Tổng quan luận án

Tính cấp thiết và khoảng trống nghiên cứu

Nợ công là khoản nợ do các cơ quan nhà nước vay trong và ngoài nước nhằm trang trải các khoản chi tiêu theo luật định và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Về bản chất kinh tế, việc vay nợ là hình thức huy động nguồn lực cho phát triển kinh tế - xã hội nhưng cũng gắn liền với nghĩa vụ trả nợ chủ quyền quốc gia. Sau các cuộc khủng hoảng tài chính - tiền tệ toàn cầu (2007-2009) và khủng hoảng nợ công tại khu vực đồng Euro (2009-2011), vấn đề kiểm soát và quản lý nợ công trở thành tâm điểm trong các chương trình điều hành kinh tế vĩ mô.

Tại Việt Nam, nợ công có xu hướng gia tăng nhanh chóng trong giai đoạn 2010 - 2017. Năm 2010, tỷ lệ nợ công ở mức 56,3% GDP (tương đương 889 nghìn tỷ đồng), đến cuối năm 2017 đã tăng lên mức 61,3% GDP (tương đương 3,1 triệu tỷ đồng). Tình trạng bội chi ngân sách nhà nước diễn ra liên tục, trong khi hiệu quả đầu tư công chậm cải thiện; hệ số ICOR toàn nền kinh tế giai đoạn 2011 - 2017 dù có cải thiện nhẹ (6,91) so với giai đoạn 2006 - 2010 (6,96) nhưng vẫn ở mức cao so với khu vực. Bên cạnh đó, việc Việt Nam chính thức "tốt nghiệp" quy chế vay ưu đãi từ Hiệp hội Phát triển Quốc tế (IDA) thuộc Ngân hàng Thế giới từ tháng 7/2017 làm gia tăng chi phí vay nợ nước ngoài do phải chuyển dần sang các điều kiện vay thương mại và vay ưu đãi kém hơn.

Trong khi nhu cầu vốn đầu tư hạ tầng rất lớn (như dự án Cảng hàng không quốc tế Long Thành, đường cao tốc Bắc - Nam, giao thông đô thị, y tế, giáo dục), công tác quản lý nợ công tại Việt Nam bộc lộ nhiều điểm hạn chế: khuôn khổ pháp lý phân tán và chồng chéo; phạm vi thống kê nợ công theo Luật Quản lý nợ công năm 2009 còn hẹp so với thông lệ quốc tế; bộ máy quản lý phân tán giữa nhiều bộ, ngành; công tác quản lý rủi ro danh mục nợ chưa đáp ứng yêu cầu trong bối cảnh tự do hóa tài khoản vốn. Do đó, việc nghiên cứu một cách hệ thống về quản lý nợ công trong điều kiện hội nhập quốc tế là yêu cầu cấp thiết về cả lý luận và thực tiễn quản lý kinh tế.

Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của luận án là xây dựng khung lý thuyết về quản lý nợ công trong điều kiện hội nhập quốc tế; phân tích, đánh giá thực trạng quản lý nợ công ở Việt Nam giai đoạn 2011 - 2017; từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện công tác quản lý nợ công nhằm bảo đảm tính bền vững của nợ công và an ninh tài chính quốc gia giai đoạn 2018 - 2022, tầm nhìn 2030.

Luận án thực hiện 4 nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể:

  1. Tổng quan tình hình nghiên cứu về nợ công và quản lý nợ công trong nước và quốc tế, xác định khoảng trống nghiên cứu và xây dựng khung lý thuyết quản lý nợ công trong hội nhập quốc tế.
  2. Hệ thống hóa, phát triển các vấn đề lý luận cơ bản về quản lý nhà nước đối với nợ công trong hội nhập quốc tế; đúc kết kinh nghiệm thực tiễn từ các quốc gia trên thế giới để rút ra bài học cho Việt Nam.
  3. Phân tích, đánh giá thực trạng nợ công và quản lý nợ công tại Việt Nam giai đoạn 2011 - 2017; chỉ ra các kết quả đạt được, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế.
  4. Xác định quan điểm, mục tiêu và đề xuất hệ thống giải pháp cùng các điều kiện thực hiện nhằm hoàn thiện quản lý nợ công ở Việt Nam trong bối cảnh hội nhập quốc tế giai đoạn 2018 - 2022, tầm nhìn 2030.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

  • Đối tượng nghiên cứu: Hoạt động quản lý nhà nước đối với nợ công ở Việt Nam đặt trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế.
  • Phạm vi chủ thể và nội dung: Nghiên cứu quản lý nhà nước của chính quyền cấp Trung ương (Quốc hội, Chính phủ, các bộ, ngành có liên quan). Phạm vi nợ công được xác định theo quy định của Luật Quản lý nợ công năm 2009, gồm 3 bộ phận: Nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương (các nghĩa vụ nợ dự phòng được xem xét ở các nội dung liên quan).
  • Phạm vi thời gian: Đánh giá thực trạng nợ công giai đoạn 2006 - 2016; đánh giá thực trạng quản lý nợ công giai đoạn 2011 - 2017; các giải pháp và đề xuất định hướng cho giai đoạn 2018 - 2022 và tầm nhìn đến năm 2030.

Tổng quan tài liệu và vị trí của luận án

Luận án phân loại và điểm luận các công trình nghiên cứu trong và ngoài nước theo 3 cụm chủ đề chính:

                               CÁC CỤM CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN

1. Các nghiên cứu về nợ công và quản lý nợ công

  • Khái niệm và phạm vi khu vực công: Mankiw (2008) phân tích nguồn gốc nợ công từ thâm hụt ngân sách nhà nước. Irwin (2010) chỉ ra sự sai khác về quy mô nợ công của Canada năm 2010 (dao động từ 38% đến 104% GDP) tùy thuộc vào định nghĩa phạm vi khu vực công và phương thức hạch toán tài sản nợ. Theo tài liệu của Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF, 2014), khu vực công được phân thành 5 cấp độ mở rộng dần (từ cấp độ 1 là ngân sách chính quyền trung ương đến cấp độ 5 bao gồm toàn bộ doanh nghiệp tài chính và phi tài chính do nhà nước nắm quyền chi phối) và 4 nhóm tài sản nợ/có.
  • Phân loại nợ: Blanchard và Giavazzi, Neck và Sturm (2008) phân định giữa nợ cho đầu tư phát triển (productive debt) và nợ cho chi thường xuyên (unproductive debt), liên hệ với Hiến pháp Đức và Thỏa thuận Ổn định và Tăng trưởng của Liên minh Châu Âu (1998). Eichengreen et al. (2003) phân tích rủi ro của nợ nước ngoài và nợ bằng ngoại tệ tại các nền kinh tế đang phát triển.
  • Chuẩn mực và hướng dẫn quản lý nợ: Tài liệu hướng dẫn của IMF và WB (2014b) định nghĩa quản lý nợ công là bài toán tối ưu hóa chi phí vay nợ trung và dài hạn với mức độ chấp nhận rủi ro thận trọng. Các ấn phẩm của WB (2007, 2009) tổng kết bài học từ chương trình cải cách quản lý nợ tại 12 quốc gia (Bulgaria, Colombia, Indonesia, Kenya, Pakistan...) và lộ trình phát triển thị trường trái phiếu chính phủ nội địa.
  • Nghiên cứu tại Việt Nam:
    • Nguyễn Đức Độ và CS (2012) phân tích tác động của nợ công đến kinh tế vĩ mô;
    • Phạm Thế Anh và CS (2012) đánh giá thực trạng, dự báo nợ công và đề xuất nâng cao tính minh bạch;
    • Huỳnh Bửu Sơn (2011) nhấn mạnh mối quan hệ giữa quy mô vay và hiệu quả sử dụng vốn;
    • Nhóm tác giả Viện Nghiên cứu Kinh tế và Chính sách (VEPR, CS-10, 2015) chỉ ra các điểm bất lợi trong cơ cấu nợ công Việt Nam và đề xuất thiết lập mức trần nợ công cứng;
    • Nguyễn Xuân Thành và Đỗ Thiên Anh Tuấn (2013) phân tích nguyên nhân gia tăng nợ Chính phủ từ bội chi kéo dài và việc ngân sách trung ương gánh nợ cho địa phương;
    • Đỗ Đình Thu (2008) đúc kết 10 bài học quản lý nợ Chính phủ từ Thái Lan, Indonesia, Malaysia;
    • Nguyễn Kim Thanh (2013) xác định 4 vai trò của Ngân hàng Nhà nước trong phối hợp quản lý nợ công;
    • Lê Thị Diệu Huyền (2013) vận dụng mô hình kinh tế lượng phân tích các nhân tố vĩ mô tác động đến nợ công;
    • Vũ Thanh Hải (2016) đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp kiểm toán nợ công;
    • Phan Đình Nguyên (2014) khảo sát nợ công giai đoạn 2006 - 2013;
    • Đỗ Thiên Anh Tuấn (2014) nhận diện 10 rủi ro nợ công và đề xuất mô thức quản trị hiện đại;
    • Phạm Quý Long (2014) khảo sát kinh nghiệm kiểm soát rủi ro nợ công của Nhật Bản (nơi nợ công đạt 245% GDP);
    • Đào Văn Hùng (2015) đề xuất ứng dụng mô hình Quản trị tài sản và nợ (ALM);
    • Trần Ngọc Hoàng (2015) chỉ ra 4 nguyên nhân làm gia tăng nợ công;
    • Đặng Văn Thanh (2016) đề xuất thành lập cơ quan chuyên trách quản lý nợ đầu mối;
    • Đinh Tiến Dũng (2017) định hướng phân định rõ chính sách tài khóa, tiền tệ và quản lý nợ;
    • Nguyễn Đức Thành và Nguyễn Hồng Ngọc (2017) so sánh Luật Quản lý nợ công năm 2009 với dự thảo Luật sửa đổi năm 2017.

2. Các nghiên cứu về nợ công và quản lý nợ công với kinh tế - xã hội

  • Nợ công và tăng trưởng kinh tế:
    • Trường phái Ricardo-Barro cho rằng nợ công có tính chất trung tính do hành vi tiết kiệm phòng ngừa nghĩa vụ thuế tương lai của các chủ thể kinh tế.
    • Trường phái tân cổ điển (Elmendorf và Mankiw, 1999) nhận định nợ công có tác dụng kích cầu trong ngắn hạn nhưng gây thoái lui đầu tư tư nhân trong dài hạn.
    • Reinhart và Rogoff (2010) khảo sát 44 quốc gia trong 200 năm và kết luận ngưỡng nợ công trên 90% GDP làm suy giảm từ 1% đến 3% tốc độ tăng trưởng.
    • Panizza và Presbitero (2013), Egert (2015) kiểm định lại và cho rằng mối quan hệ nghịch biến bị triệt tiêu khi xử lý yếu tố nội sinh.
    • Eberhardt và Presbitero (2015) khẳng định tác động tiêu cực của nợ công cao nhưng ngưỡng an toàn thay đổi tùy theo đặc tính từng quốc gia.
    • Lê Thị Minh Ngọc (2014) chỉ rõ 4 tác động tiêu cực của nợ công lớn đối với nền kinh tế.
    • Nguyễn Hữu Tuấn (2012) áp dụng lý thuyết "debt overhang" và đường cong Laffer trên chuỗi dữ liệu 1986 - 2009 tại Việt Nam, xác định ngưỡng nợ nước ngoài tối ưu là 65% GDP.
  • Nợ công và ổn định tài chính vĩ mô:
    • Corsetti et al. (2013) chứng minh rủi ro nợ Chính phủ làm gia tăng phần bù rủi ro tín dụng của toàn bộ khu vực doanh nghiệp.
    • Bolton và Jeanne (2011), Bocola (2015), BIS (2011) phân tích kênh lan truyền rủi ro từ nợ công sang hệ thống ngân hàng do trái phiếu chính phủ là tài sản đảm bảo cốt lõi.
    • Dornbusch và Draghi (1990), Missale (2012) chỉ ra cấu trúc nợ ngắn hạn và nợ ngoại tệ làm gia tăng tính dễ bị tổn thương trước các cuộc tấn công tiền tệ, như bài học khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997 tại Thái Lan và Indonesia.
    • Vũ Đình Ánh (2008) ứng dụng mô hình cân bằng khả toán (CGE) nghiên cứu vay nợ Chính phủ phục vụ điều tiết vĩ mô đến năm 2020.

3. Các nghiên cứu về tính bền vững của nợ công

Neck và Sturm (2008) tóm lược điều kiện nợ công bền vững dựa trên ràng buộc ngân sách liên thời gian: giá trị hiện tại của thặng dư ngân sách tương lai phải bù đắp được quy mô nợ hiện hành. Trên phương diện thực hành, IMF khuyến nghị theo dõi tỷ lệ nợ công/GDP và đưa ra ngưỡng trần an toàn tham khảo ở mức 50% GDP đối với các quốc gia có thu nhập thấp nhưng năng lực thể chế tốt.

Nhóm chủ đề Tác giả tiêu biểu Nội dung và phát hiện chính
Bản chất, phạm vi và công cụ quản lý nợ Mankiw (2008), Irwin (2010), IMF & WB (2014b), Đào Văn Hùng (2015), Đặng Văn Thanh (2016) Làm rõ 5 cấp độ khu vực công, bài toán tối ưu hóa chi phí - rủi ro, mô hình ALM và nhu cầu thành lập cơ quan quản lý nợ chuyên trách tập trung.
Tác động của nợ công đến tăng trưởng Reinhart & Rogoff (2010), Panizza & Presbitero (2013), Eberhardt & Presbitero (2015), Nguyễn Hữu Tuấn (2012) Tranh luận về ngưỡng nợ 90% GDP của thế giới; xác định ngưỡng nợ nước ngoài tối ưu 65% GDP giai đoạn 1986-2009 tại Việt Nam qua mô hình đường cong Laffer.
Lan truyền rủi ro tài chính vĩ mô Dornbusch & Draghi (1990), Corsetti et al. (2013), Bolton & Jeanne (2011), Đỗ Thiên Anh Tuấn (2014) Rủi ro nợ công lan truyền sang hệ thống ngân hàng; nguy cơ khủng hoảng kép từ cấu trúc nợ ngắn hạn và vay bằng ngoại tệ khi tự do hóa tài khoản vốn.
Thể chế và chính sách nợ công Việt Nam Nguyễn Xuân Thành & Đỗ Thiên Anh Tuấn (2013), VEPR (2015, 2017), Vũ Thanh Hải (2016), Đinh Tiến Dũng (2017) Chỉ ra hạn chế của Luật Quản lý nợ công năm 2009, sự phân tán thể chế, áp lực trả nợ ngắn hạn và khoảng trống trong kiểm toán, giám sát nợ công.

Khoảng trống luận án lựa chọn giải quyết

Mặc dù các công trình đã công bố tiếp cận nhiều khía cạnh của nợ công, các nghiên cứu tại Việt Nam phần lớn tập trung vào đánh giá nợ Chính phủ đơn lẻ hoặc phân tích thuần túy chỉ số kinh tế vĩ mô. Chưa có công trình nào nghiên cứu một cách toàn diện, có hệ thống về quản lý nợ công của Việt Nam đặt trong bối cảnh hội nhập quốc tế sâu rộng gắn với các điều kiện:

  • Tự do hóa tài khoản vốn và biến động dòng vốn quốc tế;
  • Quá trình chuyển đổi sau khi "tốt nghiệp" nguồn vốn vay ưu đãi IDA (tháng 7/2017);
  • Nhu cầu tái cơ cấu bộ máy quản lý nợ công từ mô hình phi tập trung sang mô hình thống nhất đầu mối theo chuẩn mực quốc tế.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Cơ sở lý thuyết và khung phân tích

  • Khái niệm quản lý nợ công trong hội nhập quốc tế: Tác giả xác lập khái niệm: Quản lý nợ công trong hội nhập quốc tế là quá trình Nhà nước thực thi quyền lực theo quy định của pháp luật, sử dụng hệ thống các công cụ và phương pháp thích hợp để tác động lên các hoạt động huy động, phân bổ, sử dụng và thanh toán nợ công, nhằm đáp ứng nhu cầu vốn phát triển kinh tế, bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô và an ninh tài chính quốc gia trong điều kiện hội nhập và toàn cầu hóa.
  • Khung mục tiêu quản lý nợ công: Gồm mục tiêu tổng thể (bảo đảm an toàn nợ và an ninh tài chính quốc gia) và các nhóm mục tiêu bổ sung:
    • Nhóm mục tiêu điều hành hoạt động: Đáp ứng nhu cầu vốn của Chính phủ với chi phí và rủi ro hợp lý; bảo đảm khả năng tiếp cận thị trường tài chính liên tục; tối ưu hóa cấu trúc kỳ hạn danh mục nợ.
    • Nhóm mục tiêu hỗ trợ chính sách vĩ mô: Nâng cao hiệu quả thị trường tài chính; phát triển thị trường trái phiếu chính phủ nội địa; hỗ trợ điều hành chính sách tiền tệ.
  • Nguyên tắc quản lý nợ công:
    1. Quản lý thống nhất, toàn diện: Toàn bộ chu trình từ huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay đến trả nợ phải được điều phối tập trung, có sự kiểm tra độc lập.
    2. Bảo đảm công khai, minh bạch: Công bố đầy đủ số liệu dư nợ, cơ cấu, chỉ tiêu giám sát và trách nhiệm giải trình nhằm giảm thiểu bất đối xứng thông tin.
    3. Kiểm soát chặt chẽ chỉ tiêu an toàn: Thiết lập và duy trì các trần nợ trong giới hạn an toàn tương quan với GDP, thu ngân sách, dự trữ ngoại hối.
    4. Bảo đảm hiệu quả sử dụng vốn vay: Đánh giá nghiêm ngặt hiệu quả kinh tế - xã hội và khả năng hoàn vốn của các dự án vay nợ hoặc dự án được Chính phủ bảo lãnh.
  • Phân loại nợ công: Luận án hệ thống hóa 8 tiêu thức phân loại nợ công phục vụ quản lý: theo kỳ hạn (ngắn hạn, trung và dài hạn); vị trí địa lý (trong nước, nước ngoài); nghĩa vụ trả nợ (trực tiếp, dự phòng); lãi suất (cố định, thả nổi); loại tiền tệ (nội tệ, ngoại tệ); loại đồng tiền nhận nợ (USD, JPY, EUR, SDR...); tính chất ưu đãi (ODA, ưu đãi, thương mại); cấp quản lý (Chính quyền trung ương, Chính quyền địa phương).
  • Mô hình tổ chức bộ máy quản lý nợ công:
    • Mô hình phi tập trung: Chức năng quản lý phân tán tại nhiều cơ quan (như tại Việt Nam: Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước, Kho bạc Nhà nước).
    • Mô hình tập trung: Các chức năng quản lý nợ quy về một đầu mối duy nhất (Văn phòng Quản lý nợ công - DMO). Theo Bartkowiak (2008), có 3 biến thể mô hình:
Mô hình tổ chức Đặc điểm vận hành chính Khả năng nảy sinh bất cập
Trực thuộc Bộ Tài chính Gắn chặt mục tiêu quản lý nợ với mục tiêu chính sách ngân sách và tài khóa. Có thể phát sinh xung đột giữa mục tiêu chi tiêu ngân sách ngắn hạn và mục tiêu an toàn nợ dài hạn.
Trực thuộc Ngân hàng Trung ương Tận dụng năng lực chuyên môn và nghiệp vụ thị trường tiền tệ của Ngân hàng Trung ương. Có thể gây chèn lấn hoặc xung đột với các mục tiêu của chính sách tiền tệ (kiểm soát lạm phát).
Cơ quan chuyên trách độc lập Tính minh bạch cao, công bố thông tin rộng rãi, chuyên nghiệp hóa nhân lực nghiệp vụ. Tiềm ẩn xung đột ủy quyền - thừa hành; đòi hỏi cơ chế phối hợp chính sách vĩ mô rất chặt chẽ.

Phương pháp nghiên cứu

  • Phương pháp luận: Luận án quán triệt phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, xem xét các hiện tượng nợ công và chính sách quản lý nợ trong sự vận động, phát triển gắn liền với các điều kiện lịch sử cụ thể của Việt Nam và kinh tế thế giới.
  • Phương pháp nghiên cứu cụ thể:
    • Phương pháp hệ thống: Phân tích mối quan hệ biện chứng giữa chính sách huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay với cơ chế giám sát, quản lý rủi ro và bảo toàn nguồn vốn.
    • Phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh: Đánh giá thực trạng quy mô, cơ cấu, các chỉ tiêu nợ công và tổ chức bộ máy quản lý tại Việt Nam giai đoạn 2011 - 2017 trong tương quan với thông lệ quốc tế.
    • Phương pháp lịch sử và lôgic: Đánh giá sự biến chuyển của hệ thống văn bản pháp lý và chính sách nợ công qua từng thời kỳ phát triển kinh tế.
    • Phương pháp thu thập dữ liệu và kiểm chứng:
      • Nghiên cứu tài liệu thứ cấp: Thu thập các báo cáo, số liệu thống kê nợ công từ Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nước, Tổng cục Thống kê, Bản tin Nợ công (5 số đã phát hành), các báo cáo của WB, IMF, ADB.
      • Phỏng vấn sâu chuyên gia: Sử dụng bảng hỏi bán cấu trúc để phỏng vấn các chuyên gia quản lý, nhà nghiên cứu kinh tế về các điểm nghẽn thể chế và định hướng hoàn thiện cơ quan quản lý nợ chuyên trách (danh sách chuyên gia và mẫu phiếu tại Phụ lục 02, 03 của văn bản).

Nội dung chính theo từng chương

Chương 1: Tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án

Chương 1 hệ thống hóa các nghiên cứu trong nước và quốc tế theo 3 nhóm nội dung chính: (1) Lý thuyết về bản chất nợ công, đo lường quy mô khu vực công và nghiệp vụ quản lý nợ; (2) Tác động đa chiều của nợ công đến tăng trưởng kinh tế và nguy cơ mất ổn định tài chính - tiền tệ vĩ mô; (3) Các khung phân tích đánh giá tính bền vững nợ công (DSA).

Chương này chỉ ra các điểm đồng thuận học thuật (sự cần thiết của quản trị rủi ro danh mục nợ, phát triển thị trường nợ nội địa) và những vấn đề còn tranh luận (ngưỡng nợ công an toàn, tác động phi tuyến tính đến tăng trưởng). Trên cơ sở đó, tác giả khẳng định khoảng trống nghiên cứu về quản lý nợ công toàn diện tại Việt Nam trong bối cảnh hội nhập quốc tế sâu rộng.

Chương 2: Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản lý nợ công trong hội nhập quốc tế

Chương 2 luận giải các vấn đề lý luận nền tảng:

  • Phân tích bản chất kinh tế, 3 đặc điểm và 8 tiêu thức phân loại nợ công; làm rõ 3 tác động tích cực (bổ sung vốn đầu tư, bù đắp bội chi, thúc đẩy cải cách thể chế khi hội nhập) và 5 tác động bất lợi của nợ công cao (suy giảm tăng trưởng, áp lực lạm phát, mất ổn định tỷ giá, gánh nặng cho thế hệ tương lai, nguy cơ bất ổn xã hội).
  • Xây dựng khung phân tích quản lý nợ công trong hội nhập quốc tế gồm: khái niệm, hệ thống mục tiêu, 4 nguyên tắc vận hành, tiêu chí đánh giá và các nhân tố ảnh hưởng (áp lực cắt giảm thuế quan làm giảm thu ngân sách, tự do hóa tài khoản vốn, cạnh tranh huy động vốn).
  • Nghiên cứu kinh nghiệm quản lý nợ công của một số quốc gia và các mô hình tổ chức bộ máy (tập trung và phi tập trung), từ đó rút ra các bài học về xây dựng khung pháp lý thống nhất, thiết lập cơ quan quản lý nợ chuyên trách và quản lý rủi ro tỷ giá, kỳ hạn danh mục nợ.
                           KHUNG PHÂN TÍCH QUẢN LÝ NỢ CÔNG TRONG HỘI NHẬP

Chương 3: Thực trạng quản lý nợ công ở Việt Nam trong hội nhập quốc tế

Chương 3 tập trung phân tích số liệu thực chứng giai đoạn 2011 - 2017:

  • Thực trạng nợ công:
    • Quy mô nợ công tăng nhanh: năm 2010 ở mức 56,3% GDP (889 nghìn tỷ đồng), đạt đỉnh 63,7% GDP năm 2016 và ở mức 61,3% GDP (3,1 triệu tỷ đồng) vào năm 2017.
    • Cơ cấu nợ có sự chuyển dịch: tỷ trọng nợ trong nước tăng lên thông qua phát hành trái phiếu chính phủ, tuy nhiên kỳ hạn bình quân còn ngắn trong giai đoạn đầu và lãi suất chịu áp lực thị trường.
    • Nợ nước ngoài chịu rủi ro biến động tỷ giá do cơ cấu đồng tiền vay nợ đa dạng (USD, JPY, EUR, SDR).
    • Tỷ lệ nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ so với tổng thu ngân sách nhà nước tiến sát ngưỡng an toàn quy định.
  • Thực trạng quản lý nợ công:
    • Đạt được một số kết quả: từng bước hoàn thiện khung pháp lý (ban hành Luật Quản lý nợ công năm 2009 và Luật sửa đổi năm 2017); phát hành được 5 số Bản tin Nợ công; kiểm soát các chỉ tiêu nợ trong giới hạn Quốc hội phê chuẩn; thanh toán nợ đầy đủ, đúng hạn.
    • Bộc lộ nhiều hạn chế: mô hình tổ chức bộ máy phi tập trung (phân tán giữa Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước); thiếu cơ quan đầu mối quản lý rủi ro chuyên trách; số liệu thống kê nợ công theo chuẩn hẹp chưa phản ánh toàn bộ các nghĩa vụ nợ dự phòng; hiệu quả sử dụng vốn vay đầu tư công thấp (hệ số ICOR toàn nền kinh tế giai đoạn 2011 - 2017 là 6,91).

Chương 4: Quan điểm, mục tiêu giải pháp hoàn thiện quản lý nợ công ở Việt Nam trong hội nhập quốc tế

Chương 4 xây dựng định hướng và nhóm giải pháp cho giai đoạn 2018 - 2022, tầm nhìn 2030:

  • Xác lập 5 quan điểm và hệ thống mục tiêu định lượng: kiểm soát nợ công dưới trần 65% GDP, nợ Chính phủ dưới 54% GDP, nợ nước ngoài của quốc gia dưới 50% GDP, nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ dưới 25% tổng thu ngân sách nhà nước.
  • Đề xuất các nhóm giải pháp:
    • Hoàn thiện khung khổ pháp lý đồng bộ, hướng tới chuẩn mực thống kê quốc tế;
    • Đổi mới mô hình tổ chức bộ máy quản lý nợ công theo hướng tập trung vào một cơ quan đầu mối (thành lập DMO trực thuộc Bộ Tài chính);
    • Cơ cấu lại danh mục nợ công: kéo dài kỳ hạn trái phiếu chính phủ, đa dạng hóa cơ sở nhà đầu tư, chủ động ứng phó với việc chấm dứt vay ưu đãi IDA;
    • Nâng cao hiệu quả phân bổ và sử dụng vốn vay, kiểm soát chặt chẽ bảo lãnh Chính phủ và nợ chính quyền địa phương;
    • Tăng cường công tác kiểm toán, giám sát độc lập của Kiểm toán Nhà nước và Quốc hội;
    • Xác định các điều kiện thực thi về nhân lực, hạ tầng công nghệ thông tin và phối hợp giữa chính sách tài khóa với chính sách tiền tệ.

Kết quả và những đóng góp mới

Đóng góp về mặt lý luận

  1. Bổ sung và hệ thống hóa lý luận về quản lý nợ công trong hội nhập: Hệ thống hóa các quan điểm học thuật quốc tế và trong nước; đưa ra định nghĩa về quản lý nợ công trong điều kiện hội nhập quốc tế gắn với các ràng buộc về an ninh tài chính và tự do hóa tài khoản vốn.
  2. Xây dựng khung phân tích và tiêu chuẩn quản lý nợ cho nền kinh tế đang phát triển: Bổ sung các tiêu chí đánh giá quản lý nợ công phù hợp với quốc gia có trình độ phát triển trung bình đang trong quá trình hội nhập sâu; xác định rõ các nhân tố tác động mới như suy giảm thu ngân sách từ thuế xuất nhập khẩu do thực thi các hiệp định thương mại tự do (FTA, ATIGA, CPTPP), sự biến động của dòng vốn gián tiếp và việc tăng chi phí vay khi tốt nghiệp nguồn ODA/IDA.

Đóng góp về mặt thực tiễn và giải pháp đề xuất

  1. Đánh giá thực chứng thực trạng nợ công giai đoạn 2011 - 2017: Làm rõ bức tranh nợ công của Việt Nam với các chỉ số định lượng cụ thể (quy mô nợ đạt 61,3% GDP năm 2017, hệ số ICOR 6,91), chỉ ra các rủi ro cấu trúc danh mục nợ và điểm nghẽn của mô hình tổ chức bộ máy phi tập trung.
  2. Hệ thống giải pháp đồng bộ giai đoạn 2018 - 2022, tầm nhìn 2030:
    • Chuyển đổi mô hình quản lý nợ phân tán sang mô hình tập trung đầu mối;
    • Đổi mới công tác lập kế hoạch vay nợ gắn kết chặt chẽ với kế hoạch đầu tư công trung hạn và kế hoạch tài chính 5 năm;
    • Thiết lập khung quản trị rủi ro theo phương pháp ALM;
    • Kiểm soát nghiêm ngặt cơ chế cấp bảo lãnh Chính phủ và hạn mức vay nợ của chính quyền địa phương nhằm ngăn chặn rủi ro tài khóa tiềm ẩn.

Hạn chế và hướng nghiên cứu tiếp

  • Hạn chế của đề tài: Luận án tiếp cận phạm vi nợ công chủ yếu theo định nghĩa của Luật Quản lý nợ công năm 2009 (nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh, nợ chính quyền địa phương), chưa bao quát toàn diện các khoản nợ tự vay tự trả của doanh nghiệp nhà nước và nợ tiềm ẩn của quỹ Bảo hiểm Xã hội theo chuẩn mở rộng cấp độ 4 và 5 của IMF. Bên cạnh đó, chuỗi số liệu thực chứng chuyên sâu về quản lý nợ công dừng ở mốc năm 2017.
  • Hướng nghiên cứu tiếp theo:
    • Mở rộng nghiên cứu đánh giá tác động của Luật Quản lý nợ công năm 2017 trong giai đoạn vận hành thực tế sau năm 2018;
    • Ứng dụng mô hình định lượng nâng cao và phương pháp Quản trị tài sản - nợ (ALM) trên chuỗi dữ liệu dài hạn để kiểm định các ngưỡng nợ công tối ưu cho từng giai đoạn tăng trưởng;
    • Đo lường và dự báo rủi ro từ các nghĩa vụ nợ dự phòng và nợ tiềm ẩn phát sinh từ các dự án đối tác công tư (PPP).

Giá trị tham khảo

  • Đối với nghiên cứu sinh, học viên cao học và giảng viên: Luận án cung cấp hệ thống tổng quan tài liệu về nợ công, các trường phái lý thuyết kinh tế (Ricardo-Barro, tân cổ điển, đường cong Laffer về nợ công) và khung phân tích quản lý nợ công trong hội nhập. Chương 1 và Chương 2 là tài liệu tham khảo cho việc giảng dạy và nghiên cứu chuyên ngành Quản lý kinh tế và Tài chính công.
  • Đối với các cơ quan quản lý và hoạch định chính sách:
    • Bộ Tài chính và Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại: Tham khảo các đề xuất về cơ cấu lại danh mục nợ, phát triển thị trường trái phiếu chính phủ nội địa và phương án kiện toàn mô hình tổ chức cơ quan quản lý nợ chuyên trách.
    • Ngân hàng Nhà nước và Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Cung cấp luận cứ cho việc tăng cường phối hợp chính sách tiền tệ, chính sách tài khóa và chính sách đầu tư công nhằm kiểm soát các cú sốc dòng vốn và tỷ giá.
    • Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội và Kiểm toán Nhà nước: Tham khảo khung tiêu chí giám sát trần nợ an toàn và phương pháp kiểm toán nợ công độc lập.

Câu hỏi thường gặp

1. Luận án định nghĩa phạm vi nợ công của Việt Nam gồm những bộ phận nào?

Theo quy định của Luật Quản lý nợ công năm 2009 được luận án sử dụng, nợ công của Việt Nam được định nghĩa theo nghĩa hẹp, gồm 3 cấu phần: Nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương. Các khoản nợ tự vay tự trả của doanh nghiệp nhà nước, nợ của Ngân hàng Nhà nước phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ và nghĩa vụ nợ của quỹ Bảo hiểm Xã hội không tính trực tiếp vào nợ công mà được xem xét dưới dạng nghĩa vụ nợ dự phòng.

2. Tình hình nợ công và hệ số ICOR của Việt Nam trong giai đoạn nghiên cứu diễn biến như thế nào?

Số liệu trong luận án chỉ ra rằng nợ công của Việt Nam tăng từ 56,3% GDP (889 nghìn tỷ đồng) năm 2010 lên 61,3% GDP (3,1 triệu tỷ đồng) vào năm 2017. Hệ số sử dụng vốn ICOR toàn nền kinh tế giai đoạn 2011 - 2017 đạt 6,91, chỉ cải thiện nhẹ so với mức 6,96 của giai đoạn 2006 - 2010, phản ánh hiệu quả sử dụng vốn đầu tư khu vực công còn chậm được cải thiện.

3. Sự kiện Việt Nam "tốt nghiệp" IDA vào tháng 7/2017 đặt ra thách thức gì cho công tác quản lý nợ công?

Việc chấm dứt tiếp cận nguồn vốn vay ưu đãi IDA từ tháng 7/2017 buộc Việt Nam phải chuyển sang các khoản vay ưu đãi kém hơn và các khoản vay thương mại quốc tế. Điều này dẫn đến chi phí vay vốn (lãi suất) tăng cao, kỳ hạn vay bị rút ngắn và danh mục nợ chịu mức độ rủi ro thị trường (rủi ro lãi suất, rủi ro tỷ giá) lớn hơn, đòi hỏi năng lực quản trị rủi ro nợ công phải được nâng cao.

4. Luận án chỉ ra những bất cập cốt lõi nào trong mô hình tổ chức quản lý nợ công tại Việt Nam giai đoạn 2011 - 2017?

Bộ máy quản lý nợ công của Việt Nam vận hành theo mô hình phi tập trung, phân tán chức năng giữa nhiều cơ quan (Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước, Kho bạc Nhà nước). Sự phân tán này dẫn đến việc thiếu cơ quan đầu mối chịu trách nhiệm toàn diện, thiếu thông tin kịp thời để giám sát rủi ro tài khóa tổng thể và hạn chế sự phối hợp giữa chính sách tài khóa, chính sách tiền tệ với chính sách quản lý nợ.

5. Phương pháp phỏng vấn chuyên gia được tác giả sử dụng nhằm mục đích gì?

Tác giả thực hiện phỏng vấn sâu một số chuyên gia giàu kinh nghiệm trong lĩnh vực nghiên cứu và điều hành quản lý nợ công bằng bảng hỏi bán cấu trúc (được lưu trữ tại Phụ lục 02 và 03). Phương pháp này nhằm thu thập các luận cứ chuyên sâu, kiểm chứng các giả thiết nghiên cứu và hoàn thiện các đề xuất giải pháp tái cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý nợ công tại Việt Nam.

Kết luận

Luận án tiến sĩ của tác giả Hoàng Ngọc Âu đã hệ thống hóa cơ sở lý luận về quản lý nợ công trong điều kiện hội nhập quốc tế, đồng thời phân tích thực trạng nợ công và công tác quản lý nợ của Việt Nam giai đoạn 2011 - 2017 với các số liệu thực chứng rõ ràng. Công trình đã chỉ ra những điểm nghẽn thể chế, rủi ro cơ cấu danh mục nợ và bất cập của mô hình tổ chức bộ máy phi tập trung trong bối cảnh Việt Nam kết thúc quy chế vay ưu đãi IDA. Trên cơ sở đó, luận án đề xuất hệ thống giải pháp đồng bộ giai đoạn 2018 - 2022, tầm nhìn 2030, trọng tâm là thành lập cơ quan quản lý nợ chuyên trách thống nhất đầu mối và áp dụng các chuẩn mực quản trị rủi ro quốc tế nhằm bảo đảm an toàn tài chính quốc gia.