CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH GIẢM NGHÈO BỀN VỮNG Ở VIỆT NAM 1. Tổng quan về giảm nghèo bền vững 1. Các khái niệm liên quan. Khái niệm chính sách công Có nhiều cách tiếp cận nghiên cứu về chính sách công (CSC) từ những góc độ khoa học khác nhau, theo đó có nhiều cách hiểu về khái niệm và các thuộc tính của CSC cũng có sự khác nhau.
Theo quan niệm của Peter Aucoin (1971) “Chính sách công bao gồm các hoạt động thực tế do chính phủ tiến hành”; William Jenkin (1978) cho rằng “Chính sách công là một tập hợp các quyết định có liên quan lẫn nhau của một nhà chính trị hay một nhóm các nhà chính trị gắn liền với việc lựa chọn các mục tiêu và các giải pháp để đạt các mục tiêu đó); đối với B. Guy Peter (1990) thì “Chính sách công là toàn bộ các hoạt động của nhà nước có ảnh hưởng một cách trực tiếp hay gián tiếp đến cuộc sống của mọi công dân”; theo Charle L. Cochran and Eloise F. Malone (1995) “Chính sách công bao gồm các quyết định chính trị để thực hiện các chương trình nhằm đạt được những mục tiêu xã hội”; trong giáo trình Kinh tế công cộng do PGS.
Nguyễn Cảnh Hoan chủ biên xuất bản năm 2012 quan niệm “CSC bao gồm các hoạt động thực tế do chính phủ tiến hành để đảm bảo cho sự phát triển nền KT - XH của đất nước”. Từ các quan niệm trên, CSC có thể được nhìn nhận ở các khía cạnh sau đây: Thứ nhất, là một chính sách của nhà nước, của chính phủ (do nhà nước, do chính phủ đưa ra), là một bộ phận thuộc chính sách kinh tế và chính sách nói chung của mỗi nước. Thứ hai, về mặt kinh tế, CSC phản ánh và thể hiện hoạt động cũng như quản lý đối với khu vực công, phản ánh việc đảm bảo hàng hóa, dịch vụ công cộng cho nền kinh tế. Thứ ba, là một công cụ quản lý của nhà nước, được nhà nước sử dụng để: Khuyến khích việc sản xuất, đảm bảo hàng hóa, dịch vụ công cho nền kinh tế, khuyến khích cả với khu vực công và cả với khu vực tư; Quản lý nguồn lực công một cách hiệu quả, hiệu lực, thiết thực đối với cả kinh tế, chính trị, xã hội, môi trường, cả trong ngắn hạn lẫn trong dài hạn.
Nói cách khác CSC là một trong những căn cứ đo lường năng lực hoạch định chính sách, xác định mục tiêu, căn cứ kiểm 7 luan an tra, đánh giá, xác định trách nhiệm trong việc sử dụng nguồn lực công như ngân sách nhà nước, tài sản công, tài nguyên đất nước. Nhằm giải quyết vấn đề đặt ra về thực hiện chính sách GNBV, khái niệm CSC của Đỗ Phú Hải (2014) được lựa chọn trong luận văn này, theo đó “Chính sách công là tập hợp các quyết định chính trị có liên quan nhằm lựa chọn mục tiêu cụ thể và lựa chọn các giải pháp, các công cụ nhằm giải quyết các vấn đề của xã hội theo mục tiêu tổng thể đã xác định”. Khái niệm nghèo. Theo Tuyên bố Liên Hợp quốc, tháng 6/2008: “Nghèo là thiếu năng lực tối thiểu để tham gia hiệu quả vào các hoạt động xã hội.
Nghèo có nghĩa là không có đủ ăn, đủ mặc, không được đi học, không được khám chữa bệnh, không có đất đai để trồng trọt hoặc không có nghề nghiệp để nuôi sống bản thân, không được tiếp cận tín dụng. Nghèo cũng có nghĩa là không an toàn, không có quyền, và bị loại trừ, dễ bị bạo hành, phải sống trong các điều kiện rủi ro, không tiếp cận được nước sạch và công trình vệ sinh”. Nghèo là tình trạng một bộ phân dân cư chỉ có điều kiện thỏa mãn một phần những nhu cầu tối thiểu cơ bản của cuộc sống và có mưc sống thấp hơn trung bình của cộng đồng xét trên mọi phương diện [7]. Theo Bộ LĐ - TB & XH “nghèo là một bộ phận dân cư chỉ có điều kiện thỏa mãn một phần nhu cầu tối thiểu cơ bản của cuộc sống và có mức sống thấp hơn trung bình của cộng đồng, của từng vùng, từng khu vực xét trên mọi phương diện”; đây là quan niệm được tác giả sử dụng trong luận văn này.
Khái niệm giảm nghèo Giảm nghèo là một chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước ta, nhằm nâng cao đời sống vật chất và tinh thần cho nhân dân. Về khái niệm giảm nghèo, đến nay vẫn chưa có một định nghĩa, một khái niệm rõ ràng; tuy nhiên, giảm nghèo được hiểu là làm cho bộ phận dân cư nghèo nâng mức sống, từng bước thoát khỏi tình trạng nghèo, vươn lên làm giàu; đó chính là nâng cao thu nhập, nâng cao mức độ tiếp cận và hưởng thụ các dịch vụ xã hội của người dân, của hộ gia đình. Giảm nghèo hay chính là làm cho bộ phận dân cư nghèo nâng mức sống, từng bước thoát khỏi tình trạng nghèo. Biểu hiện ở tỷ lệ phần trăm và số lượng người nghèo 8 luan an giảm xuống.
Nói một cách khác, giảm nghèo là một quá trình chuyển một bộ phận dân cư nghèo lên một mức sống cao hơn [19]. Khái niệm giảm nghèo bền vững. Cụm từ giảm nghèo bền vững được sử dụng rất nhiều trong các văn bản hành chính, như: Nghị quyết số: 30a/2008/NQ-CP, ngày 27/02/2008 của Chính phủ về Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với 61 huyện nghèo. Nghị quyết số: 80/NQ-CP, ngày 19/5/2010 của Chính phủ về Định hướng GNBV giai đoạn 2011 – 2020.
Nghị quyết số 15-NQ/TW, ngày 01/6/2012 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng về một số vấn đề về CSXH giai đoạn 2011 – 2020. Quyết định số: 1722/QĐ-TTg, ngày 02/9/2016 của Thủ tướng Chính phủ Quyết định phê duyệt Chương trình MTQG GNBV giai đoạn 2016 – 2020. Tuy nhiên, đến nay vẫn chưa có một khái niệm nào cụ thể, GNBV có thể hiểu là quá trình giảm nghèo đảm bảo được sự cải thiện đồng thời của sự bền vững về kinh tế, xã hội, môi trường của một đất nước, một địa phương, một cộng đồng dân cư hay của một hộ gia đình. Nói cách khác là hộ đạt được mức thỏa mãn các dịch vụ xã hội, mức thu nhập cao hơn người nghèo và không có nguy cơ tái nghèo trong thời gian dài.
GNBV là kiên quyết không để tái nghèo, là phải duy trì các nguồn lực, các nguồn đầu tư và các biện pháp chỉ đạo triển khai thực hiện liên tục có hướng đích, có mục tiêu để không cho đói nghèo quay trở lại chính nơi chúng ta đang tích cực thực hiện xói đói, giảm nghèo. Giảm nghèo ở đây không đơn thuần là sự trợ giúp một chiều của tăng trưởng kinh tế đối với các đối tượng có nhiều khó khăn mà còn là nhân tố quan trọng tạo ra một mặt bằng tương đối đồng đều cho phát triển, tạo thêm lực lượng sản xuất dồi dào và bảo đảm sự ổn định cho giai đoạn sau tăng trưởng nhanh hơn, mạnh hơn. GNBV phải được tập trung vào việc hỗ trợ, tạo điều kiện cho người nghèo, hộ nghèo có tư liệu và phương tiện để sản xuất tạo ra sản phẩm, nâng cao thu nhập, cải thiện đời sống, tiếp cận các dịch vụ xã hội cơ bản về giáo dục, y tế, nước sạch, giảm thiểu rủi ro do thiên tai, dịch bệnh và các tác động tiêu cực từ bên ngoài. Theo đó, tác giả thống nhất với quan niệm giảm nghèo bền vững được hiểu là tình trạng dân 9 luan an cư đạt được mức độ thỏa mãn những nhu cầu cơ bản hay mức thu nhập trên chuẩn nghèo đó ngay cả khi gặp các cú sốc hay rủi ro [18].
Có nhiều quan niệm khác nhau về chính sách GNBV, theo quan niệm của các nhà kinh tế học người Đức thì khái niệm về chính sách giảm nghèo đó là những biện pháp của nhà nước tác động vào người nghèo để nhằm GN và giảm nghèo đó được bền vững tức là không tái nghèo. Tác giả đồng ý với quan niệm chính sách giảm nghèo bền vững là tập hợp các quyết định có liên quan của Nhà nước nhằm lựa chọn mục tiêu, giải pháp, công cụ chính sách để GNBV, cải thiệu đời sống vật chất và tinh thần của người nghèo, góp phần thu hẹp khoảng cách, chênh lệch về mức sống giữa nông thôn và thành thị, giữa các vùng, các dân tộc và các nhóm dân cư. Các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách GNBV. Việc thực hiện chính sách GNBV có nhiều yếu tố tích cực và tiêu cực tác động, ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp đến quá trình triển khai và kết quả thực hiện; trong đó có những nhân tố khách quan như điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội và những nhân tố chủ quan là các chủ thể tham gia vào quá trình hoạch định và tổ chức thực hiện chính sách như các cơ quan nhà nước và các đối tượng của chính sách.
Về điều kiện tự nhiên: Thời tiết và khí hậu là yếu tố có ảnh hưởng rất lớn đến quá trình sản xuất, sinh hoạt đời sống của nhân dân; đối với những nơi có khí hậu, thời tiết ôn hòa thì rất thuận tiện trong các hoạt động sản xuất, sinh hoạt; ngược lại những nơi khí hậu khắc nghiệt, thường xuyên xảy ra thiên tai như hạn hán, bão lũ thì rất khó khăn cho quá trình sản xuất, sinh hoạt của người dân, thậm chí có thể làm hủy hoại tài sản, hoa màu và tính mạng của con người. Đây chính là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng nghèo đói, bệnh tật mà đòi hỏi cần phải có nhiều thời gian để khắc phục. Vì vậy, việc tổ chức sản xuất, lựa chọn mô hình để đầu tư cần phải tính toán đến yếu tố về thời tiết, khí hậu phù hợp với từng vùng miền. Điều kiện đất đai, tài nguyên khoáng sản cũng ảnh hưởng trực tiếp đến quá trình sản xuất, là nguyên nhân gây nên tình trạng nghèo đói.
Đặc biệt, đối với vùng núi, địa hình đồi núi, dốc đứng, hiểm trở, thiếu đất sản xuất lương thực là vấn đề đặt 10 luan an ra từ lâu nhưng vẫn chưa có hướng khắc phục; tình trạng thiếu đói trong mùa giáp hạt thường xuyên xảy ra nếu như không có sự hỗ trợ kịp thời từ phía nhà nước. Người dân ở nơi đây sống chủ yếu dựa vào rừng như khai thác tài nguyên thiên nhiên sẵn có, phát rừng làm nương rẫy nên không chủ động được nguồn lương thực cũng như thu nhập và đặc biệt là gây hậu quả rất lớn về môi trường sinh thái.