản gắn với lộ trình tự chủ tài chính đại học; chuyển từ cơ chế cấp phát thụ động sang cơ chế Nhà nước đặt hàng giao nhiệm vụ.
    • Đổi mới phương thức quản lý khấu hao TSCĐ: xác định đúng, tính đủ chi phí khấu hao vào giá dịch vụ đào tạo đối với các đơn vị tự chủ; hình thành quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp để chủ động tái tạo tài sản.
    • Đổi mới quản lý quỹ đất đai: Rà soát, lập quy hoạch sử dụng đất chi tiết; xử lý dứt điểm tình trạng đất đai manh mún, phân tán; hoàn thiện đề án sử dụng tài sản công vào mục đích cho thuê, liên doanh, liên kết đúng quy định pháp luật.
  • Kiến nghị cụ thể:
    • Đối với Chính phủ: Hoàn thiện đồng bộ hệ thống văn bản hướng dẫn Luật Quản lý, sử dụng TSC năm 2017; ban hành tiêu chuẩn, định mức sử dụng diện tích chuyên dùng trong lĩnh vực giáo dục đại học phù hợp với yêu cầu kiểm định chất lượng.
    • Đối với Bộ Giáo dục và Đào tạo: Chuẩn hóa các quy chuẩn cơ sở vật chất, phòng thí nghiệm, thư viện gắn với chuẩn kiểm định chất lượng khu vực (AUN-QA) và quốc tế.
    • Đối với Bộ Tài chính: Tăng cường phân cấp thẩm quyền quyết định mua sắm, thanh lý tài sản cho các trường tự chủ; đẩy mạnh mua sắm tập trung đối với tài sản thông dụng; hỗ trợ bố trí vốn đầu tư công trung hạn cho các dự án mở rộng cơ sở hạ tầng đã được phê duyệt (như dự án xây dựng mở rộng Học viện Tài chính với tổng mức vốn 36 tỷ và 16 tỷ đồng; dự án KTX - thư viện ĐH Tài chính - Marketing 40 tỷ đồng).

Kết quả và đóng góp

Kết quả nghiên cứu chính kèm số liệu thực chứng

  1. Phân tích cơ cấu nguồn vốn tài sản: Nghiên cứu chỉ ra sự phân hóa sâu sắc về nguồn gốc hình thành tài sản giữa đơn vị tự chủ toàn phần (Trường ĐH Tài chính – Marketing có nguồn vốn ngoài ngân sách chiếm 29,88% trong nguyên giá tài sản và 39,41% trong nguyên giá nhà) so với các đơn vị phụ thuộc gần như tuyệt đối vào NSNN (Học viện Tài chính phụ thuộc 99,96%, Trường ĐH Tài chính – Kế toán phụ thuộc 99,94%).
  2. Hiệu quả khai thác tài sản thương mại: Chứng minh mô hình tự chủ giúp gia tăng nguồn thu từ khai thác cơ sở vật chất (thu dịch vụ, liên doanh, cho thuê của ĐH Tài chính – Marketing đạt 39 tỷ đồng năm 2017, đóng góp 15,4% tổng thu sự nghiệp).
  3. Thống kê chi tiết tài sản toàn khối: Tổng hợp hệ thống dữ liệu kiểm kê gồm 171.553 m² đất, 111.064,46 m² sàn xây dựng, 29 xe ô tô, 35 tài sản trên 500 triệu đồng và 3.600 bộ máy vi tính để bàn tại 04 trường đại học trực thuộc Bộ.

Đóng góp của đề tài

  • Làm rõ tính đặc thù của TSC trong ĐVSN giáo dục đại học công lập, phân tích mối quan hệ giữa mức độ tự chủ tài chính và quyền tự chủ trong quản lý, khai thác tài sản.
  • Cung cấp cơ sở thực tiễn và bộ số liệu chi tiết về hiện trạng cơ sở vật chất của khối trường trực thuộc Bộ Tài chính trong giai đoạn chuyển giao thực thi Luật Quản lý, sử dụng tài sản công 2017.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế: Phạm vi nghiên cứu mới chỉ tập trung vào 04 trường đại học trực thuộc Bộ Tài chính (nhóm ĐVSN giáo dục đào tạo), chưa mở rộng khảo sát sang 31 ĐVSN công lập khác thuộc khối viện nghiên cứu, thông tin, đào tạo bồi dưỡng trực thuộc Bộ và các Tổng cục.
  • Hướng nghiên cứu tiếp: Mở rộng đánh giá tác động toàn diện của việc áp dụng cơ chế tính khấu hao tài sản cố định vào giá dịch vụ giáo dục đại học khi tất cả các trường chuyển sang cơ chế tự chủ hoàn toàn theo các quy định pháp luật mới.

Giá trị tham khảo

Tài liệu là nguồn tham khảo hữu ích cho:

  • Sinh viên, học viên chuyên ngành Tài chính công, Quản lý kinh tế, Quản trị công: Tham khảo khung lý thuyết quản lý tài sản công, phương pháp phân tích chu trình tài sản và phương pháp thu thập dữ liệu kiểm kê tài sản nhà nước.
  • Cán bộ quản lý thiết bị, phòng quản trị cơ sở vật chất, kế toán tài sản tại các trường đại học, ĐVSN công lập: Vận dụng quy trình xây dựng quy chế quản lý tài sản nội bộ, quy trình lập đề án cho thuê, liên doanh liên kết và thủ tục bàn giao, điều chuyển tài sản khi sáp nhập cơ sở đào tạo.

Câu hỏi thường gặp

1. Bốn trường đại học trực thuộc Bộ Tài chính được phân loại mức độ tự chủ tài chính như thế nào trong nghiên cứu?

Theo số liệu năm 2017, Trường Đại học Tài chính – Marketing là đơn vị duy nhất tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư (từ năm 2015). Học viện Tài chính tự bảo đảm chi thường xuyên (từ tháng 6/2017). Trường Đại học Tài chính – Kế toán và Trường Đại học Tài chính – Quản trị kinh doanh là các đơn vị tự bảo đảm một phần chi thường xuyên.

2. Tỷ trọng nguồn thu từ cho thuê, dịch vụ, liên doanh liên kết tại Trường Đại học Tài chính – Marketing chuyển biến ra sao sau khi tự chủ?

Nguồn thu từ hoạt động dịch vụ, liên kết và cho thuê tài sản của trường tăng từ mức 6% tổng thu sự nghiệp năm 2014 (giai đoạn chưa tự chủ) lên 14% năm 2015 (năm đầu tiên thực hiện tự chủ) và đạt 15,4% vào năm 2017, tương đương khoảng 39 tỷ đồng trên tổng thu sự nghiệp 255 tỷ đồng.

3. Trong tổng giá trị tài sản xác định giao vốn tại 04 trường, nhóm tài sản nào chiếm tỷ trọng lớn nhất?

Giá trị quyền sử dụng đất chiếm tỷ trọng lớn nhất, chiếm gần 75% tổng giá trị tài sản giao vốn tại các trường; tiếp theo là tài sản nhà làm việc, trụ sở (khoảng 18%); tài sản là phương tiện ô tô chiếm tỷ trọng thấp nhất (gần 1%).

4. Tổng nguồn thu từ thanh lý tài sản không còn sử dụng được của 04 trường giai đoạn 2014 – 2016 đạt bao nhiêu?

Tổng nguồn thu từ thanh lý tài sản trong giai đoạn 2014 – 2016 của 04 trường đạt khoảng 60 tỷ đồng. Trong đó, Trường Đại học Tài chính – Marketing có số thu thanh lý lớn nhất với 24 tỷ đồng (chiếm 40% tổng nguồn thu thanh lý của toàn khối).

Kết luận

Chuyên đề tốt nghiệp của tác giả Nguyễn Hồng Nhân đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận về quản lý tài sản công trong các đơn vị sự nghiệp công lập và phân tích sâu sắc thực trạng quản lý cơ sở vật chất tại 04 trường đại học trực thuộc Bộ Tài chính giai đoạn 2011 – 2018. Kết quả nghiên cứu chứng minh mối quan hệ chặt chẽ giữa mức độ tự chủ tài chính và hiệu quả khai thác, bảo dưỡng tài sản công. Các giải pháp đề xuất tập trung vào đổi mới trích khấu hao tài sản cố định, quản lý quỹ đất và hoàn thiện phân cấp quản lý là những đóng góp có giá trị thực tiễn đối với công tác quản trị tài chính công.