CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG 1.1 Khái quát chung về nghèo 1.1 Quan niệm về nghèo “Nghèo là một hiện tượng kinh tế - xã hội mang tính toàn cầu. Nó không chỉ tồn tại ở các quốc gia có nền kinh tế kém phát triển, mà thậm chí còn tồn tại ngay cả ở các quốc gia có nền kinh tế phát triển. Tuy nhiên, tùy thuộc vào điều kiện tự nhiên, thể chế chính trị xã hội và điều kiện kinh tế của mỗi quốc gia mà tính chất, mức độ nghèo của từng quốc gia có khác nhau” Commented [V2]: Trích tài liệu tham khảo số 9 [9, tr. Tại Hội nghị về chống nghèo đói do Ủy ban Kinh tế Xã hội khu vực châu Á - Thái Bình Dương (ESCAP) tổ chức vào tháng 9 năm 1993 tại Bangkok, Thái Lan đã đưa ra định nghĩa về nghèo như sau: "Nghèo khổ là tình trạng một bộ phận dân cư không có khả năng thoả mãn những nhu cầu cơ bản của con người mà những nhu cầu ấy phụ thuộc vào trình độ phát triển kinh tế xã hội, phong tục tập quán của từng vùng và những phong tục ấy được xã hội thừa nhận".
Quan niệm này xuất phát từ việc tiếp cận thỏa mãn các nhu cầu cơ bản của con người như ăn, mặc, học hành, khám chữa bệnh, nhà ở.; sự thiếu hụt một hoặc một số các nhu cầu đó được coi là nghèo. Commented [V3]: Trích tài liệu tham khảo số 10 Theo Tuyên bố của Liên Hợp Quốc vào tháng 6 năm 2008 đã xác định: “Nghèo là thiếu năng lực tối thiểu để tham gia hiệu quả vào các hoạt động xã hội. Nghèo có nghĩa là không có đủ ăn, đủ mặc, không được đi học, không được đi khám, không có đất đai để trồng trọt hoặc không có nghề nghiệp để nuôi sống bản thân, không được tiếp cận tín dụng. Nghèo cũng có nghĩa sự không an toàn, không có quyền, và bị loại trừ của các cá nhân, hộ gia đình và cộng đồng.
Nghèo có nghĩa dễ bị bạo hành, phải sống ngoài lề xã hội hoặc 9 trong các điều kiện rủi ro, không được tiếp cận nước sạch và công trình vệ sinh an toàn”. Commented [V4]: Trích tài liệu tham khảo số 9 Các quan niệm về “nghèo” trên cho thấy, tại một thời điểm nào đó, người nghèo có thể phải đối mặt với nhiều khó khăn khác nhau, do đó, việc áp dụng phương pháp đo lường truyền thống và phổ biến về nghèo dựa trên tiêu chí thu nhập và chi tiêu không đủ để nắm bắt cũng như đánh giá chính xác được tình trạng nghèo thực tế của người dân. Để đánh giá đầy đủ được mức độ nghèo ngoài mặt kinh tế còn cần phải phản ánh về mặt đời sống xã hội của người dân như giáo dục, y tế, việc làm, nhà ở,…. Báo cáo Phát triển con người năm 2010 của Liên Hợp quốc đã sử dụng một chỉ số mới được gọi là Chỉ số nghèo đa chiều (MPI - Multidimensional Poverty Index).
Chỉ số này do Viện nghiên cứu vấn đề nghèo đói và sáng kiến phát triển con người của đại học Oxford và cơ quan Báo cáo Phát triển con người của Chương trình Phát triển của Liên hợp quốc (UNDP) xây dựng dựa trên phương pháp đo lường nghèo đa chiều của Alkire và Foster (2007) – MPI gồm 3 chiều thiếu hụt (giáo dục, y tế, mức sống) và 10 chỉ số đo lường. Chỉ số nghèo đa chiều MPI thay thế cho Chỉ số nghèo (Human Poverty Index - HPI) được đo lường trên 03 phương diện: tuổi thọ, hiểu biết và mức sống. Thực tiễn cho thấy rằng, sử dụng tiêu chí thu nhập để đo lường nghèo là không đủ, vì có rất nhiều trường hợp không nghèo về thu nhập nhưng lại khó tiếp cận được với các dịch vụ xã hội cơ bản khác. Do đó, nếu chỉ dùng phương pháp đo lường chỉ dựa trên mức thu nhập, chi tiêu sẽ dẫn đến tình trạng bỏ sót nhiều đối tượng nghèo, dẫn đến sự thiếu công bằng, hiệu quả và bền vững trong quá trình thực hiện các chính sách giảm nghèo bền vững.
Việt Nam đang trong quá trình hội nhập vào nền kinh tế thế giới với nhiều sự phát triển vượt bậc, Việt Nam đã dần chuyển từ nhóm quốc gia có thu nhập thấp sang nhóm các quốc gia có thu nhập trung bình và phấn đấu gia 10 nhấp nhóm có thu nhập trung bình cao; nên cách tiếp cận đánh giá nghèo đơn chiều dựa trên mức thu nhập bình quân đã dần bộc lộ những hạn chế. Đặt ra yêu cầu xem xét, đánh giá nghèo từ góc độ đa chiều. Khái niệm “nghèo đa chiều” được chính thức đề cập ở Việt Nam từ năm 2013 và được áp dụng vào quy định chuẩn nghèo của cả nước. Đây là phương pháp đo lường nghèo đa chiều giúp thể hiện một bức tranh đầy đủ và toàn diện hơn về thực trạng nghèo ở nước ta.
Và ngày 15 tháng 9 năm 2015, Thủ tướng Chính phủ đã ký phê duyệt Đề án tổng thể “Chuyển đổi phương pháp tiếp cận đo lường nghèo từ đơn chiều sang đa chiều áp dụng cho giai đoạn 2016 - 2020”, quy định xây dựng các tiêu chí đo lường nghèo giai đoạn 2016 - 2020 theo hướng: “sử dụng kết hợp cả chuẩn nghèo về thu nhập và mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản”. [16] Commented [A5]: Tham khảo tài liệu số 16 Những nội dung quy định trên là cơ sở tạo hành lang pháp lý cho việc thực hiện chuyển đổi phương pháp đo lường nghèo từ đơn chiều sang đa chiều trong giai đoạn 2016 – 2020 và những giai đoạn tiếp theo.2 Quan niệm về chuẩn nghèo đa chiều “Chuẩn mực nghèo đói là thước đo có thể lượng hóa để xác định người nghèo và đánh giá mức độ nghèo khổ. Chuẩn mực này cũng có thể thay đổi theo thời gian phụ thuộc vào trình độ phát triển của kinh tế - xã hội. Cách tiếp cận tình trạng nghèo khổ đáng lưu ý nhất và rất điển hình là đo lường nhu cầu thiết yếu, cơ bản về dinh dưỡng thông qua khối lượng hàng hóa lương thực, thực phẩm được sử dụng.10] Commented [V6]: Tham khảo tài liệu số 9 “Chuẩn nghèo là thước đo, là tiêu chí để xác định đối tượng nghèo hay không nghèo.
Chuẩn nghèo đa chiều là tiêu chí đo lường sự thiếu hụt các nhu cầu cơ bản của mỗi con người, phụ thuộc vào điều kiện phát triển cụ thể của mỗi quốc gia, trong từng giai đoạn nhất định.” [10] Commented [V7]: Tham khảo tài liệu số 10 Hiện nay, các tổ chức quốc tế như Ngân hàng Thế giới - WB, UNDP 11 đều sử dụng chỉ số nghèo đa chiều (MPI) để thực hiện giám sát, đo lường sự thay đổi về mức độ tiếp cận nhu cầu cơ bản giữa các quốc gia. Ở nước ta, chuẩn nghèo được quy định căn cứ vào quy mô và tốc độ tăng trưởng kinh tế, nguồn lực tài chính và mức sống thực tế của người dân từng vùng miền. Từ năm 1993 cho đến nay đã thay đổi chuẩn nghèo 7 lần qua các giai đoạn, gồm: giai đoạn 1993 - 1995; giai đoạn 1996 - 2000 giai đoạn 2001 - 2005; giai đoạn 2006 - 2010, giai đoạn 2011 - 2015, giai đoạn 2016 - 2020 và giai đoạn 2021 - 2025. Trước năm 2000, nước ta có 2 nhóm hộ là hộ đói và hộ nghèo xác định dựa trên mức lương thực bình quân đầu người quy ra là ký gạo theo từng vùng (nông thôn và thành thị).
Từ năm 2001 đến nay, chuẩn nghèo xác định dựa trên mức thu nhập bình quân đầu người đối với từng vùng (nông thôn miền núi hải đảo, nông thôn đồng bằng và thành thị). Bắt đầu từ năm 2016 đến nay, chuẩn nghèo của Việt Nam đã áp dụng phương pháp đo lường nghèo đa chiều, bao gồm xác định dựa trên mức thu nhập bình quân đầu người và chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản. Hiện nay, trong giai đoạn 2021-2025, nước ta quy định có 2 nhóm hộ chính là hộ nghèo và hộ cận nghèo; mức chuẩn nghèo được xác định dựa trên mức thu nhập bình quân đầu người và chỉ số đo lường mức độ thiếu hụt dịch vụ xã hội cơ bản của hộ (12 chỉ số gồm: việc làm; người phụ thuộc trong hộ gia đình; dinh dưỡng; bảo hiểm y tế; trình độ giáo dục của người lớn; tình trạng đi học của trẻ em; chất lượng nhà ở; diện tích nhà ở bình quân đầu người; nguồn nước sinh hoạt; nhà tiêu hợp vệ sinh; sử dụng dịch vụ viễn thông; phương tiện phục vụ tiếp cận thông tin).3 Chuẩn nghèo tại Thành phố Hồ Chí Minh Hiện nay, chuẩn nghèo của Thành phố Hồ Chí Minh được quy định gắn với bộ tiêu chí gồm 5 chiều gắn với 10 chỉ số thiếu hụt như Bảng 1.1: Bộ tiêu chí nghèo đa chiều gồm 5 chiều gắn với 10 chỉ số thiếu hụt giai đoạn 2021-2025 Chiều nghèo Chỉ số thiếu hụt Nội dung quy định Hộ gia đình có ít nhất một trẻ em dưới Chỉ số thiếu hụt về 16 tuổi suy dinh dưỡng chiều cao theo Dinh dưỡng tuổi hoặc suy dinh dưỡng cân nặng Chiều Y tế theo tuổi. Hộ gia đình có ít nhất một người từ đủ Chỉ số thiếu hụt về 6 tuổi trở lên hiện không có bảo hiểm y Bảo hiểm y tế tế.
Hộ gia đình có ít nhất một người không tham gia các khóa đào tạo hoặc không có bằng cấp, chứng chỉ giáo dục đào tạo so với độ tuổi tương ứng: - Từ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi đang học Chỉ số thiếu hụt về hoặc đã tốt nghiệp trung học cơ sở; Trình độ giáo dục - Chiều Giáo - Từ 18 tuổi đến 30 tuổi đang học hoặc đào tạo của người dục và đạo đã tốt nghiệp trung học phổ thông hoặc lớn trong độ tuổi từ tạo tốt nghiệp sơ cấp/ trung cấp/cao đẳng 16 đến 30 tuổi nghề; - Hoặc từ 16 tuổi đến 30 tuổi được doanh nghiệp tuyển dụng và chứng nhận đào nghề tại chỗ (hình thức vừa học vừa làm). Chỉ số thiếu hụt về Hộ gia đình có ít nhất một trẻ em từ 3 13 Tình trạng đi học tuổi đến dưới 16 tuổi không được học của trẻ em đúng bậc, cấp học phù hợp với độ tuổi: - Trẻ từ 3 tuổi đến dưới 6 tuổi được tiếp cận giáo dục mầm non; - Trẻ từ 6 tuổi đến dưới 12 tuổi được tiếp cận giáo dục tiểu học; - Trẻ từ 12 tuổi đến dưới 16 tuổi được tiếp cận giáo dục trung học cơ sở.