Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG VÀ PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ NỢ CÔNG TRƯỚC YÊU CẦU PHÁT TRIỂN BỀN VỮNG 1. Những vấn đề lý luận về nợ công 1. Quan niệm về nợ công Nợ công là một phần quan trọng và không thể thiếu trong thực tiễn vận hành của nền tài chính quốc gia. Từ những nước nghèo nhất ở châu Phi đến những quốc gia đang phát triển như Việt Nam, Campuchia hay những cường quốc giàu có với trình độ phát triển cao như Mỹ, Nhật, EU thì đều phải đi vay để phục vụ cho các nhu cầu chi tiêu và sử dụng của Chính phủ nhằm các mục đích khác nhau.
Nợ công cần phải được sử dụng hợp lý, hiệu quả và quản lý tốt, nếu không thì khủng hoảng nợ công có thể xảy ra với bất cứ quốc gia nào tại bất cứ thời điểm nào và để lại những hậu quả nghiêm trọng. Nợ công xuất phát từ nhu cầu chi tiêu công quá lớn của Chính phủ. Mục đích của chi tiêu công là nhằm phân bổ nguồn lực, phân phối lại thu nhập và ổn định kinh tế vĩ mô. Chi tiêu quá nhiều (đặc biệt cho các khoản đầu tư công) so với nguồn thu có được (từ thuế, phí, lệ phí thu được) sẽ dẫn đến thâm hụt ngân sách buộc Chính phủ phải đi vay tiền (trong hoặc ngoài nước) để trang trải thâm hụt ngân sách dẫn đến nợ công.
Thâm hụt ngân sách kéo dài làm cho nợ công gia tăng [3, tr. Mặt khác, việc kiểm soát chi tiêu và quản lý nợ của Nhà nước yếu kém, không chặt chẽ thậm chí buông lỏng, cộng thêm với tình trạng thất thoát, lãng phí trong đầu tư và chi tiêu, cùng với tệ tham nhũng gia tăng ở nhiều nước, cũng trở thành nguyên nhân không kém phần quan trọng làm nợ công gia tăng. Bên cạnh đó các nguồn thu (chủ yếu từ thuế) tăng không kịp với nhu cầu chi, thậm chí một số loại thuế chịu áp lực 9 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com phải cắt giảm do nhiều nguyên nhân khác nhau, đặc biệt như thuế quan và phí hải quan của hầu hết các nước phải cắt giảm hoặc loại bỏ để phù hợp với các quy định của WTO và các thỏa thuận thương mại khác mà họ tham gia. Cùng với đó, vấn đề quản lý các nguồn thu, nhất là thuế, gặp không ít khó khăn ở nhiều nước do tình trạng trốn thuế, tệ tham nhũng, hối lộ, kiểm soát không chặt và xử lý không nghiêm của các cơ quan chức năng.
Vì vậy, suy cho cùng nợ công chỉ là sự lựa chọn thời gian đánh thuế: hôm nay hay ngày mai, thế hệ này hay thế hệ khác. Vay nợ thực chất là cách đánh thuế dần dần, được hầu hết Chính phủ các nước sử dụng để tài trợ cho các hoạt động chi ngân sách. Nợ Chính phủ thể hiện sự chuyển giao của cải từ thế hệ sau (thế hệ phải trả thuế cao) cho thế hệ hiện tại (thế hệ được giảm thuế) [18]. Nhìn nhận từ khía cạnh này có hai quan điểm cơ bản về nợ công.
Theo quan điểm truyền thống về nợ công, đại diện là Keynes, cho rằng: “việc vay nợ của Chính phủ làm giảm tiết kiệm của quốc gia và mức tích lũy vốn, vì số thuế cắt giảm được bù đắp bằng cách vay nợ nên khuyến khích thế hệ hiện tại tiêu dùng nhiều hơn, số người thất nghiệp giảm đi mặc dù lạm phát có thể cao hơn” [18]. Vì vậy, việc vay nợ sẽ để lại hậu quả nặng nề cho thế hệ mai sau; các thế hệ này phải sống trong một quốc gia vay nợ nước ngoài lớn hơn và vốn tích lũy từ nội bộ nhỏ hơn. Trái ngược với quan điểm truyền thống về nợ công, những người theo quan điểm kinh tế học vĩ mô cổ điển (hình thành từ thập niên 1970), đứng đầu là Ricardo-Barro cho rằng, biện pháp cắt giảm thuế được bù đắp bằng nợ Chính phủ không kích thích chi tiêu trong ngắn hạn, vì không làm tăng thu nhập thường xuyên của các cá nhân mà chỉ làm dịch chuyển thuế từ hiện tại sang tương lai mà thôi. Chính sách cắt giảm thuế và tài trợ bằng vay nợ sẽ không gây ra những tác động thực sự đối với nền kinh tế.
Việc chấp nhận 10 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com thâm hụt giảm thu trong thời kỳ suy thoái, tăng thu trong giai đoạn hưng thịnh và vay nợ cũng là cách “lưu thông thuế” để giảm thiểu những tác động tiêu cực của thuế đối với chu trình kinh doanh [18]. Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 trở thành chất xúc tác làm cho khủng hoảng nợ công càng trở nên trầm trọng hơn. Khái niệm “Nợ công” (Debt) có thể được hiểu là: (a) Tiền, hàng hóa hay dịch vụ mà một bên bắt buộc (có nghĩa vụ) phải thanh toán cho một bên khác theo một thỏa thuận được biểu thị rõ ràng hay ẩn tàng. Nó có thể hay không thể cần được bảo đảm; (b) Thuật ngữ chung để chỉ các chứng khoán, các kỳ phiếu, các văn tự thế chấp hay các loại chứng từ khác nói rõ số tiền đã đi vay và phải trả vào những thời điểm quy định hay khi chủ nợ đòi [21, tr.
Trong phạm vi hẹp hơn, “nợ nhà nước hay còn gọi là nợ chính phủ (Government debt) được xác định là toàn bộ nợ của nhà nước do nhà nước phát hành trái phiếu hoặc bảo đảm trái phiếu” [40, tr. Như vậy, có thể xác định nợ công là nợ do “Chính phủ phát hành hoặc đảm bảo trái phiếu và các khoản nợ do chính phủ vay cho đầu tư và cho các nhu cầu chung khác của một quốc gia” [31, tr. Từ quan niệm trên có thể thấy, cũng như khái niệm “Tài chính công”, “Nợ công” là một khái niệm phức tạp. Tuy nhiên, hầu hết những cách tiếp cận hiện nay đều cho rằng, nợ công là khoản nợ mà Chính phủ của một quốc gia phải chịu trách nhiệm trong việc chi trả khoản nợ đó.
Vì vậy, thuật ngữ nợ công thường được sử dụng cùng nghĩa với các thuật ngữ như nợ Nhà nước hay nợ Chính phủ. Tuy nhiên, nợ công hoàn toàn khác với nợ quốc gia. Nợ quốc gia là toàn bộ khoản nợ phải trả của một quốc gia, bao gồm hai bộ phận là nợ của Nhà nước và nợ của tư nhân (doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân). Như vậy, nợ công chỉ là một bộ phận của nợ quốc gia.
11 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com Không phải cho đến bây giờ nợ công mới xảy ra. Nợ công đã từng được biết đến vào đầu thập niên 80 của thế kỷ XX khi Mêhicô là quốc gia đầu tiên tuyên bố không trả được nợ vay của Quỹ tiến tệ quốc tế (năm 1982). Tiếp đến khủng hoảng nợ công ở Achentina (năm 2001) với khoản nợ 90 tỷ USD – mức nợ lớn nhất trong lịch sử đất nước. Hàng loạt quốc gia với tổng số nợ lên đến 240 tỷ USD đã tuyên bố hoãn trả nợ.
Tuy nhiên, xung quanh khái niệm và nội hàm nợ công vẫn còn nhiều quan điểm chưa thống nhất. Theo Ngân hàng Thế giới (WB) và Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), “nợ công” theo nghĩa rộng, là nghĩa vụ nợ của khu vực công, “bao gồm các nghĩa vụ của Chính phủ trung ương, các cấp chính quyền địa phương, ngân hàng trung ương và các tổ chức độc lập (nguồn vốn hoạt động do ngân sách nhà nước quyết định hay trên 50% vốn thuộc sở hữu nhà nước và trong trường hợp vỡ nợ, nhà nước phải trả nợ thay)” [3, tr. Hay quan niệm của Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính của Diễn đàn Thương mại và Phát triển Liên hợp quốc (UNCTAD) về nợ công cũng bao gồm bốn nhóm chủ thể: (1) nợ của Chính phủ Trung ương và các Bộ, ban, ngành trung ương; (2) nợ của các cấp chính quyền địa phương; (3) nợ của Ngân hàng Trung ương; và (4) nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở hữu trên 50% vốn, hoặc việc quyết lập ngân sách phải được sự phê duyệt của Chính phủ hoặc Chính phủ là người chịu trách nhiệm trả nợ trong trường hợp tổ chức đó vỡ nợ [3, tr. Theo nghĩa hẹp, “nợ công bao gồm nghĩa vụ nợ của Chính phủ trung ương, các cấp chính quyền địa phương và nợ của các tổ chức độc lập được Chính phủ bảo lãnh thanh toán” [3, tr.
Các nước khác nhau có những quan niệm về nợ công khác nhau. Tuy nhiên, nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế cho thấy có một số điểm chung mà khung pháp lý của các nước thường đề cập trong quản lý nợ công. Theo quy 12 LUAN VAN CHAT LUONG download : add luanvanchat@agmail.com định của Luật quản lý nợ công ở Việt Nam năm 2009 thì trước hết “nợ là khoản phải hoàn trả, bao gồm khoản gốc, lãi, phí và chi phí khác có liên quan tại một thời điểm, phát sinh từ việc vay của chủ thể được phép vay vốn theo quy định của pháp luật Việt Nam” [30, Điều 3, Khoản 1]. Sau đó, quy định nợ công là: “nợ chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương [30, Điều 1, Khoản 2].
Nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, ngoài nước, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân dân Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, ủy quyền phát hành theo quy định của pháp luật. Nợ Chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ. Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh. Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là UBND cấp tỉnh) ký kết, phát hành hoặc ủy quyền phát hành.
Như vậy, khái niệm về nợ công theo quy định của pháp luật Việt Nam được đánh giá là hẹp hơn so với thông lệ quốc tế [1]. Tại hầu hết các nước trên thế giới, Luật Quản lý nợ công đều xác định: Nợ công gồm nợ của Chính phủ và nợ được Chính phủ bảo lãnh. Một số nước và vùng lãnh thổ, nợ công còn bao gồm cả nợ của chính quyền địa phương (Đài Loan, Bungari, Rumani…), nợ của doanh nghiệp nhà nước phi lợi nhuận (Thái Lan, Inđônêxia…).