Tổng quan nghiên cứu

Quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững là một trong những trụ cột chiến lược trong tiến trình phát triển kinh tế xã hội và bảo đảm an sinh tại các địa bàn miền núi khó khăn. Trên địa bàn huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi, tỷ lệ hộ nghèo đã ghi nhận mức giảm đáng kể từ 62,37% năm 2010 xuống còn 48,10% vào năm 2016, tương ứng mức giảm 14,27% sau 6 năm triển khai đồng bộ các chương trình mục tiêu quốc gia. Mặc dù đạt được những kết quả bước đầu, công tác giảm nghèo tại huyện miền núi Tây Bắc tỉnh Quảng Ngãi vẫn đối mặt với thách thức lớn khi số hộ thoát nghèo có thu nhập nằm sát chuẩn nghèo còn chiếm tỷ trọng cao và nguy cơ tái nghèo sau thiên tai, dịch bệnh luôn tiềm ẩn.

Vấn đề nghiên cứu trọng tâm của luận văn là nhận diện toàn diện thực trạng quản lý nhà nước đối với công tác giảm nghèo bền vững, từ khâu hoạch định chiến lược, ban hành chính sách, kiện toàn bộ máy đến phân bổ nguồn lực và thanh tra, kiểm tra trên địa bàn một huyện miền núi có tỷ lệ đồng bào dân tộc thiểu số cao. Mục tiêu cụ thể của đề tài là hệ thống hóa cơ sở khoa học quản lý công về giảm nghèo bền vững, phân tích sâu sắc các dữ liệu thực chứng giai đoạn 2011-2016 tại huyện Trà Bồng, đánh giá mặt tích cực cũng như hạn chế, nguyên nhân, từ đó đề xuất hệ thống giải pháp khả thi nhằm hoàn thiện công tác quản lý nhà nước trong giai đoạn tiếp theo.

Nghiên cứu được giới hạn trong phạm vi không gian huyện Trà Bồng, tỉnh Quảng Ngãi và phạm vi thời gian từ năm 2011 đến năm 2016. Về mặt ý nghĩa khoa học và thực tiễn, luận văn cung cấp luận cứ vững chắc để địa phương hướng tới mục tiêu giảm tỷ lệ hộ nghèo bình quân 4%/năm theo tinh thần Nghị quyết số 80/NQ-CP của Chính phủ, đồng thời đóng góp khung tham chiếu quản lý cho các huyện nghèo thuộc diện hỗ trợ theo Nghị quyết số 30a/2008/NQ-CP trên cả nước.

Cơ sở lý thuyết và phương pháp nghiên cứu

Khung lý thuyết áp dụng

Luận văn vận dụng lý thuyết phát triển bền vững khởi nguồn từ Báo cáo Brundtland năm 1987 của Ủy ban Môi trường và Phát triển Thế giới (WCED) và tuyên bố tại Hội nghị Thượng đỉnh Johannesburg năm 2002. Theo khung lý thuyết này, giảm nghèo bền vững là sự dung hòa chặt chẽ giữa 3 trụ cột: tăng trưởng kinh tế hiệu quả, tiến bộ công bằng xã hội và bảo vệ tài nguyên môi trường sinh thái.

Song song đó, nghiên cứu tích hợp lý thuyết nghèo đa chiều của Ngân hàng Thế giới (WB) và chuẩn nghèo đa chiều của Việt Nam ban hành theo Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ. Tiếp cận nghèo đa chiều không chỉ đo lường sự thiếu hụt về thu nhập với ngưỡng 700.000 đồng/người/tháng ở khu vực nông thôn mà còn đánh giá mức độ thiếu hụt qua 10 chỉ số tương ứng 5 dịch vụ xã hội cơ bản: y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch - vệ sinh và thông tin.

Khung phân tích quản lý nhà nước về giảm nghèo bền vững được cấu thành từ 4 khái niệm cốt lõi: chủ thể quản lý (hệ thống cơ quan hành chính từ Trung ương đến cấp xã), đối tượng quản lý (hộ nghèo, hộ cận nghèo, cộng đồng đặc biệt khó khăn), công cụ quản lý (văn bản quy phạm pháp luật, quy hoạch, kế hoạch, chương trình mục tiêu quốc gia) và nội dung quản lý (hoạch định, tổ chức bộ máy, huy động nguồn lực, chuyển giao khoa học công nghệ, giao đất giao rừng, thanh tra kiểm tra).

Phương pháp nghiên cứu

Nghiên cứu sử dụng nguồn dữ liệu thứ cấp thu thập từ các báo cáo định kỳ giai đoạn 2011-2016 của Ủy ban nhân dân huyện Trà Bồng, Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội, Chi cục Thống kê huyện, Niên giám thống kê tỉnh Quảng Ngãi cùng hệ thống văn bản pháp lý liên quan. Nguồn dữ liệu sơ cấp được tổng hợp qua khảo sát thực tế, tổng kết hoạt động quản lý tại 100% các xã, thị trấn trực thuộc huyện.

Về cỡ mẫu và phương pháp chọn mẫu, nghiên cứu tiến hành khảo sát toàn diện trên địa bàn 10 xã và thị trấn của huyện Trà Bồng, thu thập số liệu thống kê từ 10 phòng, ban chuyên môn và hơn 30 cán bộ chuyên trách công tác giảm nghèo cấp cơ sở. Phương pháp chọn mẫu điển hình kết hợp mẫu phân tầng được áp dụng nhằm phản ánh chính xác đặc thù các xã vùng cao và vùng thấp.

Các phương pháp phân tích chủ đạo bao gồm phương pháp thống kê mô tả, phân tích tổng hợp, phương pháp so sánh đối chiếu và tổng kết kinh nghiệm thực tiễn. Lý do lựa chọn tổ hợp phương pháp này là nhằm lượng hóa chính xác các biến động về chỉ số nghèo đói qua từng năm, đối chiếu hiệu quả quản lý của Trà Bồng với các huyện miền núi lân cận như Ba Tơ, Sơn Hà, từ đó đảm bảo tính khách quan và khoa học cho các kết luận nghiên cứu. Toàn bộ quá trình thu thập và xử lý thông tin được thực hiện trong timeline nghiên cứu từ năm 2016 đến năm 2018.

Kết quả nghiên cứu và thảo luận

Những phát hiện chính

Thứ nhất, công tác quản lý nhà nước đã tạo ra chuyển biến tích cực trong việc giảm tỷ lệ hộ nghèo cục bộ. Tỷ lệ hộ nghèo của huyện Trà Bồng đã giảm 14,27% trong giai đoạn 2011-2016, từ mức 62,37% năm 2010 xuống 48,10% năm 2016. Tốc độ giảm nghèo bình quân đạt khoảng 2,37%/năm, bước đầu cải thiện diện mạo nông thôn và mức sống của đồng bào dân tộc thiểu số tại địa phương.

Thứ hai, việc thực thi các chính sách an sinh xã hội cơ bản đạt tỷ lệ bao phủ cao. Hệ thống y tế và bảo hiểm xã hội đã cấp thẻ bảo hiểm y tế cho 100% người nghèo và người thuộc diện chính sách. Chính sách giáo dục, miễn giảm học phí và hỗ trợ học bổng đã giúp tăng tỷ lệ trẻ em đến trường đúng độ tuổi tại các xã khó khăn. Hàng trăm căn nhà tạm bợ đã được hỗ trợ kiên cố hóa theo các chương trình xóa nhà tạm của Chính phủ.

Thứ ba, nguồn lực đầu tư phát triển hạ tầng và sản xuất nông lâm nghiệp được tăng cường. Huyện đã triển khai các dự án hỗ trợ cây giống, kỹ thuật trồng rừng sản xuất với cây keo và cây quế đặc sản Trà Bồng. Tuy nhiên, tỷ lệ hộ cận nghèo vẫn ở mức cao và khoảng cách thu nhập giữa các nhóm dân cư chưa được thu hẹp căn bản; cơ cấu kinh tế thuần nông lâm chưa tạo ra nhiều việc làm phi nông nghiệp có giá trị gia tăng cao.

Thảo luận kết quả

Phân tích nguyên nhân cho thấy thành tựu giảm nghèo đạt được là nhờ sự vào cuộc của cả hệ thống chính trị từ cấp huyện đến thôn bản, sự lồng ghép hiệu quả giữa Chương trình 30a và Chương trình 135. Tuy nhiên, tốc độ giảm nghèo tại Trà Bồng (khoảng 2,37%/năm) vẫn còn thấp hơn so với mục tiêu giảm 4%/năm của Nghị quyết số 80/NQ-CP và chậm hơn khi so sánh với huyện Ba Tơ cùng tỉnh Quảng Ngãi. Tại Ba Tơ, nhờ huy động hơn 65 tỷ đồng vốn hỗ trợ sản xuất giai đoạn 2009-2015 và hơn 170 tỷ đồng vốn dự án, đào tạo nghề cho gần 6.000 lao động, tỷ lệ hộ nghèo đã giảm bình quân 5-6%/năm xuống còn hơn 22% vào cuối năm 2015.

Sự chênh lệch này bắt nguồn từ việc tổ chức bộ máy quản lý giảm nghèo cấp cơ sở tại Trà Bồng còn thiếu tính chuyên nghiệp, năng lực tham mưu của một bộ phận công chức xã còn hạn chế. Bên cạnh đó, tư tưởng ỷ lại vào chính sách trợ cấp của một bộ phận người dân vùng sâu, vùng xa vẫn là rào cản tâm lý lớn.

Dữ liệu nghiên cứu trong luận văn được minh họa sinh động qua các bảng biểu thống kê dân số, biến động hộ nghèo theo từng năm và các biểu đồ so sánh cơ cấu phân bổ vốn đầu tư công. Việc trình bày dữ liệu dạng bảng phân tích chỉ số thiếu hụt đa chiều giúp làm rõ các dịch vụ xã hội mà người nghèo Trà Bồng đang thiếu hụt trầm trọng nhất, đặc biệt là nguồn nước hợp vệ sinh và dịch vụ viễn thông thông tin.

Đề xuất và khuyến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện chiến lược và kế hoạch giảm nghèo bền vững gắn với quy hoạch kinh tế rừng. Ủy ban nhân dân huyện Trà Bồng và Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn cần chủ trì rà soát, đẩy mạnh giao đất giao rừng sản xuất cho 100% hộ dân nghèo, gắn trồng rừng gỗ lớn và quế Trà Bồng với công nghiệp chế biến, đặt mục tiêu giảm tỷ lệ hộ nghèo bình quân 3,5% đến 4%/năm trong giai đoạn 2018-2022.

Thứ hai, kiện toàn tổ chức bộ máy và nâng cao năng lực đội ngũ công chức làm công tác giảm nghèo. Sở Nội vụ và Phòng Nội vụ huyện Trà Bồng cần xây dựng chương trình bồi dưỡng chuyên môn định kỳ hàng năm cho 100% cán bộ, công chức làm công tác Lao động - Thương binh và Xã hội cấp huyện, xã. Thời gian hoàn thành chuẩn hóa năng lực quản lý công và kỹ năng điều tra nghèo đa chiều là trước quý II năm 2019.

Thứ ba, đẩy mạnh chuyển giao khoa học công nghệ, đào tạo nghề và tạo sinh kế bền vững. Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội phối hợp với các trung tâm dạy nghề mở các lớp đào tạo nghề ngắn hạn cho tối thiểu 1.000 đến 1.500 lao động nghèo mỗi năm trong giai đoạn 2018-2025; tập trung dạy kỹ thuật thâm canh quế, nuôi gia súc có kiểm soát thú y và kết nối xuất khẩu lao động có thời hạn.

Thứ tư, đổi mới công tác truyền thông và tăng cường kiểm tra, giám sát thực thi chính sách. Ban chỉ đạo giảm nghèo huyện và Ủy ban Mặt trận Tổ quốc huyện cần thực hiện kiểm tra định kỳ 2 lần/năm theo đúng quy định tại Thông tư số 39/2016/TT-BLĐTBXH; đồng thời đa dạng hóa phương thức tuyên truyền qua hệ thống truyền thanh không dây tại 100% xã để xóa bỏ triệt để tâm lý trông chờ, khơi dậy ý chí tự lực vươn lên thoát nghèo của người dân.

Đối tượng nên tham khảo luận văn

Nhóm cán bộ lãnh đạo, công chức quản lý nhà nước tại các cơ quan ban ngành cấp tỉnh, huyện và xã. Luận văn cung cấp khung tham chiếu thực tiễn về quy trình lập kế hoạch, cơ chế phân bổ nguồn lực và quản lý các chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo theo chuẩn tiếp cận đa chiều.

Nhóm giảng viên, học viên cao học và sinh viên chuyên ngành Quản lý công, Chính sách công, Xã hội học và Phát triển nông thôn. Đề tài là tài liệu tham khảo học thuật giá trị về mặt phương pháp luận nghiên cứu định lượng kết hợp định tính đối với chính sách an sinh xã hội ở địa bàn đặc thù.

Nhóm chuyên gia và cán bộ thực địa tại các tổ chức phi chính phủ, các ban quản lý dự án phát triển cộng đồng. Luận văn cung cấp bức tranh chi tiết về các yếu tố cản trở sinh kế của đồng bào dân tộc thiểu số và cách thức thiết kế can thiệp phát triển bền vững dựa vào nội lực cộng đồng.

Nhóm cơ quan hoạch định chính sách tại các địa phương có điều kiện kinh tế - xã hội tương đồng thuộc khu vực miền núi miền Trung và Tây Nguyên. Nghiên cứu mang đến những bài học thực tế trong việc chuyển đổi cơ cấu cây trồng, giao đất lâm nghiệp và tổ chức bộ máy thực thi chính sách giảm nghèo.

Câu hỏi thường gặp

Chuẩn nghèo đa chiều giai đoạn 2016-2020 áp dụng trong luận văn có điểm gì khác so với giai đoạn trước? Chuẩn nghèo đa chiều theo Quyết định số 59/2015/QĐ-TTg không chỉ căn cứ vào tiêu chí thu nhập dưới 700.000 đồng/người/tháng ở nông thôn mà còn đo lường mức độ thiếu hụt 5 dịch vụ xã hội cơ bản gồm y tế, giáo dục, nhà ở, nước sạch vệ sinh và thông tin, giúp phản ánh toàn diện chất lượng sống của người dân.

Tại sao tỷ lệ hộ nghèo tại huyện Trà Bồng giảm từ 62,37% xuống 48,10% nhưng kết quả vẫn chưa thực sự bền vững? Kết quả chưa bền vững vì số hộ mới thoát nghèo có mức thu nhập nằm rất sát ngưỡng chuẩn nghèo, nguy cơ tái nghèo do thiên tai, dịch bệnh còn cao, hạ tầng kết nối liên xã còn hạn chế và nguồn thu nhập chính vẫn phụ thuộc vào nông lâm nghiệp truyền thống có năng suất thấp.

Chính sách giao đất, giao rừng đóng vai trò như thế nào trong giảm nghèo tại Trà Bồng? Giao đất, giao rừng tạo tư liệu sản xuất nền tảng giúp đồng bào ổn định sinh kế lâu dài, chuyển đổi diện tích đất trống đồi trọc sang trồng cây keo và quế đặc sản, từ đó hình thành chuỗi giá trị hàng hóa nông lâm nghiệp và tăng nguồn thu ổn định cho hộ nghèo.

Bài học kinh nghiệm quản lý từ huyện Ba Tơ được luận văn rút ra cho Trà Bồng là gì? Huyện Ba Tơ đã thành công nhờ tập trung nguồn lực lớn với hơn 170 tỷ đồng vốn dự án, đẩy mạnh đào tạo nghề cho gần 6.000 lao động và xây dựng 2.900 nhà ở kiên cố, từ đó kéo giảm tỷ lệ hộ nghèo 5-6%/năm xuống còn hơn 22% vào năm 2015.

Giải pháp nào được xem là then chốt để loại bỏ tâm lý ỷ lại của người nghèo? Giải pháp then chốt là chuyển dịch phương thức hỗ trợ từ cấp phát cho không sang hỗ trợ có điều kiện gắn với đối ứng, đẩy mạnh tuyên truyền nêu gương thoát nghèo điển hình và nâng cao nhận thức tự vươn lên thông qua các lớp tập huấn kỹ năng thực tiễn.

Kết luận

  • Luận văn đã hệ thống hóa toàn diện cơ sở lý luận và khung khổ pháp lý về quản lý nhà nước đối với công tác giảm nghèo bền vững theo cách tiếp cận đa chiều.
  • Đánh giá thực chứng bức tranh giảm nghèo tại huyện Trà Bồng giai đoạn 2011-2016 với mức giảm tỷ lệ hộ nghèo từ 62,37% xuống 48,10%.
  • Chỉ rõ những nút thắt trong công tác quản lý gồm năng lực bộ máy cơ sở, tính kết nối hạ tầng và tâm lý ỷ lại của một bộ phận người dân.
  • Rút ra hệ thống bài học kinh nghiệm sâu sắc từ thực tiễn các huyện miền núi Ba Tơ, Sơn Hà để vận dụng linh hoạt cho địa bàn nghiên cứu.
  • Đề xuất 4 nhóm giải pháp đồng bộ về quy hoạch lâm nghiệp, hoàn thiện thể chế, đào tạo nghề và thanh tra kiểm tra giai đoạn 2018-2025.

Đóng góp lớn nhất của công trình là cung cấp một góc nhìn quản trị công thực chứng, gắn lý luận khoa học quản lý với điều kiện tự nhiên, xã hội đặc thù của vùng đồng bào miền núi Quảng Ngãi. Các cơ quan quản lý nhà nước và nhà nghiên cứu quan tâm có thể tiếp tục khai thác các hàm ý chính sách của luận văn để triển khai hiệu quả các chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững trong giai đoạn phát triển mới.